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2025年08月20日
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報(bào)告人：楊華彬 臺(tái)灣工業(yè)新城工委書記、管委會(huì)主任
前言
近年來，河北省永清經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在發(fā)展園區(qū)經(jīng)濟(jì)中，著眼統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，探索以土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，進(jìn)行土地股份制改造，在全國首開土地托管模式（又稱“土地銀行”），對(duì)村集體土地進(jìn)行統(tǒng)一托管，以實(shí)現(xiàn)土地資本化、資本股份化、收益長(zhǎng)期化、利益共同化。正是這種新的“土地銀行”托管模式，讓農(nóng)民站在了園區(qū)發(fā)展的“航船”上，破解了一定的發(fā)展難題，既有利于園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也維護(hù)了農(nóng)民的土地權(quán)益，確保了農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的保障，形成互惠互贏的新的園區(qū)發(fā)展思路。自2011年11月試行該模式以來，累計(jì)托管土地14008畝，為開發(fā)區(qū)的經(jīng)營發(fā)展提供了基礎(chǔ)支撐；同時(shí)，園區(qū)農(nóng)民人均純收入較2010年實(shí)施土地托管之前呈現(xiàn)出穩(wěn)定增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。該模式取得的成績(jī)得到了國土部領(lǐng)導(dǎo)及有關(guān)專家的充分肯定，新華社、國土資源報(bào)等新聞媒體先后對(duì)“土地銀行”的托管模式進(jìn)行了深度報(bào)道，并受到河北省委、省政府多位領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注與肯定。
背景及起因
發(fā)展之需，園區(qū)建設(shè)亟待破解“四難”
永清經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)原為永清縣臺(tái)灣工業(yè)新城，是全省首批省級(jí)工業(yè)聚集區(qū)，作為北京南城的延伸帶，具備承接北京產(chǎn)業(yè)，特別是服裝加工業(yè)轉(zhuǎn)移的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢(shì)。開發(fā)區(qū)地處歷史上的永定河泛區(qū)，沙荒地多，人均占有耕地較多，農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施落后，土地經(jīng)營效益差，農(nóng)民收入低。如何把區(qū)位優(yōu)勢(shì)利用好，把農(nóng)民問題解決好，是園區(qū)開發(fā)建設(shè)中最現(xiàn)實(shí)的問題，具體實(shí)施中，最突出的是“四難”。
一是入園項(xiàng)目“征地難”。搞園區(qū)、上項(xiàng)目，不可避免要征占納入園區(qū)發(fā)展規(guī)劃的農(nóng)村集體土地。由于缺乏相應(yīng)的利益共同點(diǎn)，村民往往在土地征占前采取各種辦法設(shè)置障礙、要求提高補(bǔ)償。園區(qū)成立之初，一度因?yàn)檎鞯仉y、征地慢，步履維艱，好的規(guī)劃和項(xiàng)目難以落地。2009年實(shí)行征地區(qū)片價(jià)后，由征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題引發(fā)的爭(zhēng)議大幅下降，但由青苗和地上附著物補(bǔ)償引發(fā)的糾紛相對(duì)上升。一些農(nóng)民在征地前搶栽搶種、漫天要價(jià)，經(jīng)常難以達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議，再加上辦理征地和農(nóng)地轉(zhuǎn)用手續(xù)審批周期較長(zhǎng)，一些項(xiàng)目要么因?yàn)檎鞯貢r(shí)間過長(zhǎng)錯(cuò)失良機(jī)，要么因?yàn)槲磁扔谩⑦厛?bào)邊用等違法用地行為引發(fā)群眾上訪。
二是失地農(nóng)民“保障難”。目前，在征地中主要實(shí)行一次性貨幣補(bǔ)償，這一做法一時(shí)省了事，但也帶來一些潛在的矛盾和問題，一些農(nóng)民在失去土地的同時(shí)，也失去了長(zhǎng)期、穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源。由于不善理財(cái)，甚至在一夜“暴富”后肆意揮霍，一些農(nóng)民很容易在短期內(nèi)將征地補(bǔ)償款“花光用盡”，加之缺乏足夠的技術(shù)技能，單靠社保及打工無法保證家庭的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)。一些農(nóng)民在征地補(bǔ)償款消耗殆盡后，成為無土地、無工作、無社保的“三無”農(nóng)民。一些人在生活無著落后又以地價(jià)上漲快、征地補(bǔ)償?shù)蜑橛桑^續(xù)向開發(fā)區(qū)或用地企業(yè)索要補(bǔ)償，使征地區(qū)域成為社會(huì)矛盾集中的多發(fā)領(lǐng)域。
