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2025年08月24日
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胡存智：國土資源部黨組成員、副部長、科技專家咨詢委員會主任，中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會副主任
今天，我想跟大家共同研究關(guān)于落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，推動緊湊型城市的構(gòu)建和綠色發(fā)展的有關(guān)問題。一直以來，城鎮(zhèn)化都在高速發(fā)展之中，預(yù)計到2020年，我們國家將新增城鎮(zhèn)人口1.3億，到2030年將新增城鎮(zhèn)人口2.4億。今后的10年、20年仍然是我們國家城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展時期。這個時期里，在新型城鎮(zhèn)化過程中，我們?nèi)匀灰苿庸?jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，實現(xiàn)節(jié)約集約用地。
一 、當(dāng)前城市開發(fā)建設(shè)中存在的問題
當(dāng)前，在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，城市的開發(fā)和建設(shè)中存在三個問題：
第一，脫離實際、貪大求洋的建設(shè)方式，嚴(yán)重浪費建筑空間和土地資源。從目前391個新城新區(qū)規(guī)劃的人均建設(shè)用地衡量，最新數(shù)字達(dá)到人均197平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出人均100平方米的國家標(biāo)準(zhǔn)，也超出2011年我們做的一次全面的城鎮(zhèn)建設(shè)用地調(diào)研的狀況。大多數(shù)的新城新區(qū)平均容積率在0.8—1.2之間，很少超過1.5。從長遠(yuǎn)來看，這樣的發(fā)展模式是不可持續(xù)的，極大地浪費了資金和稀缺的土地資源，同時也使得城市空間的組織和安排失序、失當(dāng)，占地多，最終快速膨脹的人口將帶來資源和人口環(huán)境的矛盾。對于開發(fā)利用密集的地方，我們有一個對比，紐約CBD的住宅容積率高達(dá)5—10，新加坡的CBD容積率達(dá)到6，首爾10以上。
第二，目前城市的建造方式和用地方式，耗能費地，形成嚴(yán)重的城市病。當(dāng)前的城市是以傳統(tǒng)方式在發(fā)展，從低密度、低容積率、平面空間起步，逐步建設(shè)城市的功能區(qū)片，并且隨著人口的增加、城市的擴(kuò)容，逐步來增加基礎(chǔ)設(shè)施，逐步來完善，增大立體開發(fā)強度等。
在快速的城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，這樣的建設(shè)方式就分離了生產(chǎn)生活和生態(tài)的城市空間。如此一來，在城市的建設(shè)發(fā)展過程中，難以協(xié)調(diào)統(tǒng)籌城市的各類功能，形成的巨量的交通和物流造成了嚴(yán)重的交通擁堵，這些問題越來越嚴(yán)重。在近期，這種情況會使得城市無序擴(kuò)張，浪費土地，功能結(jié)構(gòu)不合理；遠(yuǎn)期看，則會導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施功能不足，交通擁堵，能源居高不下，環(huán)境污染等嚴(yán)重的城市病。
