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2025年08月24日
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摘要：隨著我國(guó)城市建設(shè)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，城市地下空間的開發(fā)利用對(duì)于整個(gè)社會(huì)發(fā)展具有重要影響。2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》明確建設(shè)用地使用權(quán)可在土地的地表、地上及地下設(shè)立，確立了地下空間使用權(quán)的用益物權(quán)的基本性質(zhì)。2012年3月國(guó)土資源部出臺(tái)的《關(guān)于大力推進(jìn)節(jié)約集約用地制度建設(shè)的意見》明確指出“鼓勵(lì)地上地下空間開發(fā)利用，完善地上地下建設(shè)用地使用權(quán)配置方式、地價(jià)確定、權(quán)利設(shè)定和登記制度。”。 由于空間上的天然附屬關(guān)聯(lián)及權(quán)利人的多元性，城市地下空間特別是在單建式開發(fā)項(xiàng)目中，很可能導(dǎo)致地下空間使用權(quán)與地表地上既有用益物權(quán)發(fā)生權(quán)利沖突。對(duì)于該類可能產(chǎn)生的權(quán)利沖突，《物權(quán)法》及相關(guān)地方法規(guī)仍缺乏具體可操作的規(guī)定，這困擾著地下空間的開發(fā)投資者及所涉其他權(quán)利人。本文將在我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策框架下，對(duì)單建式地下空間開發(fā)利用中涉及的各方權(quán)利人提供一些建議，以期有助于當(dāng)事人采取必要措施，減少權(quán)利間的沖突，保護(hù)己方權(quán)利并對(duì)已造成的損害尋濟(jì)。
關(guān)鍵詞：地下空間 單建 既有權(quán)利人 權(quán)利沖突 權(quán)利救濟(jì)
一、問題的提出
《物權(quán)法》第136條規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)”。該條法規(guī)確定了分層建設(shè)用地使用權(quán)，將地標(biāo)、地上或地下的使用權(quán)統(tǒng)稱為“建設(shè)用地使用權(quán)”，沒有采用“空間權(quán)”或“地上權(quán)”的概念。
此外，《物權(quán)法》第136條在分層設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，僅規(guī)定“新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)”。對(duì)于分層設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)如何設(shè)定和登記，《物權(quán)法》沒有相應(yīng)的規(guī)定。由于“不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)”只是原則性的規(guī)定，對(duì)分層設(shè)定的權(quán)利的保護(hù)不夠充分，對(duì)權(quán)利沖突的預(yù)防也顯著不足。筆者擬對(duì)上述“空間權(quán)”、“空間使用權(quán)”、“地下空間使用權(quán)”概念做出辨析后再來分析權(quán)利沖突的問題。
二、相關(guān)概念辨析
城市地下空間是指城市地表以下或地層內(nèi)部可供人類利用的區(qū)域，是地下空間的主要和基本種類。城市地下空間權(quán)是指權(quán)利主體基于歸屬或利用的需求對(duì)城市地下空間所享有的各類權(quán)利的總稱，是于“地中橫切一立體空間而以之為標(biāo)的物設(shè)定的權(quán)利”， 在法學(xué)界往往被簡(jiǎn)稱為“空間權(quán)”或“地下空間權(quán)”。
2007年出臺(tái)的《物權(quán)法》沒有采用“空間權(quán)”、“空間使用權(quán)”等概念，而是把建設(shè)用地使用權(quán)分層化。2007年12月30日發(fā)布的《土地登記辦法》第五條，明確將“宗地”定義為“土地權(quán)屬界線封閉的地塊或者空間”，使得宗地不再僅僅是一個(gè)平面的概念，而且還是個(gè)立體的三維空間的概念了。
總體來說，我國(guó)沒有法規(guī)對(duì)“地表”、“地上”和“地下”精確劃分，在城市土地日趨緊張，各種形態(tài)的地下空間開發(fā)利用逐漸出現(xiàn)的時(shí)代背景下，建設(shè)用地使用權(quán)分層引發(fā)的權(quán)利沖突很難避免。