三是前期開發(fā)“融資難”。建設(shè)初期，園區(qū)需要大量的前期投入，既要為園區(qū)的路電水訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入大量建設(shè)資金，又要向失地村民支付可觀的土地征占費(fèi)用，無論是以政府為主的模式，還是以園區(qū)及開發(fā)商為主的模式，在項(xiàng)目尚未到位、效益尚未產(chǎn)生的情況下都會(huì)面臨很大的融資壓力。與此同時(shí)，農(nóng)民獲得征地補(bǔ)償款后，往往缺乏有效投資渠道，形成事實(shí)上的資金閑置，并隨著時(shí)間推移和物價(jià)上漲帶來資金貶值損失，難以充分發(fā)揮對(duì)農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)的保障作用。園區(qū)建設(shè)資金緊張與農(nóng)民補(bǔ)償資金閑置并存，成為很多園區(qū)發(fā)展中普遍存在的問題。
四是以城帶鄉(xiāng)“統(tǒng)籌難”。以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要路徑，而現(xiàn)行征地模式容易使農(nóng)民在園區(qū)發(fā)展中成為“失落者”，在獲得征地補(bǔ)償金后便與原有的土地失去關(guān)聯(lián)，與園區(qū)發(fā)展失去關(guān)聯(lián)。一些農(nóng)民失去土地后，在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進(jìn)程中被邊緣化，面臨“失地”又“失利”的雙重失落，既無法享受土地帶來的政策紅利，也無法享受在原有土地上園區(qū)發(fā)展帶來的紅利，成為沒有市民特色的“市民”和沒有土地的“農(nóng)民”。農(nóng)民和園區(qū)在土地利益上的“此消彼長(zhǎng)”，極易導(dǎo)致區(qū)內(nèi)農(nóng)民與園區(qū)、企業(yè)感情的“隔絕對(duì)立”，不利于園區(qū)持續(xù)發(fā)展，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，由此還可能帶來一些隱性的社會(huì)問題。
主要做法
2011年11月，永清縣在臺(tái)灣工業(yè)新城探索了土地“托管模式”。其主要做法是：組建企業(yè)性質(zhì)的土地托管中心（也叫“土地銀行”），在依法、自愿、協(xié)商、有償?shù)幕A(chǔ)上，規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)作價(jià)入股土地托管中心，由土地托管中心對(duì)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的土地統(tǒng)一經(jīng)營，入股的農(nóng)民按年領(lǐng)取股息及約定福利。
具體方法及成效
一是“資產(chǎn)”變“資本”，農(nóng)民收益無憂慮。把農(nóng)民賴以生存的土地這一有形資產(chǎn)，變成農(nóng)民長(zhǎng)期收益的資本，是永清開發(fā)區(qū)觀念創(chuàng)新和機(jī)制創(chuàng)新的結(jié)果，在實(shí)際操作中實(shí)現(xiàn)了三步走。
第一步：以地入股，群眾成股東。規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)民（村集體）在依法、自愿、協(xié)商、有償?shù)幕A(chǔ)上，以土地承包經(jīng)營權(quán)作價(jià)入股土地銀行，簽訂土地托管協(xié)議，首次簽訂土地托管協(xié)議的期限為5年，托管期間進(jìn)行土地征收，依法履行征地手續(xù)。5年后，按照農(nóng)民意愿，可一次性提取全部本金，也可按照等價(jià)有償、統(tǒng)一經(jīng)營、收益保底的原則，將土地托管股權(quán)按一定比例折算成商業(yè)用途房產(chǎn)，作為入股農(nóng)民的資產(chǎn)，確保其收入實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定提高、利益得到長(zhǎng)期保障。
第二步：核定收益，土地成資本。在全面評(píng)估托管土地使用價(jià)值的基礎(chǔ)上，農(nóng)民承包經(jīng)營的土地參照省制定的統(tǒng)一征地區(qū)片價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（永清縣3.2萬元/畝）作價(jià)入股，按每年7%的利息支付股息，年底集中結(jié)算。股息分配方式參照省制定的征地補(bǔ)償費(fèi)分配辦法，80%歸擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)胤N植農(nóng)作物的年均純收入300—500元/畝的水平；20%歸村集體經(jīng)濟(jì)組織，用于公益事業(yè)和村民福利。截至2014年底，開發(fā)區(qū)土地銀行累計(jì)發(fā)放股息6000多萬元。