城市人的時間都到哪去了？我們有一個簡單的統(tǒng)計，到目前為止，在中國三大城市——北京、上海、廣州中，北京的日常上班出行時間最多，和世界各國相比也有統(tǒng)計數(shù)字，紐約單程平均是35分鐘左右，上海36分鐘，北京將近40分鐘；另外一個數(shù)字說，北京每天的上下班平均時間是1個半小時。交通擁堵、公共服務(wù)不足，城市資源的過度透支，這些城市病極大地影響了現(xiàn)代城市的運行和管理。
第三，侵占優(yōu)質(zhì)耕地、沖擊耕保紅線、危及生態(tài)安全。根據(jù)我們的統(tǒng)計，在全國391個新城新區(qū)中，規(guī)劃的面積已經(jīng)占到整個城市面積的23.5%，約為四分之一；其中三分之一已經(jīng)超出土地利用總體規(guī)劃劃定的邊界，需要占用大量的耕地。這些耕地既是重要的生產(chǎn)基地，也是重要的生態(tài)環(huán)境，所以，這樣的發(fā)展方式對生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)發(fā)展構(gòu)成挑戰(zhàn)。
二 、探索推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的節(jié)地模式
要適應(yīng)資源環(huán)境承載能力的要求，探索新型城鎮(zhèn)化節(jié)地建設(shè)的發(fā)展模式，推動節(jié)地建造、發(fā)展新模式應(yīng)該成為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要途徑。在國家新型城鎮(zhèn)化的規(guī)劃中明確提出，城市建造發(fā)展模式科學(xué)合理是新型城鎮(zhèn)化的重大目標(biāo)。它的實現(xiàn)標(biāo)志就是密度較高、功能混合和交通導(dǎo)向的集約緊湊型開發(fā)模式成為主導(dǎo)。
今后，城市土地開發(fā)集約節(jié)約利用就要從目前單宗地、單用途的土地節(jié)約集約利用，按照綠色、緊湊型的城市發(fā)展需要，形成多宗地、多功能、多用途的綜合節(jié)約集約利用開發(fā)。這樣，我們就必須大力推動立體綜合開發(fā)的節(jié)地模式。要通過節(jié)地來促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和綠色城鎮(zhèn)的發(fā)展，進(jìn)一步推動集約節(jié)約用地，我們在這里提出三種節(jié)地模式：
第一種節(jié)地模式，推動人車分流、交通優(yōu)先、綠色運行的節(jié)地型城市建設(shè)方式。這種建造方式通過節(jié)地建設(shè)來構(gòu)建新型的交通模式，構(gòu)建節(jié)地的、緊湊型的城市建造。這種實施途徑能夠有效避免城市病，主要特點如下：首先，地面道路主要供汽車行使，同時通過地面道路建設(shè)周邊，建設(shè)大量的停車空間和汽車運行的空間；其次，在整個城市建造中采用人工的平臺，將城市的建設(shè)、一般的出行交通，通過架設(shè)一定的空間平臺和交通線路的方式，使得人車分流，最后形成居住、辦公、生產(chǎn)的合理空間。
這種模式大體上采用的是立體建設(shè)方式，把人車進(jìn)行有效的分流，同時進(jìn)行緊湊型的城市建造。屏幕上是這種節(jié)地方式和整體建設(shè)的示意圖，有整個交通建設(shè)中實施的交通出行方式的分離，也有道路建設(shè)的基本設(shè)計。大家可以看到，本來城市的交通是在地面上的，隨著城市的逐步發(fā)展，現(xiàn)在的城市是把大量的交通用架橋的方式建立起來。采用這種建造模式，人的出行方式正好反過來，不是把車架起來，而是把人架起來。通過改善人行的交通，構(gòu)建新型的交通體系、城市的交通體系，這是在構(gòu)建“人”的交通方式。這種交通方式可以把人、車進(jìn)行恰當(dāng)?shù)姆至鳎ㄟ^這種方式建設(shè)、發(fā)展緊湊型的城市。
