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2025年08月18日
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加大統籌城鄉發展力度
進一步夯實農業農村發展基礎
回良玉
2010年是實施“十一五”規劃的最后一年，是奪取應對國際金融危機沖擊新勝利、保持經濟平穩較快發展的關鍵一年。做好農業農村工作，關系全局，意義重大。要全面貫徹黨的十七大和十七屆三中、四中全會以及中央經濟工作會議精神，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，把統籌城鄉發展作為全面建設小康社會的根本要求，把改善農村民生作為調整國民收入分配格局的重要內容，把擴大農村需求作為拉動內需的關鍵舉措，把建設現代農業作為轉變經濟發展方式的重大任務，把建設社會主義新農村和推進城鎮化作為保持經濟平穩較快發展的持久動力，按照穩糧保供給、增收惠民生、改革促統籌、強基增后勁的基本思路，毫不松懈地抓好“三農”工作，繼續為改革發展穩定大局作出新的貢獻。
一、充分肯定“三農”工作成績，清醒認識保持農業農村發展好勢頭的艱巨性復雜性
2009年是新世紀以來我國經濟發展最為困難的一年，也是“三農”工作攻堅克難、砥礪奮進的一年。面對歷史罕見國際金融危機的嚴重沖擊，面對多年不遇自然災害的重大考驗，面對國內外農產品市場異常波動的不利影響，在黨中央、國務院的堅強領導下，各地區各部門齊心協力，廣大干部群眾頑強拼搏，農業農村發展取得了顯著成效，總體形勢明顯好于預期。主要表現在以下幾方面：一是在自然災害多發重發、農業生產制約因素增多的情況下，我們及時采取強有力的應對舉措，糧食生產再獲豐收，全年糧食總產量預計10616億斤，創歷史新高，連續6年增產。二是在農民工年初大量返鄉、農產品價格下行壓力較大的態勢下，我們千方百計開辟增收渠道，全年農民人均純收入預計實際增長8%以上，首次突破5000元大關，連續6年保持較高增幅。三是在財政收入增速大幅下降、各方面支出需求大量增加的背景下，我們堅持加大“三農”投入，農村民生改善和基礎設施建設取得重大進展。四是在保增長保民生保穩定任務重、農村工作急事難事多的形勢下，我們堅定不移地推進體制機制創新，農村改革有了新的突破，集體林權制度改革全面展開，農民專業合作社快速發展。五是在農村新舊問題交織、內外矛盾交錯的條件下，我們積極化解各種不利因素，農村社會保持和諧穩定。“三農”發展的巨大成就，為黨和國家戰勝困難、共克時艱贏得了戰略主動，為擴大內需、推動經濟企穩向好提供了基礎支撐，為保障和改善民生、促進社會和諧穩定作出了突出貢獻。
回顧2009年的農業農村發展，工作過程歷盡艱辛，應對經驗彌足珍貴，取得成績來之不易。一是歸功于中央對復雜局面的駕馭能力。在應對國際金融危機沖擊、保持經濟平穩較快發展中，黨中央、國務院總攬全局、審時度勢，果斷出臺一攬子計劃，及時采取加強“三農”的重大舉措，著力化解宏觀經濟變化和自然災害帶來的不利影響，為在困難條件下做好“三農”工作提供了有力保障。二是歸功于強農惠農政策的強勁推力。增加農業補貼進一步調動了地方和農民積極性，加大公共事業投入進一步改善了農村民生，實施促進消費措施進一步開拓了農村市場。三是歸功于各地區各部門的工作合力。地方各級黨委政府做了大量卓有成效的工作，農口及涉農各部門認真履行職責，社會各界積極參與，形成了共同推動“三農”發展的生動局面。四是歸功于基層干部群眾的創造活力。廣大基層干部盡力幫助農民排生產之憂、濟就業之困、解增收之難。億萬農民群眾以積極的心態應對挑戰，以堅韌的毅力戰勝困難，以辛勤的勞動創造美好生活。