第三步：轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)民成市民。由于永清縣處于永定河泛區(qū)，農(nóng)民人均耕地較多，但經(jīng)營收入低、效益差，通過土地托管，農(nóng)民不僅可以每年獲得可觀的股息和相應(yīng)的福利補(bǔ)貼，還可以安心外出打工掙錢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，實(shí)行土地托管后，開發(fā)區(qū)所轄６個(gè)行政村外出務(wù)工1600余人，占總?cè)丝诘?8%；其中在開發(fā)區(qū)從事保安、綠化、商務(wù)等工作的1100余人，占外出務(wù)工人員的68%；為開發(fā)區(qū)搞工程建設(shè)、配套服務(wù)的個(gè)體工商戶就有170個(gè)。目前，總面積18萬平方米的新民居建設(shè)工程——新天地社區(qū)一期工程已經(jīng)完工，入住農(nóng)民560戶；二期工程已開工建設(shè)，計(jì)劃2015年底完工，可入住農(nóng)民588戶，為農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)變進(jìn)一步創(chuàng)造了條件。
二是“征地”變“托管”，項(xiàng)目落地?zé)o障礙。永清開發(fā)區(qū)打破以往企業(yè)用地單純以征為主的傳統(tǒng)做法，探索“先儲(chǔ)后征”的新模式，使項(xiàng)目落地沒有了“攔路虎”，沒有了后顧之憂。這主要得益于他們的“三個(gè)妙招”：
第一招：依法托管，收益有保障。為保證土地托管制度順利實(shí)施，依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》、國土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》等法律法規(guī)，成立了永清縣寶島土地托管中心（也稱寶島“土地銀行”），按照“事業(yè)單位、企業(yè)化管理”的模式動(dòng)作，負(fù)責(zé)簽訂《托管協(xié)議》、股權(quán)流轉(zhuǎn)、經(jīng)營管理托管土地、發(fā)放福利等相關(guān)業(yè)務(wù)，先后制定出臺(tái)《永清縣寶島土地托管中心托管股權(quán)管理辦法》、《土地托管中心托管土地經(jīng)營管理實(shí)施辦法》、《托管股權(quán)與商業(yè)物業(yè)置換辦法》三個(gè) “基本法”，給農(nóng)民獲得長(zhǎng)期穩(wěn)定的土地收益吃了“定心丸”。土地托管模式實(shí)施以來，已累計(jì)托管土地14008畝，為開發(fā)區(qū)后續(xù)經(jīng)營發(fā)展提供了基礎(chǔ)支撐。
第二招：福利普惠，生計(jì)有保障。開發(fā)區(qū)堅(jiān)持惠己更惠民的開發(fā)理念，對(duì)土地托管以后的農(nóng)民實(shí)行普惠的福利政策，16周歲以下人員每人每月可享受80元補(bǔ)助；男60周歲、女55周歲以上人員每人每月可享受100元補(bǔ)助；喪失勞動(dòng)能力的重殘人員每人每月可享受150元補(bǔ)助；一次性高考獎(jiǎng)勵(lì)，本科每人5000元、專科每人3000元。截至2014年6月底，開發(fā)區(qū)為農(nóng)民累計(jì)發(fā)放福利864多萬元，使長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)得到基本保障。
第三招：儲(chǔ)地充足，建設(shè)有保障。永清開發(fā)區(qū)自成立以來，共引進(jìn)千萬元以上項(xiàng)目720個(gè)，總投資860億元，建成投產(chǎn)項(xiàng)目18個(gè)，在建項(xiàng)目40個(gè)，而且有14008畝的托管土地作保障，只要有好項(xiàng)目即可按照既定規(guī)劃設(shè)計(jì)順利落地，這已成為永清開發(fā)區(qū)實(shí)現(xiàn)跨越發(fā)展的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。2014年4月，廊坊市政府分別與北京市西城區(qū)政府、北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)簽訂合作框架協(xié)議，確定永清經(jīng)開區(qū)為北京動(dòng)物園服裝批發(fā)市場(chǎng)轉(zhuǎn)型升級(jí)承接地，并在永清經(jīng)開區(qū)合作建設(shè)北京亦莊·永清產(chǎn)業(yè)園。預(yù)計(jì)到2020年，園區(qū)入駐企業(yè)將達(dá)到1000家，從業(yè)人員超過20萬人，主營業(yè)務(wù)收入1500億元以上，稅收50億元以上。
