城市更新是未來(lái)城市建設(shè)的重要抓手。
城市更新，成為了全國(guó)各地?zé)嶙h的高頻詞。十九屆五中全會(huì)通過的“十四五”規(guī)劃建議明確提出實(shí)施城市更新行動(dòng)。2021年全國(guó)兩會(huì)期間，“城市更新”首次寫入政府工作報(bào)告，重要地位被再次提高。
隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國(guó)針對(duì)城市和農(nóng)村中不符合現(xiàn)代化社會(huì)和城市發(fā)展的建筑進(jìn)行了重建和更新, 自2013年起，相繼提出了“舊城改造”、“棚戶區(qū)改造”以及“城市更新”等相關(guān)概念，中央層面現(xiàn)已將城市更新提升到遠(yuǎn)期戰(zhàn)略規(guī)劃。
因此，盤活存量用地，提高土地利用效率將是未來(lái)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要一環(huán)。城市更新的力度將持續(xù)加大,從而釋放城市土地活力,促進(jìn)城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展。
城市更新政策梳理
2013年7月
《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》加快推進(jìn)各類棚戶區(qū)改造，重點(diǎn)推進(jìn)資源枯竭型城市及獨(dú)立工礦棚戶區(qū)、三線企業(yè)集中地區(qū)的棚戶區(qū)改造,穩(wěn)步實(shí)施城中村改造。
2013年11月
《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》推進(jìn)城市建設(shè)管理創(chuàng)新。建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制 ,允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道,允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng), 研究建立城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)。
2013年12月
《中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議公報(bào)》調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn),促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、保障和改善民生(棚戶區(qū)改造)。
2013年12月
2013年12月《中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議公報(bào)》明確推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的六大任務(wù)，強(qiáng)調(diào)三大城市群要以盤活存量為主,不能再無(wú)節(jié)制地?cái)U(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模。
2013年12月
《全國(guó)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議公報(bào)》重點(diǎn)推進(jìn)各類棚戶區(qū)改造 ；轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)規(guī)劃理念，切實(shí)提高城鄉(xiāng)規(guī)劃編制的科學(xué)性；鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
2014年3月
《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020 年）》按照改造更新與保護(hù)修復(fù)并重的要求, 健全舊城改造機(jī)制,優(yōu)化提升舊城功能。有序推進(jìn)舊住宅小區(qū)綜合整治、危舊住房和非成套住房改造,全面改善人居環(huán)境。
2015年12月
《2015 年中央城市工作會(huì)議》提到有序推進(jìn)老舊住宅小區(qū)綜合整治; 推進(jìn)城市綠色發(fā)展,提高建筑標(biāo)準(zhǔn)和工程質(zhì)量。
2016年2月
《關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見》全面提升 城市功能，加快城鎮(zhèn)棚戶區(qū)、城中村和危房改造,加快城市綜合交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè),實(shí)施城市地下管網(wǎng)改造工程，推進(jìn)海綿城市建設(shè) ，推動(dòng)綠色城市、智慧城市等新型城市建設(shè),提升城市公共服務(wù)水平。
2016年11月
《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效 用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見(試行)》明確城鎮(zhèn)低效用地的改造開發(fā)范圍,規(guī)劃確定改造的老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等可列入改造開發(fā)范圍; 鼓勵(lì)市場(chǎng)主體收購(gòu)相鄰多宗低效利用地塊,申請(qǐng)集中改造開發(fā)。