必須清醒地看到，當前農業農村發展面臨的形勢依然十分嚴峻，長期制約因素尚未根本消除、有些還會進一步加重，新的矛盾問題不斷顯現、有些還難以預料，2010年將是更為復雜而又十分困難的一年。從“三農”內部看，面臨“三個難度加大”。一是現有基數高、基礎設施弱，保持農業穩定發展的難度加大。農業發展的各種支撐力量已經繃得很緊，基礎脆弱、科技薄弱、后勁不足的問題凸顯。二是就業壓力大、務農效益低，保持農民收入較快增長的難度加大。隨著結構調整和產業升級進程加快，農民轉移就業增收空間收窄。農資價格上行壓力加大、生產用工成本上升，農業特別是糧食生產的比較效益不斷下降。三是投入需求大、國家財力緊，保持農村公共事業快速發展的難度加大。從擴大內需、改善民生的大局看，需要進一步提高標準、充實內容、加大投入，保持農村公共事業快速發展的態勢。但在目前國家財力偏緊的情況下，要做到這一點確實比較困難。從“三農”發展環境看，面臨“三個不確定性”。一是宏觀經濟影響的不確定性。世界經濟全面復蘇將是一個緩慢復雜的過程，我國經濟回升內在動力不足，存在著一些難以預見的風險。這些都會以多種形式、多種途徑影響“三農”發展。二是農產品價格走勢的不確定性。從國際市場看，近年來影響農產品價格的因素日益復雜，除供求基本面的變化外，石油價格變動、投機資本炒作等的影響更加突出；從國內看，農產品價格在連年豐收之后面臨下行壓力，在成本推動和通脹預期影響下也存在上行推力，農產品價格走勢難以預料。三是氣象條件的不確定性。近年來我國極端天氣事件明顯增多，氣象災害突發頻發重發、時空分布異常。如何趨利避害，做到科學防災、主動避災、有效減災，是一個新的重大課題。
面對來之不易的顯著成績，我們不能有絲毫自滿；面對艱巨繁重的工作任務，我們不能有絲毫懈怠。必須進一步增強責任感、緊迫感、使命感，堅定信心、振奮精神、乘勢而上，善于把握機遇、敢于攻堅克難、勇于開拓創新，著力在經濟發展方式轉變和經濟結構調整中繼續加強農業基礎，在統籌城鄉發展中繼續加快農村經濟社會發展，在保障和改善民生中繼續增進農民福祉。
二、堅持統籌城鄉發展，全面優化農業農村發展環境
統籌城鄉經濟社會發展，是我們黨科學把握發展規律，從中國特色社會主義事業總體布局和全面建設小康社會戰略全局出發，針對工農、城鄉發展不協調和二元結構嚴重制約經濟社會發展的突出矛盾，作出的重大決策。黨的十六大首次提出統籌城鄉經濟社會發展，開啟了破除城鄉二元體制的歷史進程。黨的十六屆三中全會把統籌城鄉發展作為科學發展觀的重要組成部分，擺在“五個統籌”之首，提出建立有利于逐步改變城鄉二元經濟結構的體制。黨的十七大提出建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。黨的十七屆三中全會進一步對統籌城鄉發展的制度建設和工作舉措作出了全面部署。
在中央大政方針的指引下，我們大力推動理論創新和實踐創新，與時俱進地提出了一系列影響深遠的新思想新理念，順勢而為地出臺了一系列具有里程碑和劃時代意義的新政策新舉措。在理論創新方面，提出了把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重的戰略思想，作出了“兩個趨向”的重要論斷和我國總體上已進入以工促農、以城帶鄉發展階段的重大判斷，制定了工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活的基本方針，明確了走中國特色農業現代化道路的基本方向、建設社會主義新農村的戰略任務、加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的根本要求。這些重大理論創新成果，是對新形勢下“三農”所具基礎地位、所處歷史方位的深刻認識，是對社會主義建設規律的準確把握，是中國特色社會主義理論體系的重要組成部分。在實踐創新方面，推動公共財政覆蓋農村，大幅度增加“三農”投入；推動城鄉公平稅賦，取消農業稅、屠宰稅、牧業稅、農業特產稅；推動工農業協調發展，實行糧食直補、良種補貼、農機具購置補貼、農資綜合補貼和糧食最低收購價制度；推動城鄉基本公共服務均等化，實行農村免費義務教育，建立新型農村合作醫療制度和農村最低生活保障制度，啟動新型農村社會養老保險試點；推動城鄉基礎設施一體化，大規模開展農村飲水安全、農村電網、農村公路、農村沼氣、危房改造建設；推動城鄉平等就業進程，建立城鄉統一的勞動力市場，加強農民工權益保護，逐步取消有條件的農民進城落戶限制。同時，保障農民享有更多更切實的民主權利，加快修訂相關法律法規，特別是全國人大常委會按照黨的十七大的部署，正在研究實現城鄉按相同人口比例選舉人大代表的問題。這些重大實踐創新成果，有力地促進了農村經濟社會發展，有力地促進了農民平等參與現代化進程、共享改革發展成果，農業農村發展進入歷史上最好時期之一。可以說，經過幾年來的艱辛探索、不懈努力，我們已經鮮明確立起統籌城鄉發展的基本方略，基本構建起統籌城鄉發展的政策體系，初步搭建起統籌城鄉發展的制度框架，在統籌城鄉發展的道路上邁出了重大而堅實的步伐。