三是“粗放”變“集約”，土地利用無盲區(qū)。我國實(shí)行土地承包以來，分散經(jīng)營、用地粗放、效益低下等問題，是農(nóng)民工作面臨的突出問題，近年來越來越擺上各級(jí)黨委政府的議事日程。在尋求土地打包集約利用上，永清開發(fā)區(qū)打出了“三張好牌”。
第一張牌，統(tǒng)籌規(guī)劃，資源配置更科學(xué)。進(jìn)入托管的土地均符合永清縣土地利用總體規(guī)劃，符合園區(qū)建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃，解決了私搭亂建、濫用耕地和粗放利用土地等問題。園區(qū)按照“產(chǎn)城融合發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、企業(yè)共同發(fā)展”的原則進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，一期規(guī)劃面積7.59平方公里，劃分為行政商務(wù)區(qū)、總部大道、空港服務(wù)基地、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)區(qū)、北方冠捷現(xiàn)代物流園、臺(tái)灣花卉博覽園、浙商新城、京南植物園八大板塊。以“北京南城、臺(tái)灣新城”為發(fā)展定位，以“中國服裝之都、京南宜居名城”為發(fā)展目標(biāo)，永清在實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“三化”同步上走出了可喜的一步。特別是，永清緊緊抓住京津冀協(xié)同發(fā)展這一難得的歷史性機(jī)遇，充分發(fā)揮離北京近的獨(dú)特區(qū)位優(yōu)勢(shì)，著力做好首都城市功能的拓展、生產(chǎn)要素的輻射、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的承接等各種準(zhǔn)備，目前已經(jīng)與北京達(dá)成多種同步發(fā)展框架協(xié)議。正在建設(shè)的浙商新城項(xiàng)目規(guī)劃用地20000畝，總投資300億元，分浙商服裝城、浙商商貿(mào)城、品牌企業(yè)總部、浙商理想城、浙商旅游休閑城五期建設(shè)，全部建成后，年可實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入1300億元以上，吸收就業(yè)機(jī)會(huì)10萬人以上，目前已正式簽約的入?yún)^(qū)服裝企業(yè)613家，首期16棟服裝廠房已開工，一期30家服裝企業(yè)已開工建設(shè)。
第二張牌，統(tǒng)一管理，土地收益更可靠。為加強(qiáng)托管土地的統(tǒng)一管理，開發(fā)區(qū)統(tǒng)一制定了管理辦法和相關(guān)規(guī)章制度，對(duì)股權(quán)托管和土地經(jīng)營管理作出明確規(guī)定；專門成立托管中心理事會(huì)，理事由托管土地的農(nóng)民村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和寶島建設(shè)投資開發(fā)有限公司推舉產(chǎn)生。凡托管土地經(jīng)營權(quán)的村街，都可根據(jù)托管股權(quán)的總額情況推舉1—2名理事，保證農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和管理權(quán)。土地進(jìn)入托管程序后，堅(jiān)持劃定一條紅線，在未正式辦理征地和農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)前，不改變土地用途和現(xiàn)狀，杜絕非法用地、違規(guī)占地、土地撂荒。堅(jiān)持拓寬一條渠道，采取發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)等方式，做到地盡其用，最大限度提高土地效益。堅(jiān)持加上一層保險(xiǎn)，在嚴(yán)格遵守有關(guān)政策、定期開展自查的基礎(chǔ)上，自覺主動(dòng)接受國土資源部門的監(jiān)管，避免出現(xiàn)違法違規(guī)用地行為。
第三張牌，集中開發(fā)，經(jīng)營效益更可觀。永清開發(fā)區(qū)充分利用現(xiàn)有土地進(jìn)行集中開發(fā)，基礎(chǔ)設(shè)施和配套設(shè)施日臻完善，已初步形成“三縱九橫”路網(wǎng)格局。北京公交車在園區(qū)內(nèi)設(shè)有總站，綜合行政服務(wù)中心已投入使用，中小企業(yè)孵化項(xiàng)目首批11棟小型總部已經(jīng)建成。作為浙商新城首期的服裝新城項(xiàng)目，占地8000余畝，計(jì)劃投資100億元，主要承接北京南城10000家服裝企業(yè)外遷，并引進(jìn)長(zhǎng)三角、珠三角、港澳臺(tái)及世界名牌服裝企業(yè)落戶。以服裝產(chǎn)業(yè)為龍頭，把傳統(tǒng)的服裝加工制造向上游的產(chǎn)品研發(fā)、技術(shù)專利、金融服務(wù)等延伸，向下游的品牌構(gòu)建、渠道建設(shè)、物流配送等拓展，形成集服裝生產(chǎn)、研發(fā)、展示、銷售、產(chǎn)業(yè)、孵化、服裝學(xué)校于一體的完整產(chǎn)業(yè)鏈，讓開發(fā)區(qū)這片熱土發(fā)揮出最大的使用效益和經(jīng)營價(jià)值。