2019年3月
《2019年政府工作報(bào)告》提出城鎮(zhèn)老舊小區(qū)量大面廣,要大力進(jìn)行改造提升, 更新水電路氣等配套設(shè)施,支持加裝電梯,健全便民市場(chǎng)、便利店、步行街、停車場(chǎng)等生活服務(wù)設(shè)施。
2019年4月
《關(guān)于做好2019年老舊小區(qū)改造工作的通知》2019年起將老舊小區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程,給予中央補(bǔ)助資金。
2019年9月
《中央財(cái)政城鎮(zhèn)保障性安居工程專項(xiàng)資金管理辦法》首次將老舊小區(qū)納入支持范圍, 主要用于老舊小區(qū)水電路氣等配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施改造,小區(qū)內(nèi)房屋公共區(qū)域修繕、建筑節(jié)能改造等。
2019年12月
《2019 年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議公報(bào)》再次提出要加強(qiáng)更新和存量住房改造提升,做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作。
2020年7月
《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》明確城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造任務(wù),重點(diǎn)改造 2000 年年底 前建成的老舊小區(qū)。改造內(nèi)容可分為基礎(chǔ)類、完善類、提升類 3 類,各地因地制宜確定改造內(nèi)容清單、標(biāo)準(zhǔn)和支持政策。
2020年8月
《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳關(guān)于在城市更新改造中切實(shí)加強(qiáng)歷史文化保護(hù)堅(jiān)決制止破壞行為的通知》加強(qiáng)對(duì)城市更新改造項(xiàng)目的評(píng)估論證。對(duì)涉及老街區(qū)、老廠區(qū)、老建筑的城市更新改造項(xiàng)目,各地要預(yù)先進(jìn)行歷史文化資源調(diào)查，組織專家開展評(píng)估論證,確保不破壞地形地貌、不拆除歷史遺存、不砍老樹。
2020年10月
《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》提出要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化,實(shí)施城市更新行動(dòng),推進(jìn)城市生態(tài)修復(fù) 、功能完善工程,統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)、管理 、合理確定城市規(guī)模 、人口密度、空間結(jié)構(gòu),促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。
2021年3月
《 2021年政府工作報(bào)告》深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略 ,加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化,常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%,發(fā)展壯大城市群和都市圈。實(shí)施城市更新行動(dòng),完善住房市場(chǎng)體系和住房保 障體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。政府投資更多向惠及面廣的民生項(xiàng)目?jī)A斜，新開工改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)5.3萬(wàn)個(gè)，提升縣城公共服務(wù)水平。
珠三角城市更新領(lǐng)頭羊
在地方層面，廣州、深圳和上海三座城市都相繼頒布了《城市更新（實(shí)施）辦法/細(xì)則》，從制度上較為全面的規(guī)定了城市中不同類型的城市更新項(xiàng)目開展的具體要求。天津、杭州、武漢、南京等二線省會(huì)城市，珠海、東莞、惠州和佛山等灣區(qū)城市也開始了對(duì)城市更新的積極探索。
從政策與發(fā)展情況來(lái)看，珠三角是城市更新發(fā)展的最為領(lǐng)先區(qū)域。
這得益于2008年國(guó)土資源部與廣東省政府開展的省部合作，推進(jìn)廣東建設(shè)節(jié)約集約用地試點(diǎn)示范省。作為推進(jìn)示范省建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)，2009 年8月廣東省出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)“三舊”改造促進(jìn)節(jié)約集約的若干意見》對(duì)“三舊”改造的總體要求、基本原則、改造范圍、改造方式、用地手續(xù)、籌資渠道等做出了規(guī)定。