同時，必須深刻認識到，改變城鄉二元結構，構建新型工農、城鄉關系，是一個長期過程，不可能一蹴而就。當前，城鄉發展不平衡仍是我國現代化建設面臨的突出矛盾，城鄉居民收入、消費水平等方面的差距還在擴大，城鄉基礎設施、社會事業等方面的差距十分明顯，制約城鄉協調發展的深層次因素依然存在。從市場屬性看，資源要素總是自發地向高收益高回報的產業和區域配置，特別是在工業化城鎮化快速推進時期，更容易從農業轉向工業、從農村流入城市，存在著推動城鄉差距擴大的內在動因。從制度慣性看，城鄉二元體制延續時間長、積弊程度深，多重矛盾交織、多方利益糾結，有些方面改不動，有些改革難落實，傳統體制仍然在許多方面、以多種方式頑固地發揮作用。從思維習性看，長期形成的“城市中心”思想觀念和價值取向根深蒂固，考核政績過分看重GDP增長，衡量發展過分看重城市變化，招商引資過分看重二三產業，忽視“三農”的現象還不同程度地存在。更要看到，市場機制的自發作用與二元體制的運行慣性同步共振，利益格局的剛性制約與傳統觀念的嚴重桎梏相互疊加。這就要求我們，必須堅持統籌城鄉發展的方略不動搖，咬定縮小城鄉差距的目標不放松，推進破除城鄉二元體制的進程不停步。
當前，隨著工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化深入發展，我國已進入加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期。做好新形勢下的統籌城鄉發展工作，必須深入領會和準確把握統籌城鄉發展的科學內涵、目標任務、本質要求，認真總結和豐富完善統籌城鄉發展的理論成果、政策舉措、實踐經驗，確保在新的歷史起點上，沿著正確方向繼續向前邁進。一要牢牢把握加強“三農”這個根本立足點。我們黨對發展戰略和政策取向作出重大調整，強調要加大統籌城鄉發展力度，根本原因在于農業基礎仍然薄弱，最需要加強；農村發展仍然滯后，最需要扶持；農民增收仍然困難，最需要加快。必須按照中央的部署和要求，做到國民收入分配真正向“三農”傾斜，公共事業發展的重點切實放到農村，改善民生的舉措更多惠及農民。二要牢牢把握推動資源要素向農村配置這個重要著力點。盡快扭轉資源要素配置向城市傾斜的局面，促進城鄉資源均衡配置。要將政府的公共資源更多地投向農村，促進城鄉基本公共服務均等化。加快建立有利于資源要素向農村配置的激勵機制，引導資金、技術、人才、管理等要素向農村聚集。促進土地增值收益更多地用于農村建設。三要牢牢把握城鎮化與新農村建設協調推進這個戰略著眼點。既要積極穩妥推進城鎮化，增強城鎮對農村的輻射帶動作用；又要扎實推進新農村建設，讓留在農村的人能夠安居樂業。從當前農村發展滯后的現實出發，必須在加快“三農”發展上下功夫，實現城鄉良性互動、共同繁榮。四要牢牢把握城鄉改革聯動這個關鍵切入點。當前和今后一個時期，要把促進農民工融入城鎮、有序轉變為城鎮居民，作為城鄉改革聯動的突破口，在提供公共服務、放寬城鎮戶籍準入、擴大城鎮住房保障覆蓋等方面加大推進力度，讓進城農民工享有與當地城鎮居民同等權益。
統籌城鄉發展是一場深刻的社會變革，也是一項艱巨復雜的系統工程，務必加強領導、周密部署、精心安排、扎實推進。在實際工作中，既要鼓勵積極探索、大膽實踐，保護地方改革創新的積極性，發揮基層和群眾首創精神，又要吃透中央政策，把住統籌方向，規范有序推進。既要發揮政府主體作用，強化政府責任，積極作為、盡力而為，又要一切從實際出發，尊重農民意愿，把握好統籌的重點和力度，注重實效、量力而行。既要統籌城鄉規劃建設和土地利用，盤活農村要素資源，又要守住政策底線，不能突破國家土地利用規劃和年度用地計劃，不能削弱農業綜合生產能力，不能損害農民合法權益。
三、夯實農業農村發展基礎，促進農村經濟社會又好又快發展
