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2025年08月23日
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在應對國際金融危機中加快推進經濟結構調整
馬凱
面對國際金融危機的嚴重沖擊，黨中央、國務院果斷決策，不斷豐富和完善應對危機的一攬子計劃，實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策，正確把握宏觀調控的方向、重點、力度和節奏。在較短時間內，遏制住了經濟增速下滑的趨勢，國民經濟出現企穩回升的良好勢頭。當前，要繼續把促進經濟平穩較快發展作為經濟工作的首要任務，同時要不失時機地推進經濟結構調整，為經濟增長打下更為堅實牢靠的基礎。
一、充分認識加快經濟結構調整的重要性和緊迫性
國際金融危機使我國經濟結構不合理問題進一步凸顯。結構不合理是長期困擾我國經濟發展的難題。在國際金融危機的沖擊下，外需急劇萎縮使我國經濟結構存在的問題更加突出。從經濟增長結構看，在消費、投資和出口“三駕馬車”中，外貿出口的大幅下降，成為拖累國民經濟增長的主因；投資增長速度持續明顯超過消費增長速度，表明投資與消費的比例也不協調。從三次產業結構看，我國經濟增長長期過多依賴第二產業特別是工業，在國際金融危機中受到沖擊最大、降幅最深的是工業，已成為經濟增長速度回落的直接原因。從工業內部結構看，在外需收縮的沖擊下，鋼鐵等行業產能過剩矛盾更加突出，在建產能逆勢擴張勢頭強勁，同時近期一些新興行業盲目擴張的趨勢已然顯現。從企業組織結構看，具有國際競爭力的大企業還不夠多、不夠強，中小企業發展面臨著更多的困難。從城鄉結構看，國際金融危機嚴重影響了農民工的就業與收入，城鄉收入差距呈現擴大趨勢。
國際金融危機使我們解決經濟結構不合理問題的任務更加緊迫。從當前看，加快經濟結構調整是奪取應對國際金融危機最終勝利的根本途徑。只有堅定不移地推進經濟結構調整，才能使增長更上層次、更有后勁、更可持續。從國際看，加快經濟結構調整是應對后危機時代激烈國際競爭的關鍵舉措。當前，許多國家都在為后危機時代的經濟發展做精心準備，探索和培育新的經濟增長點。我國如果仍停留在原有的經濟結構和發展模式上，仍靠低水平擴張維持一時的高增長，就會在新一輪科技革命和產業革命中落伍，在未來的國際經濟競爭中陷于被動。從長遠看，加快經濟結構調整是推動經濟發展方式轉變的重要抓手。經濟結構與發展方式有著內在聯系，互為因果。經濟結構的調整與優化，有賴于經濟發展方式的根本轉變，而經濟發展方式的轉變，也有賴于經濟結構的調整和優化。結構不合理是我國經濟發展方式存在諸多問題的主要癥結。抓住了結構調整，也就抓住了經濟發展方式轉變的“牛鼻子”。從根本上看，加快經濟結構調整是以人為本，實現經濟增長最終目的的內在要求，按照科學發展觀的要求，經濟增長的最終目的是促進人的全面發展，可持續地滿足人民群眾日益增長的物質文化需要。這在客觀上要求在結構調整上下功夫，使產業結構適應人民群眾消費需求的不斷變化、發展和升級，不斷適應資源結構及環境變化的要求，使增長動力更具可持續性，讓全體人民共享發展成果。
國際金融危機給我國加快經濟結構調整帶來了難得的機遇。客觀地講，這次國際金融危機為我國經濟結構調整形成了“倒逼機制”。由于外需大幅萎縮，為保持經濟增長，必須擴大內需才能彌補外需下降的影響，這就為調整內外需關系帶來了機遇。由于工業增速在短時間內出現了“自由落體式”下降，為穩定經濟，各地區挖掘服務業潛力，這就為產業結構調整帶來了機遇。由于沿海地區受金融危機的沖擊更大，從而使區域間產業轉移加快，這就為區域結構調整帶來了機遇。由于在國際金融危機中企業兼并重組的機會增多、成本下降，國際市場并購條件寬松，這就為企業結構調整帶來了機遇。由于市場的收縮，企業為了生存和發展，必須不斷開發新技術新產品，這就為產品結構調整帶來了機遇。但也要看到，機遇轉瞬即逝。隨著經濟回升和需求轉旺，那些已經淘汰的落后產能有可能死灰復燃，那些本應淘汰的落后產能有可能得以存活，那些本已過剩的產能有可能再次擴張。我們必須迎難而上，努力推動經濟結構調整取得新突破。