2015 年，廣州頒布《廣州市城市更新辦法》及其相關(guān)配套文件(舊村莊、舊城鎮(zhèn)、舊廠房的更新實(shí)施辦法),正式將“三舊”改造升級(jí)為綜合性的城市更新。
進(jìn)入2019 后，廣東省出臺(tái)《關(guān)于深化改革加快推動(dòng)“三舊”改造促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》，加速推動(dòng)城市更新的意圖明顯。2019年9月《廣東省深入推進(jìn)“三舊”改造三年行動(dòng)方案（2019-2021年）》中提到，至2021年，全省新增實(shí)施“三舊”改造面積23萬(wàn)畝以上，完成改造面積15萬(wàn)畝以上。其中，珠三角城市新增實(shí)施改造面積占比在80%以上，珠三角城市更新的發(fā)展空間巨大。
廣東省“三舊”改造，對(duì)于全國(guó)其他地區(qū)的城市更新發(fā)展具有較強(qiáng)的借鑒意義。
廣州城市更新的政策導(dǎo)向經(jīng)歷了多次的修改和調(diào)整,自2009年施行“三舊”改造起,城市更新的主導(dǎo)力量從早期的“市 場(chǎng)”逐步轉(zhuǎn)向“政府”,推行政策收緊管理,強(qiáng)化政府管控作用,日漸重視管理細(xì)節(jié)和實(shí)施成效。
2020年8月,廣州市委十一屆第11次全會(huì)審議通過《關(guān)于深化城市更新工作推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的實(shí)施意見》和《廣州市深化城市更新工作推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的工作方案》,對(duì)新一輪城市更新作出重要部署 ,揭開該市深化城市更新新篇章。
廣州城市更新核心政策的主要變化
1.“三舊”改造試行期
56號(hào)文件(2009年)，市場(chǎng)主動(dòng),政府讓利。
極大調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體和業(yè)主參與改造的積極性,城市更新爆發(fā)式增長(zhǎng)。
2.“三舊”改造調(diào)整期
20號(hào)文件(2012年)，政府主導(dǎo),市場(chǎng)參與。
調(diào)整補(bǔ)交地價(jià)的比重和收益分配方式,約束市場(chǎng)逐利開發(fā),城市更新速度放緩。
3.“三舊”改造向城市更新轉(zhuǎn)型期
134號(hào)文件(2015年)，政府主導(dǎo),市場(chǎng)運(yùn)作。
將“三舊”改造上升為更加綜合的“城市更新 ”, 城市更新進(jìn)展緩慢,微改造類型增多。
廣東省作為全國(guó)存量節(jié)約集約用地的示范省,十多年來(lái)在城市更新領(lǐng)域已經(jīng)形成了完善的政策框架，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。廣州市每年通過城市更新完成超過千億的固定資產(chǎn)投資，并且可以供應(yīng)大量的新增建設(shè)用地。
根據(jù)《2019廣東省“三舊”改造和城市更新發(fā)展報(bào)告（白皮書）》披露的數(shù)據(jù)，截至2019年，廣東省累計(jì)實(shí)施改造面積82.3萬(wàn)畝，累計(jì)節(jié)約土地20.4萬(wàn)畝，節(jié)地率達(dá)42.4%。
根據(jù)廣州市住建局?jǐn)?shù)據(jù)，2020年廣州市全市“三舊”改造新增實(shí)施面積18773畝，完成改造面積17712畝，完成固定資產(chǎn)投資1006 億元、同比增長(zhǎng)44.75%。
城市更新自然就成為了灣區(qū)房企補(bǔ)充土儲(chǔ)的重要手段。相比競(jìng)爭(zhēng)激烈的招拍掛拿地方式，城市更新（“三舊”改造）以更低的地價(jià)獲取土地儲(chǔ)備，保證更高的利潤(rùn)率，受到房企青睞。
以深耕深圳城市更新的佳兆業(yè)集團(tuán)為例，舊改項(xiàng)目是其重要的盈利來(lái)源。根據(jù)佳兆業(yè)集團(tuán)2020年中期業(yè)績(jī)數(shù)據(jù)，公司土儲(chǔ)內(nèi)舊改項(xiàng)目地價(jià)僅為9600元/平方米，土儲(chǔ)內(nèi)深圳的舊改項(xiàng)目地價(jià)也僅為1.4萬(wàn)元/平方米。同期深圳的住宅銷售均價(jià)超過5萬(wàn)元/平方米，住宅用地公開出讓的單價(jià)也普遍超過4萬(wàn)元/平方米。佳兆業(yè)集團(tuán)于深圳在售的舊改項(xiàng)目均價(jià)普遍為4萬(wàn)元-7萬(wàn)元/平方米。
深圳城市更新核心政策的主要變化
深圳城市更新核心政策相對(duì)穩(wěn)定。2009年10月22日,深圳率先頒布地方《城市更新(實(shí)施)辦法》,為日后的城市更新打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。演進(jìn)方向是自2009年之前的“政府推動(dòng)”邁向“市場(chǎng)選擇”,從曾經(jīng)的政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)主導(dǎo)與多方協(xié)作。通過市場(chǎng)選擇開展城市更新,推進(jìn)城市空間改善和產(chǎn)業(yè)升級(jí)。
1.城市更新政策初創(chuàng)期