四是“對(duì)立”變“統(tǒng)一”，目標(biāo)相同無沖突。對(duì)于開發(fā)區(qū)而言，迫切希望順利征到土地，并使所征土地產(chǎn)生最大價(jià)值；對(duì)于擁有土地的農(nóng)戶而言，迫切希望通過土地托管，為自己帶來最大收益。如何找準(zhǔn)結(jié)合點(diǎn)，把二者的利益統(tǒng)一起來，是關(guān)鍵所在，在這方面，開發(fā)區(qū)著力激活“三個(gè)諧振點(diǎn)”。
第一諧振點(diǎn)：凝聚共識(shí)，穩(wěn)妥推進(jìn)。對(duì)于新生事物，人們總有一個(gè)逐步認(rèn)識(shí)的過程。土地托管制度實(shí)施以來，農(nóng)民對(duì)這一新生事物的看法也經(jīng)歷了“不認(rèn)識(shí)—懷疑—認(rèn)識(shí)—接受”的過程。之前，農(nóng)民習(xí)慣于一步到位的補(bǔ)償辦法，對(duì)這種長(zhǎng)期受益的方式不放心、不踏實(shí)，很多農(nóng)民不理解、不接受，持觀望態(tài)度。面對(duì)這一情況，開發(fā)區(qū)沒有盲目實(shí)施、強(qiáng)行推進(jìn)，而是加大宣傳力度，扎實(shí)做好群眾工作，通過村民代表大會(huì)、全體村民大會(huì)以及入戶訪談等多種方式，廣泛征求意見，以農(nóng)民同意不同意、滿意不滿意為制度設(shè)計(jì)的標(biāo)尺，本著先易后難、先行示范、全面推進(jìn)的原則逐步實(shí)施，通過試點(diǎn)村街、試點(diǎn)農(nóng)戶的示范效應(yīng)爭(zhēng)取絕大多數(shù)農(nóng)民的擁護(hù)和支持，讓農(nóng)民真正認(rèn)識(shí)到，土地托管是把“死地”變“活地”的有效途徑，是實(shí)現(xiàn)園區(qū)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展與農(nóng)民收入大改觀共同推進(jìn)的有效載體。目前，已簽訂土地托管協(xié)議農(nóng)戶1567戶，累計(jì)托管土地10839畝，分別占擬托管農(nóng)戶、土地的97%和98.5%，簽約農(nóng)民的滿意率達(dá)到99%。
第二諧振點(diǎn)：股權(quán)透明，監(jiān)管有力。永清縣探索的土地使用新政——土地托管制度，完全建立在自愿、協(xié)商的基礎(chǔ)上。農(nóng)民將自己的土地以承包經(jīng)營權(quán)作價(jià)入股，存入“土地銀行”，按年領(lǐng)取股息，入股的土地由土地托管中心實(shí)行集中托管。這一模式之所以受到群眾的普遍歡迎，關(guān)鍵在于開發(fā)區(qū)分配給農(nóng)戶的股權(quán)公開透明，一是一、二是二，讓群眾心中有數(shù)、心里有底。為保證托管制度順利實(shí)施，先后制定了永清縣寶島土地托管中心托管辦法、托管股權(quán)管理辦法、托管土地經(jīng)營管理實(shí)施辦法等相關(guān)制度，對(duì)股權(quán)托管和土地經(jīng)營管理作出明確規(guī)定。同時(shí)，不斷強(qiáng)化日常監(jiān)管，充分發(fā)揮托管中心理事會(huì)的監(jiān)管作用，嚴(yán)格按規(guī)章行事，杜絕非法用地、違規(guī)用地，保證土地性質(zhì)不改變，保證股息和福利按時(shí)發(fā)放。
第三諧振點(diǎn)：進(jìn)退自如，預(yù)期可見。永清縣土地托管制度的實(shí)施，遵循了依法、自愿、協(xié)商、有償?shù)脑瓌t，如果農(nóng)戶不愿再讓土地銀行托管土地了，可以在既定的合同到期時(shí)辦理退地手續(xù)。如果農(nóng)戶感到托管后收益可觀、預(yù)期可見，要求繼續(xù)托管土地，可以再續(xù)合同。為保障托管股權(quán)保值增值，使入股村民和村集體進(jìn)一步享受園區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，開發(fā)區(qū)正在探索“托管股權(quán)置換商業(yè)物業(yè)”辦法，就是按照平等自愿、等價(jià)有償、統(tǒng)一經(jīng)營、收益保底的原則，將土地托管股權(quán)按一定比例折算成商業(yè)用途房產(chǎn)，作為入股農(nóng)民的資產(chǎn)，從而確保其收入實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定提升，利益得到長(zhǎng)期保障。目前，《托管股權(quán)與商業(yè)物業(yè)置換管理辦法》已制定完成，待征求各方面意見和專家論證后實(shí)施。
經(jīng)驗(yàn)與啟示
永清縣的土地銀行之所以能夠順利實(shí)施、取得成效，主要是牢牢抓住園區(qū)發(fā)展和農(nóng)民利益的契合點(diǎn)，在遵守政策法律的大框架下，大膽創(chuàng)新、規(guī)范運(yùn)作，加速了土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)了園區(qū)發(fā)展，富裕了農(nóng)民群眾，實(shí)現(xiàn)了多方共贏。在實(shí)際運(yùn)行中，主要遵循了“四個(gè)原則”。