二、著力抓好經濟結構調整的重點領域和關鍵環節
我國經濟結構調整要以科學發展觀為指導，以增強發展協調性和可持續性、提高自主創新能力為目標。為此，要正確把握和處理五個關系：一是經濟增長與結構調整的關系。既要通過保持經濟平穩較快增長為結構調整創造有利的環境和條件，又要通過結構優化升級提高經濟增長質量和效益，使二者相互依存、相互促進。二是局部與全局的關系。結構調整必須全國一盤棋，使局部成為全局有機協調的組成部分，防止出現局部結構“合理”而整體結構惡化的結果。三是市場與政府的關系。要充分發揮市場在結構調整中的基礎性作用，同時要運用經濟、法律和必要的行政手段推動結構調整。四是近期與長遠的關系。既要有效緩解近期突出矛盾，更要立足長遠，著力解決深層次問題，使近期調整有利于促進長遠結構優化。五是國內與國際的關系。既立足國內實際和自身優勢，又要樹立全球視野，瞄準國際產業發展和世界經濟結構演變的方向，推動我國經濟結構不斷優化升級。
調整需求結構，在保持投資適度增長和穩定外需的同時，著力增強消費對經濟增長的拉動作用。從我國情況看，調整需求結構的關鍵在擴大內需；而擴大內需的根本在于擴大消費，這是我們必須始終牢牢把握的工作著力點。一要提高消費能力，使人們有更多的錢能夠消費。這是提高消費需求的基礎。為此，要把“蛋糕”做大，在發展經濟、擴大就業的基礎上不斷提高城鄉居民收入水平；也要把“蛋糕”切好，著重提高廣大農民和城鎮低收入群體的收入水平。二要改善供給結構，使生產更好地滿足城鄉居民多樣化、多層次的消費需求；要大力培育消費熱點，著力擴大服務消費，積極發展新型消費業態。三要優化消費環境，使人們更加放心方便地消費。要加強商貿流通等基礎設施建設，整頓和規范市場秩序，強化食品藥品質量安全監管。四要引導消費預期，使人們能夠增加即期消費。要完善社會保障體系，逐步擴大保障范圍，提高保障水平，消除居民在就醫、養老等方面的后顧之憂。在擴內需的同時，要千方百計穩定和發展外需，保市場、擴份額，將不利影響降至最低程度。
調整國民收入分配結構，在保持企業和政府收入繼續增長的同時，著力提高勞動報酬在初次分配中的比重和縮小收入分配差距。當前，我國收入分配領域面臨的問題從宏觀角度看，表現為居民收入在國民收入中的比重偏低，勞動報酬在初次分配中的比重偏低，這是我國消費率持續降低、投資率持續升高的癥結所在。從微觀角度看，表現為居民內部不同群體收入差距持續擴大。低收入者的消費傾向高但缺乏購買力，高收入者購買能力強但消費傾向低。因此，合理調整收入分配關系，是擴大消費、促進經濟平穩較快增長的必然要求。必須堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，初次分配和再分配都要處理好效率與公平的關系，再分配更加注重公平。一方面，逐步提高居民收入在國民收入分配中的比重和勞動報酬在初次分配中的比重，努力使城鄉居民收入增長不低于經濟增長，使勞動報酬增長不低于、甚至應略高于經濟增長和企業收入增長。另一方面，逐步縮小居民收入分配差距。既要充實完善強農惠農政策體系，加強社會保障體系建設，逐步提高扶貧標準和最低工資標準，不斷提高農民和城鎮低收入者的收入；又要健全勞動、資本、技術、管理等生產要素按貢獻參與分配的制度，完善企業管理層薪酬制度，規范壟斷行業收入，加強對高收入的稅收調節，促進收入分配結構合理化。
