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盡管中國的行政體制支持城鎮(zhèn)化，國家也不斷加大對內(nèi)陸地區(qū)的投入力度，卻未能改變農(nóng)村人口向東流的總趨勢，過去十年的地區(qū)平衡發(fā)展戰(zhàn)略效果也并不理想。盡管我們可以在沙漠中搞城鎮(zhèn)化，在高原上修建四通八達(dá)的高速公路，但缺人住的城鎮(zhèn)與少車跑的公路都是失敗的投資。城市化道路應(yīng)當(dāng)讓市場選擇，讓農(nóng)民選擇，而為適應(yīng)人口流動帶來的變化，改變行政職能或調(diào)整行政區(qū)劃都有必要。

無論城鎮(zhèn)化還是城市化，都要順應(yīng)人力資本流向

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎得主、美國哥倫比亞大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)教授斯蒂格利茨斷言，21世紀(jì)對世界影響最大的有兩大事件：一是美國高科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，二是中國的城市化。但中國城市化的模式應(yīng)該怎樣呢？

我們注意到，城鎮(zhèn)化是目前使用頻率較高的官方用詞，而城市化（urbanization）則是一個反映農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的國際通用詞匯，已經(jīng)用了100多年。從詞義上看，城鎮(zhèn)化似乎既包含了“城市化”又包含了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”，涵義比城市化更廣，更能體現(xiàn)中國特色的發(fā)展模式。但實際上，我們所指的城鎮(zhèn)化，尤指農(nóng)村的城鎮(zhèn)化，即以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)為依托，實現(xiàn)農(nóng)村人口由第一產(chǎn)業(yè)向二、三產(chǎn)業(yè)的職業(yè)轉(zhuǎn)換過程，居住地由農(nóng)村區(qū)域向城鎮(zhèn)區(qū)域（主要為農(nóng)村小城鎮(zhèn)）遷移的空間聚集過程。從最早的“進(jìn)廠不進(jìn)城”、“離土不離鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)模式，到2001年城鎮(zhèn)化的首次提出，再到最近“放寬農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)城鎮(zhèn)戶口條件”的城鎮(zhèn)化措施，實際上都體現(xiàn)出我國提倡的城鎮(zhèn)化主要以農(nóng)村的城鎮(zhèn)化為特征。　　

而城市化不僅是農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)人口，并向城市集中的聚集過程，而且是城市在空間數(shù)量上的增多、區(qū)域規(guī)模上的擴(kuò)大、職能和設(shè)施上的完善以及城市的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、居民的生活方式以及人類的社會文明廣泛向農(nóng)村滲透的過程。傳統(tǒng)意義上的城市化，沒有太強烈的行政干預(yù)色彩，而是通過城市的集聚效應(yīng)來吸引外來人口流入，從而在經(jīng)濟(jì)學(xué)角度上形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，從人口學(xué)的角度上提高城市化率。　

中國提倡城鎮(zhèn)化，當(dāng)然不乏依據(jù)。由于中國農(nóng)村戶籍人口有9億之多，如果要達(dá)到60%的城市化率，就意味著有3.8億農(nóng)民要進(jìn)入城市定居，這是任何一個大國都無法承受的。而不以跨地區(qū)人口流動為特征的城鎮(zhèn)化，就不容易導(dǎo)致城市失業(yè)率、地方政府財政負(fù)擔(dān)、社會治安、人口流動、傳染病流行等諸多問題。從操作性上看，城鎮(zhèn)化與我國目前的行政體制也相適應(yīng)，即戶籍管理制度、社會保障制度、醫(yī)療衛(wèi)生和教育制度等，都支持城鎮(zhèn)化的推廣。

在城鎮(zhèn)化的過程中，有的地方行政部門為了顯示政績，熱衷于搞行政區(qū)城鎮(zhèn)化，把廣大城鄉(xiāng)混合區(qū)域當(dāng)成了城鎮(zhèn)化地域，人為提高城鎮(zhèn)化水平，如中國出現(xiàn)了世界面積最大的城市—格爾木市（99400平方公里），世界面積最大的鎮(zhèn)—羅布泊鎮(zhèn)。根據(jù)人口普查數(shù)據(jù)，2007年，大約有4000萬農(nóng)民因為行政區(qū)域的“縣改區(qū)”等變化而“被城市化”；此外，因為居住超過6個月以上的農(nóng)民工也被統(tǒng)計為城市常駐人口，故有人估計，中國的實際城市化率只有34%，而非目前官方統(tǒng)計的45%。
　　