一是以符合規(guī)劃為前提。永清縣要求入股托管的土地必須符合全縣新一輪土地利用總體規(guī)劃、城市發(fā)展總體規(guī)劃和園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，三個(gè)規(guī)劃疊加覆蓋，既保證托管制度的合法性與各方利益的穩(wěn)定性，提升土地節(jié)約利用率，又控制了隨意擴(kuò)大托管范圍、增加股息支出可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，保證了托管土地的有效、可持續(xù)利用。正是這種立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、深謀遠(yuǎn)慮的戰(zhàn)略之舉，把長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和近期打算有機(jī)結(jié)合起來，為園區(qū)建設(shè)發(fā)展提供了有力支撐。
二是以尊重民意為根本。在實(shí)際操作中，永清縣始終把尊重農(nóng)民意愿、農(nóng)民權(quán)益放在首要位置，制定托管制度，充分征求村干部和村民代表意見，實(shí)施托管制度，深入做好宣傳解釋工作。推行托管制度邀請(qǐng)部分村干部和村民代表參與，極大地增加了農(nóng)民的認(rèn)同感和滿意度。同時(shí)，園區(qū)為老人、兒童等群眾提供各種保障“福利”，增加園區(qū)內(nèi)農(nóng)民對(duì)園區(qū)的親近感和信任度。正是這種尊重民意、惠民利民的實(shí)際行動(dòng)，把農(nóng)民利益與園區(qū)發(fā)展“捆綁”在一起，得到了失地農(nóng)民的普遍歡迎。
三是以依法合規(guī)為關(guān)鍵。在制定實(shí)施土地托管制度時(shí)，永清縣認(rèn)真貫徹中央和省委關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的文件精神，嚴(yán)格遵守《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》和《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》等法律法規(guī)，將法規(guī)政策貫徹到土地規(guī)劃、流轉(zhuǎn)、利用和征收、轉(zhuǎn)換的全過程，堅(jiān)持做到每項(xiàng)工作都有依據(jù)、每件事情都有遵循、每個(gè)程序都有規(guī)范、每個(gè)細(xì)節(jié)都經(jīng)得起推敲。正是這種依法辦事、規(guī)范運(yùn)作的操作過程，讓群眾看到了黨和政府為群眾辦實(shí)事、辦好事的真心實(shí)意，贏得了廣大群眾的廣泛支持。
四是以強(qiáng)化監(jiān)管為保障。對(duì)托管的土地，不論是集中發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)還是反租農(nóng)民經(jīng)營，不論是托管過程還是土地變性，不論是發(fā)放托管土地股息還是發(fā)放福利，永清開發(fā)區(qū)都有一套嚴(yán)格的制度和規(guī)范的程序，保證群眾有足夠的知情權(quán)、參與權(quán)和管理權(quán)。正是這種公開透明、監(jiān)督有力的運(yùn)行機(jī)制，讓群眾對(duì)土地托管看得清、信得過、樂意辦，為探索這一成功實(shí)踐提供了有力保障。
專家點(diǎn)評(píng)
金德鈞：原建設(shè)部總工程師、中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)主任
喬潤(rùn)令：國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任
Frédéric Asseline (安林)：中歐低碳生態(tài)城市合作項(xiàng)目組組長(zhǎng)
Florian Schmied：歐盟商會(huì)建筑委員會(huì)主席
李鳳玲：中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)副主任、北京修實(shí)公益基金會(huì)理事長(zhǎng)、北京智中能源互聯(lián)網(wǎng)研究院院長(zhǎng)、清華大學(xué)教授
金德鈞：永清在城鎮(zhèn)化過程中照顧了農(nóng)民的利益
我去過永清，也參加了很多關(guān)于永清的會(huì)議，今天我只談一點(diǎn)體會(huì)，永清在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中，真正把農(nóng)民當(dāng)成了城鎮(zhèn)化的主人，這點(diǎn)我感受頗深，我希望大家好好地研究他們的經(jīng)驗(yàn)。