三、立法現(xiàn)狀及不足
（一）物權(quán)法出臺(tái)前
1997年頒布的《地下空間規(guī)定》是我國(guó)第一部專門規(guī)定城市地下空間開發(fā)利用的國(guó)家層面的行政法規(guī)，該規(guī)定為我國(guó)城市地下空間開發(fā)利用的開展做了奠定了基礎(chǔ)。但由于頒布時(shí)間較早，這部法規(guī)主要目的更多是為解決地下空間開發(fā)實(shí)踐中行政管理的權(quán)限和依據(jù)問題，而對(duì)地下空間開發(fā)利用本身的權(quán)利性質(zhì)及權(quán)利取得程序等內(nèi)容沒有也無法進(jìn)行界定與規(guī)范。
在物權(quán)法出臺(tái)前，地方層面對(duì)于地下空間開發(fā)利用的規(guī)定較少。2005年11月3日出臺(tái)的《浙江省土地登記辦法》規(guī)定依法獨(dú)立使用的地下空間，縣級(jí)以上人民政府可向使用者核發(fā)地下空間土地使用權(quán)證書。 2006年7月20日《上海市人民政府關(guān)于印發(fā)上海市城市地下空間建設(shè)用地審批和房地產(chǎn)登記試行規(guī)定的通知》采用了“地下土地使用權(quán)”之概念，對(duì)于地下空間開發(fā)建設(shè)的用地的供地方式、審批程序做出了較為原則的規(guī)定。
（二）物權(quán)法及其之后各地地方法規(guī)
1、國(guó)家層面法規(guī)
2007年3月16日頒布的《物權(quán)法》第一百三十六條規(guī)定，“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)。”2007年10月28日《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)于城市地下空間的開發(fā)和利用做了原則性的規(guī)定，要求地下空間開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)符合城市規(guī)劃并履行規(guī)劃審批手續(xù)。
2、地方層面法規(guī)
自《物權(quán)法》出臺(tái)后，各地對(duì)于地下空間開發(fā)利用出臺(tái)了諸多規(guī)定，由于本文的主題和篇幅所限，將從以下四個(gè)方面對(duì)若干省市的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行歸納總結(jié)：
1)概念
大部分省市采用了“地下建設(shè)用地使用權(quán)”或“地下空間建設(shè)用地使用權(quán)”的概念，例如深圳市、福州市、廈門市的有關(guān)規(guī)定明確規(guī)定開發(fā)利用地下空間應(yīng)當(dāng)取得地下建設(shè)用地使用權(quán)， 也有少數(shù)省市采用了“地下空間使用權(quán)”的概念。總之，各地對(duì)這項(xiàng)權(quán)利概念的描述雖有不同，但可以看出均確認(rèn)對(duì)地下空間開發(fā)利用的權(quán)利是一種獨(dú)立的權(quán)利。
2)結(jié)建與單建
大部分省市將地下空間開發(fā)利用區(qū)分為“結(jié)建”和“單建”兩種形式。 以天津市的規(guī)定為例，結(jié)建項(xiàng)目是指結(jié)合地表建筑一并開發(fā)建設(shè)的地下建設(shè)項(xiàng)目；單建項(xiàng)目是指獨(dú)立開發(fā)建設(shè)的地下建設(shè)項(xiàng)目。根據(jù)有關(guān)規(guī)定總結(jié)，兩種開發(fā)方式下地下空間國(guó)有土地使用權(quán)取得方式不同：采用結(jié)建方式的，通常將地下空間連同地表作為一個(gè)整體確定建設(shè)用地使用權(quán)；采用單建方式的，單獨(dú)批供地并單獨(dú)辦理地下土地使用權(quán)登記發(fā)證。
3)關(guān)于地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的取得方式、出讓金、使用年限之規(guī)定
各地法規(guī)對(duì)于地下空間建設(shè)用地使用權(quán)的取得方式、使用年限、出讓金及程序之規(guī)定存在差異，規(guī)定的可操作程度亦參差不齊，以下以規(guī)定較為清晰的地方規(guī)定為例。
取得方式：一般而言，符合《劃撥用地目錄》的地下空間建設(shè)項(xiàng)目，其地下空間建設(shè)用地使用權(quán)取得可依法采用劃撥方式，而經(jīng)營(yíng)性地下空間開發(fā)建設(shè)則需采用招標(biāo)、拍賣、掛牌等方式， 此外在符合有關(guān)規(guī)定的情況下，還可以采用協(xié)議出讓、租賃等方式。
