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2025年08月25日
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普遍認(rèn)為，經(jīng)濟增長與城市化兩者之間是相互促進的關(guān)系。其中城市化驅(qū)動經(jīng)濟增長的原因可以歸結(jié)為以下幾個方面：人口、信息、資本等要素向城市的集聚帶來交易成本的下降；市場規(guī)模擴大促進社會分工細(xì)化和專業(yè)化；就業(yè)從農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)部門的轉(zhuǎn)移帶來勞動生產(chǎn)率的提高；基礎(chǔ)設(shè)施的集中利用發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)提高投資效率。很多學(xué)者的研究證明了上述觀點，例如城市經(jīng)濟學(xué)家Henderson的研究表明城市化率和人均產(chǎn)出之間存在極高的關(guān)聯(lián)度。因此在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟形勢劇烈演變，出口導(dǎo)向型經(jīng)濟難以再托起整個國民經(jīng)濟高速成長的背景下，城市化被認(rèn)為是驅(qū)動下一輪經(jīng)濟增長的關(guān)鍵所在。
與此同時，從目前我國的城市化水平來看也存在著進一步推進的內(nèi)在需求。2011年我國工業(yè)化率為40%，而對應(yīng)的城市化率僅為51.3%，低于理論上工業(yè)化率達到40%時對應(yīng)的城鎮(zhèn)化水平（75%），相比人均GDP接近的國家，我國城鎮(zhèn)化水平也明顯偏低。造成“城市化滯后”既有戶籍制度的歷史因素，同時也和我國經(jīng)濟長期的發(fā)展模式息息相關(guān)：一方面出口導(dǎo)向型經(jīng)濟決定了中國制造服務(wù)世界市場，相應(yīng)削弱了對國內(nèi)城市作為交易場所的需求；另一方面區(qū)域發(fā)展的極度不平衡，發(fā)達城市、大城市吸附生產(chǎn)要素能力強，擴張迅速，而落后地區(qū)的城市基本處于原生態(tài)。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，我國中小城市直接影響和輻射的區(qū)域城市化率僅為33.9%，遠(yuǎn)低于全國平均水平。發(fā)達國家的最終城市化率大多處于70%—85%區(qū)間，我國按70%的終極城市化率以及1%的年均城市化速度推算，仍有20年的城市化進程需要完成。當(dāng)前的城市化滯后給區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供了無限想象空間，尤其是城市化渠道向三四線城市的下沉，成為了中小城市推動區(qū)域經(jīng)濟增長的主要抓手。
在城市化促進經(jīng)濟增長的結(jié)論之下，注入政府性投資帶動區(qū)域發(fā)展便是一個順理成章的策略性推論，遍地開花的新城建設(shè)、園區(qū)建設(shè)是踐行這一推論的現(xiàn)實證據(jù)。然而，一個好的城市化促進經(jīng)濟增長，一個壞的城市化可能招致截然相反的結(jié)果，而“壞城市化”的表現(xiàn)各種各樣。
“鬼城”康巴什的大躍進。康巴什新城位于鄂爾多斯中南部，2004年之前，該地區(qū)僅有兩座村莊，人口規(guī)模為1400人。隨著“羊、煤、土、氣”四大資源的發(fā)力，為鄂爾多斯帶來了滾滾財源，人均GDP一躍超過上海、北京等一線城市。2004年，鄂爾多斯開工建設(shè)康巴什新區(qū)，截至2009年6月，新區(qū)共完工項目47項，完成投資52.88億元。在強力的財政支持下，康巴什新城在短短5年內(nèi)即展示出一幅現(xiàn)代城市面貌。然而，無論是市政府的遷入，還是大氣磅礴的成吉思汗廣場建成，都沒能帶來人氣的聚集和城市活力的張顯，空空蕩蕩的新城幾無居民入住。2010年，《時代周刊》以“鬼城”為題報道了康巴什新城，頃刻間吸引了大量媒體的關(guān)注以及公眾對中國房地產(chǎn)市場泡沫的聚焦。盡管在過去兩年，隨著鄂爾多斯一中和康巴什醫(yī)院等優(yōu)質(zhì)公共設(shè)施入駐，為新城帶來了一小部分居民，但整體上“鬼城”的成熟仍需等待較長的時間。事實上，即便考慮到一個新城的成熟需要一定的周期，仍難以掩蓋康巴什新城建設(shè)的大躍進行為，在因特殊資源暴富之后，決策者缺少了對城市建設(shè)的本質(zhì)思考，摻入了更多的城市形象、政績及其它目標(biāo)。這樣的城市化，最終必然是不利于經(jīng)濟增長的，是低效的。
并非所有城市都如鄂爾多斯擁有雄厚的財政支撐。在很多城市，見到的更多是開發(fā)建設(shè)的無序和投資的捉襟見肘，這是另一種形式的“壞城市化”。目前的新城開發(fā)，特別是在一些中小城市，基本上仍走的是土地財政路線，即依靠賣地收入來支撐開發(fā)建設(shè)。然而土地市場起伏不定，一旦土地出讓遇冷，城市建設(shè)的資金鏈便會斷裂。當(dāng)前高懸的“地方債危機”便是最現(xiàn)實的例證。通常在城市開發(fā)的過程中，政府成立融資平臺性質(zhì)的“城投公司”，以土地出讓收入為擔(dān)保，通過銀行借貸以及發(fā)債獲取資金投入建設(shè)，而這背后往往缺少對開發(fā)過程的事先梳理，空有一個宏大的戰(zhàn)略目標(biāo)而鮮見具備可操作性的開發(fā)建設(shè)詳細(xì)安排，這樣的城市開發(fā)具有相當(dāng)大的隨意性，很大程度上受到融資情況和投資方需求的左右，進而偏離了城市開發(fā)的最初目標(biāo)。