我是從農(nóng)村走出來的，我覺得中國的農(nóng)民對(duì)我們整個(gè)國家的貢獻(xiàn)不可磨滅。解放初期進(jìn)行的土地改革為沒有土地的農(nóng)民分了土地，為少地的農(nóng)民加了土地。1954年開始搞農(nóng)業(yè)合作化，把土地又集中了起來，不管是原來自有的土地還是土改分給農(nóng)民的土地，都集中在了一起，“初級(jí)社”時(shí)土地等資產(chǎn)可以參與分紅，但到了“高級(jí)社”階段，農(nóng)民的土地、農(nóng)具、耕牛等資產(chǎn)無償?shù)亟唤o了國家。后來國家又通過剪刀差，向農(nóng)村吸收大量的財(cái)力支援國家的工業(yè)化建設(shè)。農(nóng)民把錢拿出來之后，還要在勞動(dòng)過程中為國家的工業(yè)化做貢獻(xiàn)，這些事情我們不能忘記。在城鎮(zhèn)化過程中，我們要照顧農(nóng)民的切身利益，就要聽取他們的意見，讓他們以主人的身份參與這項(xiàng)工作，這樣他們才會(huì)有積極性。其實(shí)中國的農(nóng)民對(duì)利益看得很近、很實(shí)惠，但中國的農(nóng)民是偉大的，他們既能看清眼前的利益，也能看清長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益。
我覺得永清土地銀行的辦法非常好。農(nóng)民的土地雖然還沒有增值，但我先給農(nóng)民錢，一畝地每年兩千元并不少，農(nóng)民種麥子、玉米一年下來能收成多少？也基本是這個(gè)數(shù)目。此外他們還給老的、小的、上學(xué)的以各種補(bǔ)貼，這就是把農(nóng)民真正當(dāng)成了城鎮(zhèn)化的主人，切實(shí)照顧了他們的利益。這樣我們?cè)诔擎?zhèn)化過程中既對(duì)得起農(nóng)民，也增強(qiáng)了推進(jìn)城鎮(zhèn)化的動(dòng)力。
喬潤(rùn)令：永清模式是探索解決城鎮(zhèn)化土地問題的新途徑
今天這個(gè)主題非常好，很有討論價(jià)值。總體而言,在城市化和土地問題中，有兩個(gè)最關(guān)鍵的方面，一是土地?fù)碛姓吣懿荒軈⑴c城鎮(zhèn)化和工業(yè)化帶來的好處，二是土地?fù)碛姓吣懿荒軈⑴c土地的集約化利用。
永清模式屬于開發(fā)區(qū)與農(nóng)民一起參與開發(fā)、分享收益的類型。從我國整體情況看，農(nóng)民參與開發(fā)大體有三種模式：第一種模式是由農(nóng)民自己主導(dǎo)開發(fā)，最典型的例子是北京的溫都水城，這里全部由農(nóng)民自主開發(fā)，沒有政府、銀行和土地銀行的參與，這一模式下農(nóng)民收益很大，但這不一定是好事。如今這里遇到的問題是，當(dāng)它想上市、想發(fā)展、想貸款、想抵押的時(shí)候，由于全部是小產(chǎn)權(quán)房，政策導(dǎo)致了他們無法抵押、貸款。第二種模式是農(nóng)民與企業(yè)共同開發(fā)。這一類型在南方特別多，如廣州的華強(qiáng)工業(yè)園就是由農(nóng)民工和企業(yè)共同開發(fā)的，主要從事玩具制造業(yè)。成都雙流也有企業(yè)與農(nóng)民合作的例子，企業(yè)和擁有土地的農(nóng)民合作開發(fā)了港龍工業(yè)園，其特點(diǎn)是農(nóng)民可以分享比土地銀行更多的收益。而永清的土地銀行托管模式從概念和操作上來說，與重慶的“地票”異曲同工。我認(rèn)為，在中國北方，永清能探索出這樣的模式已屬難能可貴，它解決了農(nóng)民持續(xù)分享工業(yè)化和城市化收益的問題。第三種是類似于永清的土地銀行模式。這種模式有可能將政府綁定，因?yàn)檫@個(gè)模式的前提是預(yù)期土地永遠(yuǎn)增值，開發(fā)區(qū)永遠(yuǎn)盈利，中國經(jīng)濟(jì)永遠(yuǎn)發(fā)展，但事事難以預(yù)料，開發(fā)區(qū)會(huì)永遠(yuǎn)盈利嗎？恐怕不是。一旦地價(jià)下跌、企業(yè)倒閉、經(jīng)濟(jì)危機(jī)來臨，該怎么辦？因此這種模式比起企業(yè)與農(nóng)民共同開發(fā)還稍顯不足。這個(gè)模式很容易將政府綁定，但幸虧永清處在北京周邊，這里的土地肯定不會(huì)出問題，如果換作是河北的其他地方，恐怕不行。
無論如何，我覺得永清今天推出這種模式已經(jīng)很好。中國之大，不是由一兩個(gè)文件、一兩個(gè)模式就能夠解決所有問題的，中國需要千百種模式。
Frédéric Asseline (安林)：土地問題是城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的巨大挑戰(zhàn)
隨著城市化的推進(jìn)，環(huán)境、人口等問題已成為時(shí)下城市化發(fā)展面臨的首要問題。同時(shí)，如前幾位專家所言，農(nóng)民正面臨失去土地的問題，政府正面臨如何合理利用土地的問題，這些都是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展所面臨的重大挑戰(zhàn)。我對(duì)今天大家提到的有關(guān)中國一些試點(diǎn)城市在土地應(yīng)用方面所做的嘗試非常感興趣，也曾經(jīng)聽說過在中國其他地區(qū)有類似的先進(jìn)案例，例如廣東的一些城市在土地利用方面就有非常超前的做法。不僅僅是在中國，在世界上很多地區(qū)，農(nóng)民無法合理地解決土地流失問題，無法適應(yīng)城市化的發(fā)展，這已經(jīng)成為十分嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如何解決這些問題，對(duì)政府組織間的合作，對(duì)城市化的發(fā)展而言都非常關(guān)鍵。與此同時(shí)，我認(rèn)為來自于部級(jí)單位，如住建部、國土資源部、發(fā)改委等等的支持，對(duì)于整個(gè)城鎮(zhèn)化的發(fā)展也非常重要。