211號(hào)文件(2009年)，國(guó)內(nèi)第一個(gè)《城市更新方法》（211 號(hào)文件）,對(duì)城市更新工作建章立制,開始了城市更新制度建設(shè)的全面探索進(jìn)程。
2.城市更新政策完善期
1號(hào)文件(2012年)，頒布城市更新《實(shí)施細(xì)則》(1號(hào)文件),與《城市更新辦法》一起構(gòu)成城市更新的兩大核心政策。
1號(hào)文件在211號(hào)文件的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范了深圳城市更新活動(dòng)的開展,界定各方職能分工,完善更新計(jì)劃和規(guī)劃的編制要求,針對(duì)綜合整治、拆除重建和功能改變?nèi)惛脑炷Ｊ教岢鼍唧w詳細(xì)的實(shí)施規(guī)定。
3.城市更新政策發(fā)展期
290號(hào)文件,38 號(hào)文件(2016 年) ，標(biāo)志著城市更新進(jìn)入新一輪的政策變革。
290號(hào)文件對(duì)接深圳的“強(qiáng)區(qū)放權(quán)”,實(shí)現(xiàn)城市更新管理和審批權(quán)力的持續(xù)下沉。38 號(hào)文件在創(chuàng)新實(shí)施機(jī)制、簡(jiǎn)化地價(jià)體系、提升公共服務(wù)設(shè)施水平、拓展籌建保障性住房渠道、試點(diǎn)重點(diǎn)城市更新單元開發(fā)等內(nèi)容上更新了相關(guān)規(guī)定。
上海城市更新“留改拆”，“留”在第一位
上海的城市更新基于多年實(shí)踐的日積月累，不同于廣州、深圳的大力度土地制度變革支持。
上海早在 20 世紀(jì)末就已針對(duì)舊工業(yè)、舊區(qū)開展了大量更新工作。以拆為主，速度為先。進(jìn)入 21 世紀(jì)，在大拆大建更新行動(dòng)的教訓(xùn)后，開始轉(zhuǎn)變以拆遷重建為主要手段的單一更新做法，轉(zhuǎn)向歷史保護(hù)、多尺度、多類型的城市更新運(yùn)作辦法。
自2015年5月15日發(fā)布《上海市城市更新(實(shí)施)辦法》后,上海逐步借助規(guī)范化的政策辦法與“試點(diǎn)試行”推進(jìn)城市更新的制度體系建構(gòu)與實(shí)踐發(fā)展，強(qiáng)調(diào)政府和市場(chǎng)力量的“雙向并舉”。上海明確提倡“留改拆”，“留”放在第一位，為城市留住文脈，留住城市風(fēng)貌，讓街區(qū)可以漫步，讓建筑可以閱讀，讓城市富有溫度。
上海城市更新核心政策的主要變化
1.城市更新政策試探期
項(xiàng)目試點(diǎn)(2012年)，上海各區(qū)自發(fā)探索符合自身實(shí)際的更新實(shí)施機(jī)制。
2.城市更新政策規(guī)范期
20號(hào)文件(2015年)，標(biāo)志著上海城市更新邁入法制化建設(shè)的新階段。
涉及城市更新的規(guī)劃、土地、建管、權(quán)籍等各個(gè)方面，為全面開展城市更新實(shí)踐提供依據(jù)。
上海城市更新工作強(qiáng)調(diào)“區(qū)域評(píng)估與實(shí)施計(jì)劃”相結(jié)合，對(duì)更新項(xiàng)目實(shí)行地進(jìn)行全生命周期管理,在土地出讓合同中明確更新項(xiàng)目的功能、運(yùn)營(yíng)管理、配套設(shè)施、持有年限、節(jié)能環(huán)保等要求以及項(xiàng)目開發(fā)時(shí)序和進(jìn)度安排等內(nèi)容,形成土地“契約”。上海城市更新的主要流程分為區(qū)域評(píng)估、實(shí)施計(jì)劃、城市更新項(xiàng)目實(shí)施三個(gè)階段。
杭州“高科技”城市更新
作為長(zhǎng)三角重要城市之一的杭州，改造方式上，杭州鼓勵(lì)收購(gòu)房產(chǎn)或插花式征遷，統(tǒng)籌多個(gè)鄰近社區(qū)資源，構(gòu)建15分鐘居家生活圈。改造過程中，將探索“設(shè)計(jì)+建設(shè)+運(yùn)營(yíng)”的一體化方式，把大數(shù)據(jù)、云平臺(tái)、AI等信息技術(shù)，嵌入老舊小區(qū)治理。
總之，城市更新是城市發(fā)展到一定階段所必然經(jīng)歷的再開發(fā)過程。三大都市圈的城市化進(jìn)程都已經(jīng)進(jìn)入了緩慢發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化對(duì)城市建設(shè)增量的推動(dòng)效果將大幅降低。盡管從全國(guó)來(lái)看，城鎮(zhèn)化率剛剛達(dá)到60%，但發(fā)達(dá)地區(qū)的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到70%-80%甚至超過了80%。根據(jù)廣東省統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，珠三角的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了86.28%，城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入成熟階段。而在長(zhǎng)三角和京津冀區(qū)域，城市化率也普遍超過70%。通過城市更新的手段來(lái)完善城市功能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，改善人居環(huán)境，推進(jìn)土地、能源、資源的節(jié)約集約利用，從而促進(jìn)城市健康可持續(xù)發(fā)展。