使用年限：根據(jù)蘇府規(guī)字[2011]8號(hào)文第十條之規(guī)定，地下空間建設(shè)用地使用權(quán)出讓年限根據(jù)法律、法規(guī)規(guī)定的用途確定，但不得超過相同用途的地表建設(shè)用地使用權(quán)出讓最高年限。
出讓金：采用有償方式出讓的地下空間建設(shè)用地使用權(quán)，出讓金通常根據(jù)地下建設(shè)所在地塊相對(duì)應(yīng)用途的基準(zhǔn)地價(jià)折算為樓面地價(jià)的一定比例收取。
4)地上、地表、地下范圍及權(quán)利沖突協(xié)調(diào)
根據(jù)我們對(duì)若干省市相關(guān)規(guī)定的研究，地方層面的法規(guī)對(duì)于《物權(quán)法》所稱的“地上、地表、地下”之具體含義和范圍并未做出進(jìn)一步的規(guī)定，對(duì)于地上、地表、地下可能存在的不同權(quán)利人之權(quán)利沖突僅有非常原則的規(guī)定。
（三）現(xiàn)行立法不足之處
當(dāng)前立法中對(duì)地下空間開發(fā)利用權(quán)利的設(shè)定及如何解決地下空間利用權(quán)與地上地表其他權(quán)利的沖突仍存在明顯的不足與缺漏之處，主要體現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：
1、權(quán)利設(shè)定方面，地下空間民事權(quán)屬的立法欠缺，導(dǎo)致民事法律權(quán)利義務(wù)關(guān)系不清晰。
物權(quán)法136條及其出臺(tái)前后的各地方法規(guī)，對(duì)地下空間使用權(quán)的權(quán)利范圍缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)地下空間權(quán)利與地表、地上既有權(quán)利的關(guān)系僅作原則性規(guī)定；這導(dǎo)致新設(shè)定地下空間權(quán)利與地表既有權(quán)利人間有權(quán)利沖突之可能，但無現(xiàn)行法律規(guī)范做解決沖突之依據(jù)。
2、權(quán)利沖突解決方面，私法規(guī)范缺乏明確規(guī)定，公法調(diào)整存在天然不足。
《物權(quán)法》第136條確立了分層建設(shè)用地使用權(quán)，但對(duì)于新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)與在先用益物權(quán)之間的沖突解決規(guī)則之規(guī)定顯然過于簡(jiǎn)略，不具有可操作性。 目前，我國(guó)調(diào)整土地使用權(quán)的主要是行政法規(guī)等公法規(guī)范，而以公法來解決同一地塊不同空間的各用益物權(quán)的沖突問題只能停留在管理層面。實(shí)際上，地下空間利用權(quán)與其他用益物權(quán)發(fā)生沖突，更多是平等民事主體間關(guān)于財(cái)產(chǎn)性利益的沖突，而非行政主體與使用權(quán)人之間的垂直的管理關(guān)系，公法調(diào)整權(quán)利沖突存在著天然不足。
3、行政管理以部門規(guī)章和地方立法為主要依據(jù)，這些規(guī)范性文件效力級(jí)別較低，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，造成地下空間的開發(fā)利用存在多頭管理與無人管理并存的矛盾。
一方面，目前各類地下工程因?yàn)槠涔こ绦再|(zhì)不同而由不同行政部門管理，多個(gè)管理部門無統(tǒng)一規(guī)劃，各司其職，造成管理體制的多頭與無序。另一方面，開發(fā)建設(shè)單建式地下工程，現(xiàn)行法規(guī)中又未明確應(yīng)向哪個(gè)部門申請(qǐng)，接受申請(qǐng)的部門又應(yīng)根據(jù)什么規(guī)范性文件來核發(fā)規(guī)劃許可，這些都是實(shí)踐中不明確的問題，從這個(gè)角度看，地下空間開發(fā)利用又面臨著無人管理的困境。
四、權(quán)利保護(hù)的探索與建議
（一）地下空間使用權(quán)設(shè)立（出讓）主體角度
1、對(duì)于地下空間使用權(quán)的設(shè)立，只有土地所有權(quán)人可作為初始設(shè)立主體。