調整三次產業結構，在繼續加強農業基礎地位，推動工業由大變強的同時，著力提高服務業的比重。作為我國經濟中的突出“短板”，服務業比重過低問題在這次國際金融危機沖擊下反映尤其明顯。加快發展服務業，一要解放思想，徹底轉變重實業、輕服務的觀念，真正把服務業當作產業來對待，推動服務業發展成為國民經濟的主導產業。二要消除限制服務業發展的體制障礙，堅持市場化、產業化、社會化方向，深化改革、放寬準入、打破壟斷、促進競爭，特別要鼓勵和引導社會資本更多地投向服務領域。三要鼓勵服務創新，優先發展金融保險、科技研發、文化創意、工業設計、現代物流等生產性服務業，促進現代服務業與現代制造業互動發展；推進社區服務、信息咨詢、旅游文化等生活性服務業轉型升級。四要加大政策支持力度，鼓勵有條件的地方發展生產性服務集聚區，加快培育一批服務業龍頭企業和知名品牌，大力發展服務貿易。同時，要繼續加強農業基礎設施建設，大力提高農業現代化水平。要加快形成以高新技術產業為先導、基礎產業和制造業為支撐的現代產業體系，推動工業由大變強，形成三次產業協同帶動經濟增長的新格局。
調整產業內部結構，一手抓著力淘汰落后產能，一手抓大力培育新興產業。抓淘汰不適應市場需求的落后產能，關鍵是要落實好國務院出臺的十大產業調整振興規劃，按照“控制總量、淘汰落后、兼并重組、自主創新”的要求，綜合運用法律、經濟、技術、標準以及必要的行政手段，協調產業、環保、土地和金融政策，形成引導產業健康發展的合力。抓加快培育發展戰略性新興產業，努力搶占未來國際競爭的制高點。這是我國結構調整中的重中之重。要大力發展新能源和節能環保產業，進一步提高新能源汽車等方面的研發能力；積極發展第三代移動通信、高速互聯網等新一代信息產業，加快促進三網融合；加快發展信息網絡、交通運輸、節能建筑、航空航天、裝備制造等方面的新材料產業以及生物育種、生物醫藥等生物產業。要大力扶持新興產業，加強規劃和政策引導，使之成為帶動未來發展和參與國際競爭的主力軍。
調整城鄉結構，在繼續加強農村建設的同時，著力推進城鎮化和城鄉發展一體化。城鎮化是持久擴大內需、促進經濟持續較快增長的重要途徑。它不僅是多種經濟資源向城鎮集中的過程，更是人本身的變化過程，包括就業從農業轉向非農產業，居住地由農村轉到城市，最終使農民轉為市民。城鎮化的過程，將在城市基礎設施、住房、公共服務等多方面產生巨大需求，成為今后相當長時期內我國經濟持續較快增長的強大動力。城鎮化也是縮小城鄉差距、解決農民問題的必然選擇?！爸挥袦p少農民，才能富裕農民?！币环矫?，更多的農民轉變為市民從而提高了收入水平和生活水平。另一方面，也為農業的集約化水平和勞動生產率的提高創造條件，從而增加農民收入。要堅持循序漸進、節約土地、集約發展、合理布局的原則，走出一條資源節約、環境友好、經濟高效、社會和諧的中國特色城鎮化道路。
調整區域經濟結構，繼續實施區域總體發展戰略，著力構建優勢互補、良性互動、協調發展新格局。應當明確，區域協調發展不是生產總值在全國的均等化，也不是人均生產總值在全國的均等化，不能單純以生產總值為中心來做文章。要從三個方面推進區域協調發展：一是推進區域間公共服務均等化，這是區域協調發展的核心。二是在產業發展上體現各區域的比較優勢。這是區域協調發展的關鍵。每個區域都要在充分考慮資源環境承載能力的基礎上，形成各具特色的優勢產業。三是在區域間關系上形成優勢互補、良性互動的機制，這是區域協調發展的保障。全國的發展是個整體，各區域在產業布局上應相互依存、取長補短，要避免重復建設、相互封鎖和產業結構趨同化。要順應經濟全球化趨勢和生產要素優化配置的要求，鼓勵區域間產業有序轉移，勞動力和資本等要素合理流動，著力提升全國作為整體的競爭優勢和經濟效率。