為了推動這種節(jié)地模式，在國土資源部和相關(guān)部委支持下，我們在長沙已經(jīng)進(jìn)行了這樣的節(jié)地實驗。推動這種節(jié)地方式具有一定的功能：大家看實例，這就是長沙新河三角洲節(jié)約集約用地的推進(jìn)方式，通過這種方式建立并發(fā)展節(jié)地型和緊湊型城市。屏幕上是整個區(qū)片的外貌，這一片區(qū)的面積是1.1平方公里，在整個建設(shè)區(qū)間內(nèi)，我們看不到一輛汽車，在整個小區(qū)的建設(shè)中，它是完全的架空平臺，這是它整個城市建設(shè)的密集的結(jié)構(gòu)。這張圖片是整個建設(shè)過程中屬于地面的空間，地面的空間全部作為交通空間，作為汽車的行使空間以及停車場。這是整個小區(qū)的建設(shè)，車是在下面行駛的，其他的建設(shè)空間在上面。這樣的節(jié)地方式取得了很好的效果，在長沙的湘江世紀(jì)城項目中，占地面積達(dá)到110公頃，總的建筑面積達(dá)到510萬平方米，容積率達(dá)到4.63，入住人口達(dá)到6.2—7.2萬人；緊鄰的另一個項目是新河三角洲北辰項目，占地面積也是1.1平方公里左右，容積率4.9，入住人口達(dá)到6.3—6.6萬。
這樣的節(jié)地項目節(jié)約了大量的土地，人均居住用地只有18平方米，大約為目前一般用地水平的1/3，人居環(huán)境得到了徹底的改善。由于人車分流，人和車的出行完全隔離；同時促進(jìn)綠色出行，緊湊的空間使得人的一般出行都是在步行距離之內(nèi)，極大地節(jié)約了資源；消除了交通擁堵，由于地面沒有人車的相互干擾，紅綠燈也得以全部取消，由于消除擁堵節(jié)約了能源，汽車節(jié)能減排50%—80%，同時解決了停車?yán)щy的問題；作為開發(fā)主體，也節(jié)約了大量的投資，由于整個交通體系的安排是在地面上進(jìn)行的，不用對地下空間進(jìn)行深挖和大量的工程建設(shè)，因此節(jié)約了大量的城建成本，節(jié)約了土地，節(jié)省很多能源，節(jié)省材料，使得整個城建的投資僅為一般建設(shè)投資的30—50%。通過這種節(jié)地方式，政府增加了收入，一塊土地獲得的收益是原來的3.5倍。
第二種節(jié)地模式，我們要開展立體城市的建設(shè)方式，節(jié)約大量的建設(shè)空間和土地資源。這種建設(shè)方式目前正在由萬通公司設(shè)計和開發(fā)，目前第一個項目在浙江溫州已經(jīng)開始推進(jìn)。立體城市的發(fā)展目標(biāo)是建設(shè)緊湊型的高就業(yè)、高福利、低成本、可持續(xù)的理想城市，解決目前城市發(fā)展中的資源以及城市病等各種問題，打造緊湊型的、產(chǎn)生一體化的、可持續(xù)發(fā)展的城市。
緊湊型城市的設(shè)計以及建設(shè)方案，計劃用5—7年時間在一平方公里的土地上建設(shè)600萬平方米的建筑，容納8萬人口。這個建設(shè)目標(biāo)和目前的設(shè)計與剛才提到的人車分流的節(jié)地方式是非常接近的。在一平方公里的土地上可以居住6—8萬人口，并且解決1/2的就業(yè)，這樣的城市建設(shè)在中國還是非常緊湊的。在這樣的核心理念指引下，使用最少量的土地，配置合理的產(chǎn)業(yè)和資源，建設(shè)環(huán)保交通體系，實現(xiàn)充分的綠化和宜居的城市環(huán)境，這樣的立體模式是可以達(dá)到建設(shè)緊湊城市的目標(biāo)的。
立體城市目前正在建設(shè)開發(fā)之中，和傳統(tǒng)的城市相比，只需要使用一般方式的1/7的土地，但是可以節(jié)約將近60%的用水，節(jié)約40%的能耗和60%的碳排放，并且減少城市垃圾，真正實現(xiàn)田園園林城市的目標(biāo)。