在普通建設(shè)用地使用權(quán)中，土地所有權(quán)人只是將建筑物、構(gòu)筑物及其他附屬設(shè)施所占用的空間轉(zhuǎn)移給建設(shè)用地使用權(quán)人，未利用的地下空間仍屬于土地所有權(quán)人所有。因此，土地所有權(quán)人有權(quán)設(shè)立地下空間權(quán)。土地所有權(quán)人在規(guī)劃設(shè)立單建式地下空間項(xiàng)目時(shí)，應(yīng)充分考慮地表、地上既有用益物權(quán)，避免設(shè)定與既有權(quán)利范圍重疊的地下空間權(quán)利。為明確地下空間權(quán)利行使的空間范圍，目前的趨勢(shì)是對(duì)地表地上及地下空間權(quán)利人的權(quán)利范圍進(jìn)行立體化明確，防止新設(shè)定權(quán)利與既有權(quán)利在空間上發(fā)生重疊。
2、如何判斷公共利益并在公共利益與私權(quán)利之間做出權(quán)衡。
我國(guó)目前存在因公共利益設(shè)立地下空間權(quán)利、開建地下工程的情形。在此類情形下，地下空間權(quán)利設(shè)立主體需要權(quán)衡公共利益與受其影響的既有私權(quán)，如何判斷公共利益并在公共利益與私權(quán)利之間做出權(quán)衡是值得權(quán)利設(shè)立主體謹(jǐn)慎考慮的問題。
如何判斷公共利益并在其與可能影響的私權(quán)利之間權(quán)衡是一個(gè)大而艱深的命題，筆者并不意在對(duì)其進(jìn)行深入探討。 簡(jiǎn)單說來，政府行政部門作為地下空間權(quán)利設(shè)立主體在面臨這一問題時(shí)，應(yīng)以平等協(xié)商為基礎(chǔ)，杜絕簡(jiǎn)單多數(shù)決，補(bǔ)償應(yīng)公平、市場(chǎng)化。同樣，對(duì)公共利益的判斷標(biāo)準(zhǔn)和有權(quán)主體需要有關(guān)法律對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步的明確。
（二）地下空間權(quán)利人的角度
1、對(duì)地下空間使用權(quán)進(jìn)行確認(rèn)登記，并對(duì)地下建（構(gòu)）筑物進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記。
地下空間使用權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)，需要遵循物權(quán)變動(dòng)的基本原則。對(duì)于地下空間權(quán)利人來說，只有確認(rèn)登記的地下空間使用權(quán)，才具有物權(quán)法上的物權(quán)效力，因而地下空間使用權(quán)的確認(rèn)登記對(duì)權(quán)利人來說十分重要。目前，我國(guó)各省市地方法規(guī)對(duì)地下空間使用權(quán)及地下建（構(gòu)）筑物的權(quán)屬確認(rèn)登記尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。各地的普遍做法為地下空間使用權(quán)的權(quán)屬登記以建設(shè)用地使用權(quán)登記規(guī)范為適用標(biāo)準(zhǔn)，地下建（構(gòu)）筑物的權(quán)屬登記以房地產(chǎn)登記方面的規(guī)范為適用標(biāo)準(zhǔn)。
2、恰當(dāng)行使權(quán)利，遵循基本義務(wù)。
地下空間使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)遵循因相鄰關(guān)系而產(chǎn)生的義務(wù)，減少時(shí)間、空間、方式上對(duì)地表地上既有權(quán)利產(chǎn)生的妨害。 如未能履行此類義務(wù)，侵害了地表地上既有權(quán)利人的利益，應(yīng)當(dāng)對(duì)既有權(quán)利人造成的損失按照《侵權(quán)責(zé)任法》相關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。當(dāng)然，地下空間使用權(quán)人也可引用法律規(guī)定的免責(zé)事由，從來減輕或免除自己的責(zé)任。例如，受害人故意利用地下空間開發(fā)利用的行為造成自己損害，應(yīng)當(dāng)免除地下空間權(quán)利人的侵權(quán)責(zé)任。 如果地下空間權(quán)利人能夠證明不可抗力是造成損害的全部原因，也可以免除賠償責(zé)任。
（三）在先用益物權(quán)人的角度
1、參與設(shè)立程序
在先權(quán)利人應(yīng)當(dāng)被允許參與所涉地塊地下空間使用權(quán)的設(shè)立程序，對(duì)地下空間權(quán)利將對(duì)其用益物權(quán)產(chǎn)生的影響提前做出判斷或者提出異議，而不應(yīng)被排除在地下空間權(quán)利設(shè)立程序之外，僅僅在權(quán)利受侵害后被動(dòng)的請(qǐng)求侵權(quán)人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。