調整國土開發空間結構，精心編制實施主體功能區規劃，著力推進主體功能區建設。目前我國國土開發空間結構不合理問題突出，主要表現為生產空間偏多，生態空間偏少；農村居住占用空間偏多，城市居住占用空間偏少；經濟布局與資源環境失衡，一些地區超出資源環境承載能力過度開發，使得生態系統整體功能退化。優化國土開發空間結構，必須加快推進主體功能區建設和相關配套政策，按照不同區域的資源環境承載能力、現有開發密度和未來發展潛力等，統籌謀劃未來人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮化格局，把國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發四類主體功能區。要著力構建以提供工業品和服務產品、集聚人口和經濟為主體功能的城市地區，以保障農產品供給安全為主體功能的農業地區，以保障生態安全為主體功能的生態地區。主體功能區建設是一項前所未有的開創性戰略舉措。當前，全國主體功能區規劃的編制工作基本完成，財政、投資、環境等配套政策正在抓緊制訂，要精心組織實施。
調整外貿結構，加快轉變外貿增長方式，著力提高一般貿易、自主品牌和高附加值產品出口比重。我國對外貿易在快速發展的同時，也積累了一些結構性矛盾。一是加工貿易所占比重偏大。2008年加工貿易占對外貿易的比重達41.1%，其中出口所占的比重更大。加工貿易是我國利用自身勞動力資源優勢、參與國際分工的重要方式，有利于擴大就業、增加外匯收入。但加工貿易對稅收和技術進步的貢獻卻不大，國內企業只能拿到很低的加工費。二是出口產品大量為貼牌生產。我國出口企業中擁有自主品牌的不到20%，自主品牌出口占出口總額的比重低于10%。大部分利潤被外國品牌商拿走，污染和消耗則留在國內。三是出口產品層次較低。出口產品主要集中在勞動密集型產品和制造環節上，即使是機電產品和高新技術產品，大部分也是中低端加工裝配環節的產品，國內增值率不高。因此，必須加快轉變外貿增長方式，在努力穩定出口規模的同時，優化出口產品結構，扶持擁有自主品牌、核心技術的產品出口；推動加工貿易轉型升級；調整出口地區結構，鞏固傳統市場，開拓新興市場，不斷增強抗風險能力。調整外貿結構，要把引進先進技術、管理經驗、高素質人才放在重要位置，實現從“招商引資”向“招商選資”、“招商引智”轉變。加快“走出去”步伐，支持各類有條件的企業對外投資，開展海外資源、技術合作。
三、積極采取措施為加快經濟結構調整創造條件
推進經濟結構調整是一項艱巨復雜的系統工程，既要激發結構調整的內在動力，又要利用結構調整的外部壓力，還要創造加快結構調整的良好條件，不斷推動結構調整取得新的突破。
轉變觀念，牢固樹立有利于結構調整的科學發展理念。結構調整在有的領域、有的地方取得了成效，但在不少方面問題越來越嚴重。其中一個重要原因是科學發展理念還未確立起來。一些地區、一些同志往往把增長簡單地等同于發展，把發展是硬道理簡單地理解為增長是硬道理，把以經濟建設為中心簡單地理解為以GDP為中心。實際上兩者既有聯系又有區別。經濟增長是一種量的概念，是指經濟總量的增加和經濟規模的擴大；而經濟發展則是一種質的概念，它不僅包括經濟總量的增加，也包括以科學技術進步為標志的經濟素質的提高和經濟結構的優化，還包括環境的保護和資源的合理利用，即經濟的可持續發展。經濟增長是經濟發展的基礎，沒有經濟增長就談不上經濟發展，但經濟增長并不必然帶來發展。事實上存在著“沒有發展的增長”甚至“負發展的增長”。因此，必須克服單純追求經濟增長即經濟總量擴張而忽視經濟結構優化的片面性，真正把科學發展觀轉化為實際行動，努力做到又好又快發展。