邛崍新城的C-BOT模式在新世紀(jì)初一時備受推崇，邛崍位于四川省中部，原先老舊的城區(qū)無法滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，而對舊城區(qū)進行更新的成本非常高，政府決定另起爐灶建設(shè)一個新城。彼時邛崍一年的財政收入僅為1.5億元左右，依靠政府的財政遠(yuǎn)不能支撐新城的建設(shè)。邛崍最終選擇了C-BOT模式，將新城整體打包以BOT的方式交由當(dāng)?shù)刈畲蟮拿駹I企業(yè)瑞云集團負(fù)責(zé)投資建設(shè)，同時將新城包括水電煤以及公交線路等在內(nèi)的公用事業(yè)運營權(quán)以及土地經(jīng)營權(quán)以一定的方式轉(zhuǎn)移給企業(yè)以使其獲得投資回收并實現(xiàn)一定的利潤，其中公用事業(yè)特許經(jīng)營期限為50年。然而在雙方合同簽訂半年之后，國土資源部11號令（《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)定》）頒布，規(guī)定各類經(jīng)營性用地一律采用招投標(biāo)方式出讓，緊接著在2004年3月，建設(shè)部頒布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，規(guī)定公用事業(yè)特許經(jīng)營期限不得超過30年，兩項政策的出臺最終擊垮了邛崍新城的C-BOT模式，新城建設(shè)受阻停滯。客觀地說，邛崍新城的C-BOT模式創(chuàng)新了中小城市開發(fā)建設(shè)的思路，并且新城開發(fā)受阻的根本原因在于無法控制的政策出臺。然而我們也無法忽視雙方在合同中對可能出現(xiàn)情況的預(yù)期不足及風(fēng)險分擔(dān)機制建設(shè)的不完備，這和新城建設(shè)在遇到政策出臺時缺乏彈性最終停滯也不無關(guān)系。聯(lián)系到目前更多的新城開發(fā)建設(shè)，事實上一個事先的系統(tǒng)梳理，包括對開發(fā)戰(zhàn)略的明確、開發(fā)建設(shè)進度以及投融資計劃的安排非常欠缺，最終導(dǎo)致“攤大餅”、“爛尾工程”層出不窮。
跳出所謂“壞城市化”的各種具體表現(xiàn)，我們認(rèn)為好的城市化最終目的在于推動區(qū)域經(jīng)濟增長和提高公眾生活質(zhì)量。眾所周知，推動經(jīng)濟長期增長的核心在于提高勞動生產(chǎn)率，這一結(jié)論之于城市化便是勞動力從農(nóng)業(yè)部門向非農(nóng)部門轉(zhuǎn)移帶來的勞動生產(chǎn)率提高。現(xiàn)實中，由于存在“壞城市化”，勞動力在部門之間的轉(zhuǎn)移并非總能兌現(xiàn)為持續(xù)的勞動生產(chǎn)率提高，圖1統(tǒng)計了一些國家城市化率和人均GDP之間的關(guān)系，可見城市化并非天然導(dǎo)致高增長與高收入。一些專家學(xué)者將我國改革開放以來經(jīng)濟發(fā)展取得巨大成就的部分原因歸結(jié)為人口紅利（圖2），在人口紅利逐漸消失的背景下，必須通過提高勞動生產(chǎn)率實現(xiàn)“二次紅利”，推動經(jīng)濟的持續(xù)增長，這就要求在城市化的過程中，避免“土地城市化”遠(yuǎn)快于“人口城市化”，通過實施公共服務(wù)均等化，提高勞動力素質(zhì)，從而實現(xiàn)高質(zhì)量的城市化與經(jīng)濟增長。
綜上分析，基于經(jīng)濟增長的視角，我們認(rèn)為在當(dāng)前及未來的城市化進程中，應(yīng)當(dāng)處理好以下幾方面問題。
以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基礎(chǔ)。新城開發(fā)存在田園新城、邊緣新城、TOD新城、產(chǎn)業(yè)新城等多種模式，對大部分中小城市而言，由于城市規(guī)模尚未發(fā)展到溢出的程度，產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍是當(dāng)前城市化的主要驅(qū)動力。因此，中小城市在城市化過程中，應(yīng)當(dāng)以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，將城市開發(fā)建立在產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)上，并在新城建設(shè)中充分考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展對城市功能的需求，實現(xiàn)兩者的有機融合。
注重公共服務(wù)均等化。目前進城工作者因其在勞動報酬、子女教育、住房、社會保障等方面無法享有和城市戶籍居民同等待遇，在一定程度上只能算是“半城市化”。通過實施公共服務(wù)均等化，使其享受城市戶籍居民同質(zhì)的公共服務(wù)，并通過教育以及專業(yè)培訓(xùn)不斷提高其勞動技能與素質(zhì)，實現(xiàn)完全城市化以及生產(chǎn)效率的不斷提高。
統(tǒng)籌安排城市開發(fā)的全流程。從時間維度上看，傳統(tǒng)的城市開發(fā)包括“規(guī)劃設(shè)計—開發(fā)建設(shè)”兩個環(huán)節(jié)，缺少對有效的開發(fā)目標(biāo)的制定、分解以及貫穿始終的投融資計劃安排，我們認(rèn)為，新型的城市建設(shè)，應(yīng)包括“戰(zhàn)略制定—規(guī)劃設(shè)計—投融資規(guī)劃—開發(fā)建設(shè)”全流程，唯有如此，才能把控開發(fā)的全過程，順利推薦新城建設(shè)，實現(xiàn)城市開發(fā)的核心目標(biāo)，分享城市化帶來的經(jīng)濟增長效益。