立體城市的建設(shè)是緊湊型的，把居住、就業(yè)和一般的生活活動都緊湊地進(jìn)行安排。這種城市建設(shè)方式具有六大特點：一是豎向發(fā)展，把原來平鋪在平面上的城市形態(tài)變成豎向發(fā)展的城市形態(tài)；二是大疏大密，該緊湊的地方高密度、高容積率地發(fā)展，其他的生態(tài)空間是比較寬松和稀疏的；三是使產(chǎn)業(yè)和城市的居住緊密聯(lián)系在一起，形成各種功能緊湊發(fā)展并且密切聯(lián)系的城市；四是有效地節(jié)約資源，減少土地的占用和建筑材料的消耗等；五是實現(xiàn)綠色出行，綠色交通；六是要利用當(dāng)代的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)等，對這樣的城市實現(xiàn)智慧化的管理。此外，緊湊型城市的建設(shè)還要做好七大服務(wù)平臺，從規(guī)劃設(shè)計、金融服務(wù)、產(chǎn)業(yè)服務(wù)、資產(chǎn)管理、工程管理、自由定制、數(shù)據(jù)服務(wù)七大數(shù)據(jù)平臺來構(gòu)建整個緊湊型城市的發(fā)展。
第三種節(jié)地模式，軌道交通導(dǎo)向型土地綜合開發(fā)模式。軌道交通型土地綜合開發(fā)利用可稱為公共交通導(dǎo)向型的土地綜合開發(fā)利用。這種開發(fā)方式契合了緊湊型城市發(fā)展模式的核心概念，有三個方面的特點：
1、高強度的土地開發(fā)利用。這種緊湊型的土地開發(fā)利用方式是按照“誰修路，誰開發(fā)”的原則，在軌道交通（鐵路）站場周邊劃出50—100公頃的土地工業(yè)給市場主體，與毗鄰地區(qū)土地進(jìn)行整體規(guī)劃設(shè)計、統(tǒng)一聯(lián)建、立體開發(fā)，實現(xiàn)各種交通（包括公交、地鐵）、各種功能（如商業(yè)、辦公、住宅）等用途在一起進(jìn)行高強度的綜合開發(fā)。從已經(jīng)實踐的情況看，我國土地綜合開發(fā)利用已達(dá)到很高的水平，比如目前國內(nèi)的長沙客運專線的客運站、香港九龍站地鐵上蓋子等項目，容積率都達(dá)到了7.5和8，組織得非常好。
2、土地利用多功能的有機混合。土地綜合開發(fā)也契合了緊湊型城市發(fā)展模式的核心理念，也就是土地利用的多功能的有機混合。這種開發(fā)方式包括了居住、商業(yè)、辦公、交通等多類設(shè)施，最終在同一塊土地上形成多種城市功能的有機混合，形成布局協(xié)調(diào)、地上地下空間充分利用、交通設(shè)施無縫對接的城鎮(zhèn)綜合體。
3、落實公交優(yōu)先理念。實現(xiàn)公交優(yōu)先、綠色出行，首先是強調(diào)以鐵路的站場、軌道交通站場為依托的土地綜合開發(fā)，要和城市的其他公共交通系統(tǒng)進(jìn)行無縫銜接，落實公交優(yōu)先；其次，選定這些開發(fā)地塊的面積，形成緊湊型開發(fā)的城市綜合體，強調(diào)的是在500米范圍內(nèi)直徑距離，步行距離范圍內(nèi)共同進(jìn)行建設(shè)、設(shè)計、開發(fā)，這樣使得在日常的活動中人們可以以最恰當(dāng)?shù)姆秶圆叫械姆绞絹韺崿F(xiàn)綠色出行的要求。
屏幕上就是軌道交通型土地綜合開發(fā)的一個示意圖，大家可以看到，最底層是地鐵站，其上層是一般的城市公交換乘站，再往上層是商場，再往上層是城市的園林平臺或汽車出行的路徑，再往上面是住宅、辦公和商場等的建設(shè)，形成了立體開發(fā)、整體綜合開發(fā)的發(fā)展模式。這是土地綜合開發(fā)模式的一個平面示意圖，大家可以看到分層立體的發(fā)展格局。
這種發(fā)展模式把多種功能混合在一起進(jìn)行開發(fā)，來實現(xiàn)高密度的綜合性開發(fā)的目的。這是已經(jīng)建成這種綜合開發(fā)模式的城市，一些相互銜接、換乘的具體方式，這個圖片是香港的情況，地鐵和公交的換乘、地鐵和商場的無縫銜接，和商業(yè)的無縫銜接以及和交通出口的相互銜接。這就是綜合開發(fā)時考慮到公交的土地利用情況，都在500米距離范圍內(nèi)進(jìn)行的整體安排，包括商業(yè)、交通、住宅、辦公等。