然而，各地推行的城鎮(zhèn)化與我們?nèi)丝诹鲃拥内呄騾s不盡一致。據(jù)國家統(tǒng)計局2009年第二季度所做的統(tǒng)計，外出的農(nóng)民工超過1.5億，其中，來自中西部地區(qū)的比重超過70%，按輸入地分，東部地區(qū)吸納的外出農(nóng)民工占66.7%，中部地區(qū)占14.7%，西部地區(qū)占18.2%。可見，農(nóng)村人力資本的流向主要是從中西部地區(qū)流向東部地區(qū)，這與我國目前仍實行“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”的目標(biāo)并不一致，比如，流動人口的就業(yè)問題并沒有包含在當(dāng)?shù)氐某擎?zhèn)登記失業(yè)率中，也就是說，國家不考核地方政府對流動人口的就業(yè)安排；而一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)可以通過城鎮(zhèn)化建設(shè)來增加GDP規(guī)模，提升政績，卻不用考慮投資效益。

因此，當(dāng)我們爭議究竟城鎮(zhèn)化或城市化哪個更合理的時候，還是應(yīng)該仔細(xì)分析一下1.8億流動人口的流出地與流入地的區(qū)域分布和行業(yè)分布。據(jù)統(tǒng)計，在2.25億農(nóng)民工中，只有0.75億選擇就近工作，而大部分選擇外出就業(yè)，其目的無非是追求更高的薪酬和更好的公共服務(wù)。外出農(nóng)民工以從事制造業(yè)和建筑業(yè)為主，從事制造業(yè)的農(nóng)民工占37.9%，建筑業(yè)的占18.3%。從過去15年國家對不同區(qū)域的投入與人口流向特征之間的關(guān)系可以發(fā)現(xiàn)，盡管東部沿海地區(qū)的固定資產(chǎn)投資在全國的占比已經(jīng)從1995年的58%降至2009年的42%，而東北及中西部地區(qū)投資占比則從42%上升至58%，卻未能改變?nèi)丝谙驏|流的總趨勢，這說明制造業(yè)的重心還是在東部，東部的薪酬高于中西部的原因在于投資效益高于前者。中國東部沿海地區(qū)的面積只有國土面積的1/5，卻創(chuàng)造了一半以上的GDP。所以，盡管我們也可以在沙漠中搞城鎮(zhèn)化，在高原上修建四通八達(dá)的高速公路，但代價卻是巨大的，缺少人住的城鎮(zhèn)與缺少車通行的高速公路都是失敗的投資。

區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略能否實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)
　　

無論城市化還是城鎮(zhèn)化，都是為了拉動經(jīng)濟(jì)增長，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)，縮小城鄉(xiāng)收入差距，因此，要評價哪種方式對實現(xiàn)這一目標(biāo)更有效，只要對發(fā)達(dá)國家的城市化歷史和過去10年中國城鎮(zhèn)化的過程作量化分析，就不難得出初步結(jié)論。
　　

研究發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)格局，會發(fā)現(xiàn)幾乎所有的國家都沒有刻意采取區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略，而是遵循人口自由流動的市場原則。其結(jié)果是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，但地區(qū)間的收入差距或整個社會的貧富差距卻縮小了。如巴黎只占法國面積的2%，卻產(chǎn)生了全法28%的GDP；德國漢堡的人均GDP和每平方公里GDP分別超出東北部地區(qū)2倍和100倍，但兩個地區(qū)的福利卻沒有差異。即便像美國那樣土地肥沃而廣闊的國家，一半以上人口也只集中在5個州，居住了80%美國人口的地區(qū)所占的國土面積，從1900年的25%降至如今的17%。更不用說與中國非常相似的兩個東亞發(fā)達(dá)國家日本和韓國，東京人口占日本城市人口的41%，GDP占日本的18%，也是全球GDP總額位居第一的城市；首爾人口占韓國的25%，而GDP占24%（附圖）。與這些發(fā)達(dá)國家相比，中國的經(jīng)濟(jì)集聚度、人口集聚度都比較低，區(qū)域經(jīng)濟(jì)還比較分散，如上海作為全國最大城市，GDP只占全國的4.4%。