Florian Schmied：中歐合作破解城鎮(zhèn)化土地難題
據(jù)我所知，世界很多國家和地區(qū)都有在土地方面十分成功的案例，他們?cè)诔鞘谢l(fā)展過程中既做到了對(duì)農(nóng)民進(jìn)行應(yīng)有的土地補(bǔ)償，又保證了土地應(yīng)用和新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的透明度。中歐低碳生態(tài)城市合作項(xiàng)目的主要目標(biāo)就是幫助人們?cè)诔鞘谢^程中去分享、體驗(yàn)、交流他們的感受，我們希望通過我們與中國各方的合作、通過我們的幫助，能夠在中國的一些地區(qū)，在發(fā)展新型城鎮(zhèn)化的同時(shí)，幫助農(nóng)民解決土地補(bǔ)償、應(yīng)用問題，從而更好地對(duì)土地進(jìn)行合理有效的利用。
李鳳玲：政府要對(duì)失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)負(fù)起責(zé)任
我對(duì)永清經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)并不陌生，我曾多次去過那里，關(guān)于土地銀行的事情也曾不止一次地了解過。我覺得，在一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程中，不應(yīng)讓農(nóng)民下海，而應(yīng)讓農(nóng)民上船，這是永清開發(fā)區(qū)在土地問題處理上最根本的原則，也是今天所講內(nèi)容的基點(diǎn)。這個(gè)問題的難點(diǎn)在于，在城鎮(zhèn)化過程中是考慮農(nóng)民的利益和農(nóng)民同步發(fā)展，還是以土地為對(duì)價(jià)與農(nóng)民一刀兩斷。對(duì)作為市場(chǎng)投資主體的企業(yè)而言，選擇后者完全可以理解，因?yàn)檫@樣可以避免在投資項(xiàng)目的發(fā)展過程中與農(nóng)民糾纏不清。但是對(duì)于主導(dǎo)城市化進(jìn)程的政府而言，顯然應(yīng)該考慮前者，應(yīng)該為失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)考慮，這是政府必須關(guān)注的內(nèi)容。
我曾在開發(fā)區(qū)工作過，處理過很多涉及到征地拆遷的問題，也可以舉出很多農(nóng)民不講道理的案例，甚至有些還發(fā)生了惡性事件，問題出在哪里？我認(rèn)為，首先對(duì)農(nóng)民而言，土地被征收利用，可以說是祖祖輩輩唯一的一次機(jī)會(huì)，他一定要抓住這次機(jī)會(huì)。其次是因?yàn)檗r(nóng)民心里沒底，以土地為生的農(nóng)民，一旦失去了土地，將無法生存。基于這兩點(diǎn)原因，我們認(rèn)為很多農(nóng)民的行為都是可以理解的。
永清經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的做法好就好在從根本上長(zhǎng)遠(yuǎn)地解決了農(nóng)民的問題，對(duì)于處在北京周邊的經(jīng)濟(jì)圈而言，這種做法是非常可取的，我十分贊同。這一做法有四方面的積極作用：第一，把本來由農(nóng)民承包的分散的土地集中托管，有助于發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施。碎片式地掌握在農(nóng)民手里的土地?zé)o法做整體規(guī)劃，這一做法恰好解決了這一問題。第二，可以調(diào)控，有助于體現(xiàn)公平的原則。比如男勞力和女勞力，勞動(dòng)力和非勞動(dòng)力，年輕人和老年人以及學(xué)生，都完全可以調(diào)控。第三，可以在土地還沒有體現(xiàn)出價(jià)值的初期，就讓農(nóng)民拿到高于目前土地收益的預(yù)期價(jià)值，讓農(nóng)民提前享受福利。第四，隨著土地價(jià)值的提升，農(nóng)民在土地上的利益也在提升，有利于可持續(xù)發(fā)展。
永清的方法在這樣的特定環(huán)境下是非常值得稱贊的。當(dāng)然剛剛喬潤(rùn)令主任所講到的那一點(diǎn)也十分重要，不同的地區(qū)可能會(huì)采取不同的方式，因?yàn)榉绞健⒎椒ú⒉皇俏ㄒ坏摹５狼迥Ｊ降拇_也有一定的風(fēng)險(xiǎn)，我覺得永清技術(shù)開發(fā)區(qū)從現(xiàn)在開始就要認(rèn)真研究這一問題，因?yàn)楸本┲苓叺耐恋夭豢赡芸偸菨u漲，也會(huì)有一些波動(dòng)。怎樣將這一方式做得更好，能夠應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)滑坡的情況，做好當(dāng)農(nóng)民的預(yù)期與客觀事實(shí)產(chǎn)生矛盾時(shí)的工作，使這件事情變得更可持續(xù)，是尤為重要的一點(diǎn)。