以下圖片都是一些已經(jīng)采用這種方式進(jìn)行開發(fā)，形成緊湊型城市開發(fā)的典型例子。這是香港地鐵的九龍站，高樓是地鐵站上邊的部分，這是它的分期開發(fā)以及各種功能混合的示意圖，它是鐵路站城一體化的典型例子；這是日本新的橫濱站，這些樓建立在它地鐵的上蓋部分，這是設(shè)計示意圖，下面的圖是它各種功能混合在一起進(jìn)行開發(fā)建設(shè)的、局部小范圍內(nèi)進(jìn)行的緊湊型開發(fā)；這是剛才提到的武廣長沙客運站，也是采用這種方式進(jìn)行的緊湊型開發(fā)；這是深圳四號線車輛段上蓋物業(yè)的開發(fā)，這是它整個城市緊湊型開發(fā)的外觀，這是它的內(nèi)部設(shè)計，把車輛段的上蓋和非上蓋部分設(shè)計在一起，形成一個地塊上多功能的綜合開發(fā)，這是它的總體規(guī)劃圖。
三、 推動緊湊型城市開發(fā)建設(shè)的前景和有效途徑
節(jié)地緊湊型城市開發(fā)建設(shè)模式是城市發(fā)展的新模式，這種開發(fā)模式已經(jīng)是大勢所趨，具有廣泛的應(yīng)用前景。
（一）軌道交通導(dǎo)向型的土地綜合開發(fā)模式將成為中國城市化發(fā)展中一個重要的開發(fā)模式。在實施一帶一路、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶三大戰(zhàn)略規(guī)劃過程中，沿著軌道交通干線形成有效的城市布局是優(yōu)化國土空間開發(fā)的必然選擇。中國的城市化發(fā)展離不開以交通樞紐為導(dǎo)向，因此大量的城市將來都會在交通沿線形成有效的布局。
在構(gòu)建以城市群為主體形態(tài)的新型城鎮(zhèn)化過程中，鐵路、輕軌、地鐵等大容量公共交通建設(shè)步伐將進(jìn)一步加快，能夠協(xié)調(diào)城市土地利用和軌道交通發(fā)展特征的城市開發(fā)模式會成為今后重要的開發(fā)模式，因此軌道交通型綜合開發(fā)模式將是重要的方式。現(xiàn)在實行的幾大戰(zhàn)略都跟軌道交通密不可分，包括“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟(jì)帶等，都離不開軌道交通。
此外，軌道交通導(dǎo)向型的土地綜合利用以鐵路來提升土地價值、以多元經(jīng)營回收土地的外溢收益，以人口集聚增加主營收入、以產(chǎn)業(yè)集中促進(jìn)城鎮(zhèn)發(fā)展、以交通走廊優(yōu)化城市布局，這種新機制可以實現(xiàn)支持鐵路建設(shè)，促進(jìn)城市發(fā)展和提高節(jié)地水平三個目標(biāo)。在這三個目標(biāo)同時能夠?qū)崿F(xiàn)的情況下，軌道交通型的土地開發(fā)模式應(yīng)用前景非常廣泛，而且會成為主要方式。
首先，它推動城市和交通互動的方式，能夠極大地提升城市的集聚效果。從屏幕中，大家可以看到來自日本的統(tǒng)計數(shù)字，日本進(jìn)行有產(chǎn)城開發(fā)和沒有產(chǎn)城開發(fā)的對比，前面人口集聚比較少的，這幾個小的、矮的、綠色的柱子就沒有進(jìn)行產(chǎn)城一體化開發(fā)，每天客流量不到一千萬人次，進(jìn)行了產(chǎn)城一體化開發(fā)的城市人口集聚效應(yīng)非常明顯，每天達(dá)到5300萬人次。其次，這種開發(fā)模式可以很好地支持整個軌道交通形式的發(fā)展。我們從香港地鐵的收入情況可以明顯地看到這種方式帶來的好處。
香港地鐵的整體收入中，由物業(yè)發(fā)展和物業(yè)租賃的開發(fā)所帶來的收益超過50%：建造各種緊湊型城市所帶來的物業(yè)收入占到28%，物業(yè)租賃以及物業(yè)管理的其他業(yè)務(wù)收入達(dá)到24%，整體收入達(dá)到52%。還沒有計算車站的商務(wù)這部分，如果計算這部分將達(dá)到75%以上。這樣有利地支持了軌道交通的發(fā)展，同時軌道交通發(fā)展還帶來新的城市經(jīng)濟(jì)的增長點，由于軌道交通的到達(dá)，使得各行各業(yè)都得到了促進(jìn)和發(fā)展。