2010年農業農村工作的總體思路是：穩糧保供給、增收惠民生、改革促統籌、強基增后勁。穩糧保供給，就是要繼續抓好糧食等主要農產品生產，努力保持市場穩定和價格合理水平，堅決防止糧食生產出現滑坡。增收惠民生，就是要千方百計促進農民收入持續較快增長，努力改善農民生產生活條件，堅決防止農民收入陷入徘徊。改革促統籌，就是要著力構建以工促農、以城帶鄉的長效機制，協調推進工業化、城鎮化和農業現代化，堅決防止在統籌城鄉中忽視和放松“三農”的傾向顯現抬頭。強基增后勁，就是要進一步加強基礎建設、強化基礎支撐，全面提升農業農村可持續發展能力，堅決防止農業農村發展好勢頭發生逆轉。要認真領會2010年中央1號文件精神，全面落實中央部署，扎實做好農業農村各項工作。
（一）毫不松懈抓好主要農產品生產供給。這是保持經濟平穩較快發展、加強通脹預期管理、保障和改善民生的重要基礎。如果農產品供給出了問題，市場價格過快上漲，就可能使局部問題釀成全局問題、結構問題演變成總量問題。必須采取有效措施，力爭2010年農業再獲好收成。要努力保持糧食生產穩定發展，信號不能變、要求不能松、支持不能減。在保持糧食播種面積基本穩定的基礎上，大力優化品種結構，著力提高單產和品質。搭建提升糧食產能的綜合平臺，統籌部署、整合資源、集成要素，全面實施全國新增千億斤糧食生產能力規劃，擴大糧食高產創建實施規模。要積極推進菜籃子產品生產方式轉變，推動菜籃子產品集約化、設施化、規模化、標準化生產。實施新一輪菜籃子工程，重點建設園藝作物標準園、畜禽規模養殖小區、水產健康養殖示范場。要加強和改進農產品市場調控，綜合運用多種調控手段，努力穩定農產品市場，保持價格合理水平。繼續提高小麥和稻谷最低收購價，適時對其他重要農產品采取臨時收儲措施。支持大型涉農企業集團投資建設農產品物流設施。實行靈活高效的進出口政策，完善進口管理、防止部分品種過度進口帶來的沖擊，支持優勢農產品擴大出口。建立健全農產品市場監測預警機制，加強生產、流通、消費、進出口各環節統計分析。
（二）持之以恒增強農業發展支撐能力。圍繞建設現代農業、促進農業穩定發展，抓住水、土、技、機等關鍵環節，著力提升農業綜合生產能力。要抓好農田水利建設，繼續做好大中型灌區續建配套和節水改造，大力推進小型農田水利建設，積極發展節水灌溉。加強農業氣象服務體系和農村氣象災害防御體系建設，著力做好防汛抗旱等防災減災工作。要抓好高標準農田建設，按照統籌規劃、分工協作、集中投入、連片推進的要求，加快建成一批高產穩產基本農田。繼續抓好測土配方施肥，擴大土壤有機質提升補貼規模，推廣保護性耕作技術，實施旱作農業示范工程。要抓好農業科技創新和推廣能力建設，力爭在關鍵領域和核心技術上實現重大突破。抓緊健全鄉鎮或區域性農技推廣等公共服務機構，擴大基層農技推廣體系改革與建設示范縣范圍。特別是要把加快良種培育、做大做強種業作為戰略舉措來抓，加大對生物育種自主創新的支持力度，實施轉基因生物新品種培育科技重大專項，加快國內種業企業并購和產業整合，引導種子企業與科研單位聯合，著力培育大型種子企業，提高我國種業核心競爭力。要抓好農業機械裝備建設，繼續較大幅度增加農機具購置補貼資金，加快先進適用農業機械推廣應用，著力在深松整地、秸稈還田、水稻育插秧等環節加快機械化步伐。重視農用工業技術改造和產品創新，為設施農業、養殖業、農產品加工儲運等提供物美價廉、經久耐用的機械裝備。
（三）千方百計促進農民多渠道就業。就業是民生之本、增收之源，必須把促進農民就業放到更加突出的位置。要加快城鎮化步伐，拓展農民外出就業空間。發揮城鎮化在擴大就業等方面的重要作用，重點發展中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮，著力提高綜合承載能力。把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業落戶作為推進城鎮化的重要任務，放寬中小城市和小城鎮戶籍限制，吸納有條件的農民工、特別是新生代農民工轉為城鎮居民。繼續促進農村勞動力轉移就業，維護農民工合法權益。要壯大縣域經濟，積極促進農民就地就近就業。繼續擴大農業就業容量，大力開發農業多種功能。繼續拓寬農村非農就業途徑，大力發展農村二三產業。抓住產業轉移有利時機，著力培育縣域支柱產業。鼓勵和引導農民工返鄉創業。要加強技能培訓，著力提高農民就業創業能力。探索建立政府補助、面向市場、多元辦學的培訓機制，加快培養有文化、懂技術、會經營的新型農民和有專長、有技能的產業工人。加大農民職業技能培訓的統籌力度，整合培訓資源，提高培訓實效。