我們應(yīng)該看到，鄧小平當(dāng)初提出的沿海地區(qū)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，確實與埃及、巴西、印度、印尼、墨西哥等發(fā)展中大國的“地區(qū)均衡增長戰(zhàn)略”背道而馳，但事實證明，這一戰(zhàn)略取得了極大成功，中國在過去30多年中成了全球經(jīng)濟(jì)增長最快的國家。但到今天，中國無論人口的集聚度，還是經(jīng)濟(jì)的集聚度，仍然明顯落后于發(fā)達(dá)國家，這既與我們經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度較低有關(guān)，還與我們自2000年以來將地區(qū)差異化發(fā)展戰(zhàn)略逐步演變?yōu)槠胶獍l(fā)展戰(zhàn)略有關(guān)。
　　

2000年開始的西部大開發(fā)，2001年提出的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)，以及隨后又提出的“東北老工業(yè)基地振興”和“中部崛起”戰(zhàn)略，都表明中國不斷加大對內(nèi)陸地區(qū)的投入力度，并以提倡農(nóng)村城鎮(zhèn)化作為提高城市化率的手段。但過去十年的地區(qū)平衡發(fā)展戰(zhàn)略，迄今效果并不理想，如西部大開發(fā)實際上導(dǎo)致投入產(chǎn)出比持續(xù)下降，1個單位固定資產(chǎn)投資所創(chuàng)造的GDP從3.83下降至1.32，而東部地區(qū)目前仍達(dá)到2.44。欠發(fā)達(dá)地區(qū)投入多產(chǎn)出少，導(dǎo)致其經(jīng)濟(jì)地位不斷下降，且當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖肱c沿海地區(qū)的差距也不斷拉大。從城鄉(xiāng)居民儲蓄總額來看，2002年西部地區(qū)與東部沿海的差距是3.13萬億元，到2007年則擴(kuò)大到6.26萬億元，短短5年中整整擴(kuò)大了一倍。
　

為何各國的區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略都沒有取得成功？18世紀(jì)亞當(dāng)·斯密的《國富論》早就作出了解釋，即只有適宜的自然環(huán)境、良好的生產(chǎn)分工和社會化大生產(chǎn)才能形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，中國的珠三角就是集聚達(dá)到規(guī)模經(jīng)濟(jì)的最好案例。人們移居經(jīng)濟(jì)聚集區(qū)域，不僅有利于生產(chǎn)的發(fā)展，而且增加了收入，這也加劇了聚集區(qū)之間的就業(yè)競爭，同時降低了非聚集區(qū)的競爭壓力，從而促使發(fā)達(dá)地區(qū)與落后地區(qū)之間的生活水平趨同。
　　

在美國，由于市場選擇了集聚經(jīng)濟(jì)模式，導(dǎo)致大城市成為多個制造業(yè)中心，而且由于人口、資本、技術(shù)等密度的增加，服務(wù)業(yè)也得以空前發(fā)展，其增加值反超制造業(yè)。而小城市則發(fā)展成為某一領(lǐng)域?qū)I(yè)化較強的城市。中國目前正在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)換，本質(zhì)上就是要提高服務(wù)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中的比重，那就應(yīng)該發(fā)展集聚經(jīng)濟(jì)，通過加大對高密度地區(qū)的資本投入，進(jìn)而提高高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)的比重，而不是簡單采取均衡發(fā)展戰(zhàn)略和本鄉(xiāng)本土的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗表明，人才都是往人才密集的大城市集聚，中國過去30年的發(fā)展也印證了這一點，不論是技術(shù)型人才還是農(nóng)民工，大多都往東部，尤其是北京、上海和深圳這些特大城市流動。而中西部地區(qū)從建國至今，雖然有過幾次建成重工業(yè)基地的舉措，但均以失敗而告終，如上世紀(jì)50年代初的工業(yè)化階段和文革期間的三線建設(shè)，其結(jié)果既沒有發(fā)展起內(nèi)地的重工業(yè)，又沒有留住人才。而目前中國雖然可以通過資本投入來增加中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量，卻難以實現(xiàn)相應(yīng)人力資本的匹配，最終還是無法解決規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的難題。