深化改革，形成有利于結構調整的體制機制。經濟結構不合理的現象很多從根源上都可以追溯到體制機制問題。只有消除了體制機制障礙，才能為結構調整鋪平道路。一要深化財稅體制改革，實行有利于科學發展的財稅制度。下一階段的改革就是要加快健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，加快建立和完善有利于形成主體功能區的財政體制和政策體系，形成有利于結構調整、促進科學發展的財稅體制和機制。二要推進資源性產品價格改革，發揮好價格杠桿促進結構調整的作用。要加快推進能夠反映市場供求關系、資源稀缺程度、環境損害成本的生產要素和資源性產品價格形成機制，充分發揮價格在節約能源資源、保護生態環境、抑制“兩高”行業盲目擴張、調整經濟結構中的杠桿作用。三要完善社會保障體系，為加快推進結構調整“保駕護航”。要在經濟發展的基礎上逐步提高社會保障水平，更好地發揮社會保障作為人民生活“安全網”和收入分配“調節器”的作用，為實現推進結構調整和維護社會穩定的雙贏局面提供有力保障。四要改善宏觀調控，加強對結構調整的引導。一方面，要更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，通過市場優勝劣汰、企業兼并重組實現經濟結構的調整優化；另一方面，要注重發揮政府調控的作用，通過宏觀調控為結構調整創造有利的經濟環境。
完善政策，形成有利于結構調整的正確導向。要通過政策的激勵與約束作用，引導和推動結構調整朝著國家預期的方向發展。財稅政策既可以通過減稅、貼息、補助等方式鼓勵特定產業發展，也可以通過加稅等方式限制特定產業發展。產業政策可以通過調整行業準入門檻、促進企業兼并重組、調整產業技術標準等來鼓勵或限制行業的發展。投資政策要發揮好政府投資的引導作用，進一步規范和改革投資審批、核準、備案制度，積極為擴大社會投資創造條件。信貸政策要以產業政策為基礎，加強窗口指導，擴大或收緊對特定行業的信貸資金供應。環保政策可以通過環境評價和環保標準的調整推動結構調整。政策在結構調整中大有可為，關鍵在于區別對待，切實把“?！焙汀皦骸庇袡C結合起來。同時，要加強政策之間的相互協調，形成推動結構調整的合力。
鼓勵創新，形成有利于結構調整的科技和人才支撐體系。提高自主創新能力是推進結構調整的中心環節，加強人才隊伍建設是增強自主創新能力的重要保障。要加強基礎研究、前沿技術研究和社會公益性技術研究，在能源、信息、生物、空間、海洋、新材料等領域取得新突破；找準制約我國重點產業發展的關鍵技術障礙，攻關研發出一批能有效促進產業升級、技術改造和節能減排的自主創新技術，并加大產業化力度和規?；瘧?；加快建立以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系，引導創新要素向企業集聚，打造以創新為主要驅動的具有國際競爭力的大型企業，鼓勵扶持科技創新型中小企業，提高國家總體技術創新能力；完善鼓勵創新和科技成果產業化的法制保障、激勵機制和投融資體系。通過組織實施重大領域科技攻關、引進海外高層次科技人才回國創新創業、加快建設國家科技創新人才培育基地等方式，培養一批高層次科技領軍人才。要系統設計和整體推進教育改革，把我國從人口大國轉變為人力資源強國。
改進考核，強化有利于結構調整的組織保證。推動經濟結構調整，領導班子和領導干部是關鍵。前不久，中央印發了《關于建立促進科學發展的黨政領導班子和領導干部考核評價機制的意見》，強調干部考核評價指標要體現綜合性、全面性，既要注重發展的速度和規模，又要注重發展的方式、質量、結構、效益；既要注重經濟建設情況，又要注重社會發展、人與自然和諧發展情況；既要注重已經取得的顯績，又要注重打基礎、利長遠的潛績。要按照推進主體功能區建設的要求，針對不同區域主體功能定位，突出不同區域的考核重點；要強化對違反科學發展觀行為的剛性約束，充分發揮干部考核對推動結構調整、促進科學發展的導向作用。