（四）下大力氣推進農村公共事業發展。這既是改善農村民生、推動農村社會全面進步的迫切需要，也會催生更大的投資和消費需求，增強經濟發展拉動力。必須下大決心、舍得投入，切實加快推進步伐。要進一步加大農村基礎設施建設力度，加快農村飲水安全、農村公路和農村沼氣建設。特別是要支持農村住房建設，進一步增加農村危房改造投入，鼓勵有條件地方通過多種形式支持農民依法依規建設自用住房，積極推動建材下鄉；抓緊實施新一輪農村電網改造升級工程，提升農網供電可靠性和供電能力。要進一步加快農村社會事業發展，著力提高農村義務教育、基本醫療服務、公共文化體系建設和社會保障水平。要進一步推進生態建設，推動重點林業生態工程和林業產業發展，加強森林保護和經營；落實草原承包制度，嚴格執行草畜平衡制度，建立草原生態補償制度；實施國家水土保持重點建設工程；防治農村垃圾、污水、農業面源污染。要進一步抓好農村扶貧開發，增加扶貧資金投入，切實做好整村推進、勞動力轉移培訓、產業化扶貧、以工代賑等各項扶貧工作。
（五）堅定不移深化農村改革。必須準確把握農村改革方向，更加注重城鄉聯動，更加注重協調推進，更加注重制度建設，不斷增強農村發展活力。要毫不動搖地堅持以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，加快完善農村土地承包法律法規和有關政策。繼續深化集體林權制度和草原基本經營制度改革。大力發展農民專業合作社，加快推進供銷合作社改革發展。鼓勵有條件的地方開展農村集體產權制度改革試點。要有序推進農村土地管理制度改革，加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證，規范有序推進農村土地整治。要加快農村金融改革步伐，積極推進農村金融制度創新、產品創新和服務創新，大力發展農村小型金融機構和擴大農戶小額貸款投放，努力滿足農民信貸需求。要繼續深化農村綜合改革，在深入推進鄉鎮機構改革的同時，重點抓好村級公益事業建設一事一議財政獎補試點、清理化解鄉村債務、建立縣鄉基本財力保障機制和農民負擔重點治理等工作。要深化農墾體制改革，啟動國有林場改革，開展國有林區管理體制和國有森林資源統一管理改革試點。加強對農村改革試驗區工作的指導。
四、貫徹落實黨的十七屆四中全會精神，加強和改進黨對農村工作的領導
黨的十七屆四中全會對加強和改進新形勢下黨的建設作出了戰略部署，對做好農村黨的建設各項工作具有重要指導意義。我們一定要認真學習貫徹四中全會精神，適應農村改革發展穩定新任務新要求，進一步加強和改進農村黨的建設，提升黨領導農村科學發展的能力和水平，促進農業農村工作再上新臺階。一要順應統籌城鄉發展的新形勢，完善農村工作領導體制機制。在組織領導上，進一步落實重中之重的要求，黨委和政府主要領導要親自抓“三農”工作。在政績考核上，進一步體現強化“三農”的導向，切實把糧食生產、農民增收等“三農”工作納入地方黨政領導班子考核。在工作作風上，進一步弘揚求真務實的精神，帶著感情、滿懷熱情、充滿激情地做“三農”工作。二要順應夯實黨執政的組織基礎的新要求，加強農村黨的基層組織建設。繼續加強和改進農村基層黨組織建設，切實增強農村黨員隊伍生機活力。加強農村基層干部隊伍建設，建立健全激勵保障機制，鼓勵干部到基層任職。三要順應發展農村基層民主的新期待，完善符合國情的農村基層治理機制。完善鄉鎮治理機制，建立健全既保證黨的領導又保障村民自治權利的村級民主自治機制。總結各地實踐經驗，因地制宜推廣“四議兩公開”等做法。加強對村黨支部、村委會換屆選舉的指導。四要順應農村利益格局深刻變動的新趨勢，做好促進農村和諧穩定的各項工作。加強和改進農村信訪工作，深入開展法制宣傳教育活動，積極推進農村平安創建向縱深發展，健全農村應急反應機制。