對(duì)此問題，日本立法例上有肯定的做法。按照日本法律規(guī)定，地下空間權(quán)利的設(shè)立要征得其他土地使用權(quán)權(quán)利人的同意，此種安排可以有效減少其他權(quán)利人與地下空間權(quán)利人在權(quán)利行使上發(fā)生的沖突。因此，筆者認(rèn)為為協(xié)調(diào)地下空間權(quán)利人與既有用益物權(quán)人之間的利益，減少各權(quán)利行使過程中的沖突，有必要借鑒日本立法例，規(guī)定設(shè)立地下空間權(quán)利，應(yīng)征得該地塊既有用益物權(quán)權(quán)利人的同意。
2、與地下空間權(quán)利人設(shè)立地役權(quán)。
在地下空間權(quán)利與該地塊既有用益物權(quán)發(fā)生沖突的情況下，與其在法律上界定何者利益優(yōu)先不如將選擇權(quán)交于當(dāng)事人自身——通過協(xié)商進(jìn)而通過權(quán)利的自我約束和補(bǔ)償機(jī)制，務(wù)實(shí)地解決糾紛、化解矛盾。 我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定的地役權(quán)制度，不僅適用于“橫向”不動(dòng)產(chǎn)之間，也適應(yīng)于“縱向”的土地上下空間之間。 因此，地下空間也可以成為地役權(quán)的客體。既有權(quán)利人與新設(shè)立的地下空間開發(fā)使用人建立地役權(quán)，有助于更好協(xié)調(diào)各自權(quán)利的行使，從而使新設(shè)立的地下空間開發(fā)利用權(quán)，不損害地表及地上已設(shè)立的用益物權(quán)。
五、權(quán)利救濟(jì)探索
（一）特殊侵權(quán)責(zé)任之承擔(dān)
地下空間使用權(quán)與地表地上在先用益物權(quán)發(fā)生權(quán)利沖突，發(fā)生了一方權(quán)利受損的情形，另一方應(yīng)當(dāng)對(duì)此承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任.一般地，由于地下空間使用權(quán)與在先用益物權(quán)性質(zhì)上均屬于物權(quán)，因而受侵害一方主要的權(quán)利救濟(jì)手段包括請(qǐng)求對(duì)方排除妨害、對(duì)侵害的物權(quán)標(biāo)的恢復(fù)原狀以及對(duì)造成的經(jīng)濟(jì)損失訴請(qǐng)賠償。
值得注意的是，《侵權(quán)責(zé)任法》在第9章關(guān)于高度危險(xiǎn)責(zé)任的條文中，規(guī)定了地下挖掘損害責(zé)任，這是一個(gè)新的特殊侵權(quán)責(zé)任。 由于這一侵權(quán)責(zé)任屬于特殊侵權(quán)類型，因此適用無過錯(cuò)歸責(zé)原則，受害人的舉證責(zé)任較為簡(jiǎn)單，一般來說只需證明地下挖掘人的行為對(duì)其造成了人身或財(cái)產(chǎn)損害即可以。
（二）建立統(tǒng)一的管理組織
如前文所述，我國(guó)目前地下空間利用的管理體制存在多頭管理與無人管理并存的矛盾和弊端。因而，有必要建立統(tǒng)一的管理組織，例如城市地下空間管理委員會(huì)，對(duì)城市地下空間利用進(jìn)行一元化管理。 這一組織不僅可彌補(bǔ)多頭管理在地下空間使用權(quán)設(shè)立、行使過程中的不足，也有利于建立地下空間權(quán)利人與地表地上在先用益物權(quán)人之間的權(quán)利協(xié)調(diào)與糾紛解決常規(guī)機(jī)制。
六、結(jié)論
城市地下空間的合理開發(fā)、利用對(duì)于整個(gè)社會(huì)發(fā)展起著巨大的推動(dòng)作用。我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)于城市地下空間的開發(fā)利用的規(guī)定存在很大的空白之處。對(duì)于地下空間使用權(quán)與地表地上在先用益物權(quán)極有可能產(chǎn)生的權(quán)利沖突，《物權(quán)法》及地方法規(guī)缺乏具體可操作的規(guī)定。
筆者認(rèn)為，立法應(yīng)當(dāng)盡快確認(rèn)地下空間使用權(quán)是一種獨(dú)立的用益物權(quán)，同時(shí)充實(shí)該權(quán)利與其他用益物權(quán)發(fā)生沖突時(shí)的解決規(guī)則。在現(xiàn)行立法得以完善之前，單建式地下空間開發(fā)項(xiàng)目中的權(quán)利設(shè)定主體、地下空間權(quán)利人及在先用益物權(quán)權(quán)利人均可采取必要措施，以期減少權(quán)利間的沖突，保護(hù)自身權(quán)利，并對(duì)已造成的損害通過多種方式尋求救濟(jì)。