流動人口帶來的問題:改變行政職能或調(diào)整行政區(qū)劃

中國是全球人口流動規(guī)模最大的國家，人口的流動導(dǎo)致不同區(qū)域之間的人口結(jié)構(gòu)和規(guī)模都發(fā)生了變化，如在上海、北京等大城市的流動人口非常多，在當(dāng)?shù)鼐幼r間超過6個月以上的非本地戶籍人口估計都在500萬以上，而統(tǒng)計顯示，北京近90%的外來人口居住在城鄉(xiāng)結(jié)合部，而上海則有80%左右的外來人口居住在郊區(qū)，不少區(qū)的外來人口數(shù)量超過本地人口。這些非本地戶籍人口絕大部分都是農(nóng)民工及其家屬，從事制造業(yè)、建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)等。由于市區(qū)居住成本高昂，他們只有在郊區(qū)選擇租金低、面積小的住所。

大量外來人口進(jìn)入到某些村鎮(zhèn)，導(dǎo)致衛(wèi)生、教育和社會治安等一系列問題，如上海的農(nóng)民工子女?dāng)?shù)量達(dá)到40萬以上，廣東等地的規(guī)模更大。按照《義務(wù)教育法》，這些民工子女也應(yīng)該享受九年制的義務(wù)教育，這方面上海只是基本實現(xiàn)，其他地方亦不盡如人意，即便實現(xiàn)，其教育設(shè)施、師資水平等也明顯不足。而且，這些農(nóng)民工的子女畢業(yè)之后，如何就業(yè)又成為一大社會問題。目前的犯罪中，外來人口所占比例高得驚人，這是因為現(xiàn)有的地方行政體制和財政支出都不支持外來人口的就業(yè)、教育和醫(yī)療衛(wèi)生及其他社會保障等。尤其是一些郊區(qū)，自身的財力就不足，又很難得到因流動人口增加的財政轉(zhuǎn)移支付，流動人口的生活環(huán)境惡劣，甚至連供水排水系統(tǒng)都難以保障。

在城市化的背景下，估計中國今后每年將有1600萬的農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，但在現(xiàn)有的行政體制下，當(dāng)?shù)卣块T的主要職責(zé)無非是確保GDP增長率、財政收入完成及戶籍人口的就業(yè)比例等，而且在住房保障、教育及醫(yī)療衛(wèi)生保障、老年人生活保障等方面，同一城市不同戶籍的人得到的待遇并不一樣，如醫(yī)療保障就被分為社保、鎮(zhèn)保和農(nóng)保，所享受的醫(yī)療保障差距很大，而非本地戶籍的人口則基本享受不到這些福利。因此，為適應(yīng)人口流動帶來的人口分布和人口格局的變化，改變行政職能或調(diào)整行政區(qū)劃都有必要。

如前所述，在GDP和城鎮(zhèn)化作為考核政績的現(xiàn)有行政體制下，地方政府在財政支出結(jié)構(gòu)上，肯定會增大基礎(chǔ)設(shè)施投資比例而減少社會保障性投入比例，前者既可以增加GDP，又可以實現(xiàn)“建筑物和道路交通”的城鎮(zhèn)化，但對民生的改善卻無益。因此，我們應(yīng)該把GDP增長作為考核地方政府政績的次要目標(biāo)，而把包含本地流動人口在內(nèi)的就業(yè)率作為考核政績的首要指標(biāo)，把為所有常住人口提供各種社會保障作為考核政績的重要指標(biāo)，這樣的行政職能轉(zhuǎn)換才是必要的。同時，上一級行政部門應(yīng)該根據(jù)下轄行政區(qū)域的人口增減變動情況，給予相應(yīng)的財政轉(zhuǎn)移支付，如對人口流入較多的地方，中央財政給予省市財政一定的轉(zhuǎn)移支付、省市則可以給對應(yīng)的區(qū)縣，區(qū)縣再給到對應(yīng)的村鎮(zhèn)。

此外，行政區(qū)劃的再調(diào)整也有必要，從大的方面來看，可以參考其他國家最發(fā)達(dá)地區(qū)城市擴(kuò)張的經(jīng)驗，如東京、巴黎、倫敦等城市的擴(kuò)張模式，設(shè)立以城市集群為增長極的行政區(qū)劃，而中國經(jīng)濟(jì)的增長極主要在珠三角和長三角地區(qū)，此外，還有中部、西部及東北的增長極。從小的方面來看，有些流動人口達(dá)到幾十萬的發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以升格為“市級鎮(zhèn)”，以更多的行政權(quán)力提高其服務(wù)職能。只有這樣，中國的城鎮(zhèn)化才能順應(yīng)人口流動的市場化潮流，而不被納入“行政化”的歧途。