（二）節(jié)地緊湊型城市開發(fā)建設(shè)其他方式的實施前景。應(yīng)該說，這些方式（人車分流的節(jié)地方式、立體城市的節(jié)地方式等）也是非常具有前景的，為舒緩資源環(huán)境的壓力，解決交通擁堵和空氣污染等大城市病產(chǎn)生了積極的作用，同時能夠促進(jìn)新的經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)城融合。這樣的前景優(yōu)勢，使得有遠(yuǎn)見的城市開始轉(zhuǎn)變城市的發(fā)展理念和模式，轉(zhuǎn)為采用精明增長的模式，這是非常優(yōu)先的選擇。
由于節(jié)地緊湊型城市的開發(fā)模式所具有的功能多樣化、交通便捷等特征，對于增加土地收入、發(fā)展商業(yè)、服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)有巨大的促進(jìn)作用，所以這樣的節(jié)地方式將會有非常廣闊的應(yīng)用前景。這些方式的實現(xiàn)途徑，目前已經(jīng)可以看得非常清楚，特別是對于軌道交通型土地的綜合開發(fā)利用，已經(jīng)可以看到三個方面的優(yōu)勢：第一，在土地供應(yīng)上具有一定的優(yōu)勢；第二，在規(guī)劃上會得到支持；第三，在政策上也得到了推動。
我國的城市土地都屬于國家所有，因此在土地供應(yīng)的政策上比較容易協(xié)調(diào)和推動，在規(guī)劃上也可以給予有利的支持。2013年開始，國務(wù)院在《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》中就明確地提出了軌道交通型的土地綜合開發(fā)利用模式，提出了總體的方向，在政策上也給予了明朗。2014年，國務(wù)院辦公廳專門下發(fā)《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實行土地綜合開發(fā)的意見》，在政策上對這種開發(fā)模式給予了明確的支持。這種開發(fā)模式能夠促進(jìn)鐵路開發(fā)主體的積極性，能夠使得在加強鐵路建設(shè)、促進(jìn)軌道交通發(fā)展的時候也推動新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，具有有效的實施途徑。
（三）對于推動緊湊型城市開發(fā)建設(shè)模式的一些政策建議和思考。我主要從四個方面考慮：第一，要制定科學(xué)的規(guī)劃要求，從城鄉(xiāng)規(guī)劃、詳細(xì)的控制型規(guī)劃上，就要引導(dǎo)和支持新型城市的建造模式；第二，對傳統(tǒng)的城市建造方式實行適當(dāng)?shù)南拗疲瑏韽娭仆苿有滦统鞘谢ㄔO(shè)模式的發(fā)展；第三，要制定用地的扶持政策，鼓勵采用新型的城市建造模式；第四，要堅持資源約束條件，推動新型城市建造模式的應(yīng)用。
目前國土部正在制定相應(yīng)的政策，在考慮這些問題。比如，在推動采用新的用地方式的時候，就從幾個方面考慮到了這些問題，比如在推動節(jié)地模式的時候，試行土地利用年度指標(biāo)激勵，對采用新型建造方式的城市，我們通過一定的指標(biāo)來推動這種節(jié)地方式的使用；考慮招拍掛的時候，也可以使新型的建造方式作為一個優(yōu)選方案，或適當(dāng)作為配置土地的前提條件。另外，對于節(jié)約集約利用土地，采用緊湊型的城市建造方式，可以在地價和容積率方面給予適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠和推動。
采用新型節(jié)地方式有相當(dāng)?shù)碾y度，這些政策正在考慮和制定之中，期待在不遠(yuǎn)的將來，我們能夠?qū)π滦统擎?zhèn)化中的節(jié)地利用方式進(jìn)行有力的推動。我的發(fā)言就到這里，謝謝大家！
