略論新時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點(diǎn)
時(shí)間：2011-05-17 09:46:42
來(lái)源：中國(guó)改革論壇 作者：魏后凱
國(guó)家“十二五”規(guī)劃明確指出，要積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)，加強(qiáng)城鎮(zhèn)化管理，不斷提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平。當(dāng)前，我國(guó)城鎮(zhèn)化已經(jīng)由過(guò)去的加速時(shí)期進(jìn)入到減速時(shí)期。在這一新的時(shí)期，必須全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，把城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)與質(zhì)量提升有機(jī)結(jié)合起來(lái)，促使城鎮(zhèn)化從單純追求速度型向著力提升質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。
我國(guó)東中西部城鎮(zhèn)化速度將出現(xiàn)差異
自建國(guó)以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)大體可分為三個(gè)階段：1950年~1977年為波浪起伏時(shí)期，城鎮(zhèn)化率平均每年提高0.25個(gè)百分點(diǎn)；1978年~1995為穩(wěn)步推進(jìn)時(shí)期，城鎮(zhèn)化率平均每年提高0.64個(gè)百分點(diǎn)；1996年~2009年為加速推進(jìn)時(shí)期，城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.25個(gè)百分點(diǎn)。相比較而言，自改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化推進(jìn)的速度呈現(xiàn)出逐步加速的趨勢(shì)。1996年~2009年全國(guó)城鎮(zhèn)化率年均提高幅度是1978年~1995年的2.0倍，是改革開(kāi)放以前的5.0倍。
在“十二五”乃至今后較長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)的城鎮(zhèn)化究竟是繼續(xù)加速還是向減速轉(zhuǎn)變？這是值得深入研究的一個(gè)重大戰(zhàn)略問(wèn)題。目前流行的觀點(diǎn)認(rèn)為未來(lái)我國(guó)的城鎮(zhèn)化仍將處于一個(gè)加速推進(jìn)的時(shí)期，有的同志甚至提出，未來(lái)我國(guó)的城鎮(zhèn)化將處于一個(gè)“高潮期”。所以會(huì)得出這種判斷，其理論依據(jù)是，根據(jù)城鎮(zhèn)化的S型曲線理論，通常認(rèn)為30%~70%的區(qū)間屬于城鎮(zhèn)化的加速時(shí)期。實(shí)際上，這是一個(gè)理論上的認(rèn)識(shí)誤區(qū)。我們認(rèn)為，未來(lái)我國(guó)東中西部城鎮(zhèn)化速度將現(xiàn)差異，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化推進(jìn)的速度會(huì)逐漸放慢，而中西部地區(qū)仍將加速。
首先，在30%~70%的區(qū)間，雖然城鎮(zhèn)化會(huì)呈現(xiàn)出快速推進(jìn)的趨勢(shì)，但50%的城鎮(zhèn)化率是一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)或者拐點(diǎn)。以此為界，可以把城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)階段分為加速和減速兩個(gè)時(shí)期。其中，30%~50%的區(qū)間為加速時(shí)期；50%~70%的區(qū)間為減速時(shí)期。如果在50%~70%的區(qū)間城鎮(zhèn)化也呈現(xiàn)加速推進(jìn)的話，那么就不可能順利轉(zhuǎn)入到70%以后的穩(wěn)定發(fā)展階段。2009年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)到46.59%，預(yù)計(jì)到2013年將超過(guò)50%，屆時(shí)我國(guó)將進(jìn)入城鎮(zhèn)化減速時(shí)期。
其次，近年來(lái)我國(guó)東部城鎮(zhèn)化速度已經(jīng)出現(xiàn)逐漸放緩的趨勢(shì)。在“九五”計(jì)劃時(shí)期，我國(guó)城鎮(zhèn)化率平均每年提高1.44個(gè)百分點(diǎn)，“十五”時(shí)期平均每年提高1.35個(gè)百分點(diǎn)，而“十一五”前四年平均每年提高幅度已下降到0.9個(gè)百分點(diǎn)。在東部一些發(fā)達(dá)地區(qū)，近年來(lái)城鎮(zhèn)化減速的趨勢(shì)十分明顯。如江蘇在30%~50%的區(qū)間（1997年~2005年）城鎮(zhèn)化率平均每年提高2.6個(gè)百分點(diǎn)，而此后的2006年~2009年則下降到1.3個(gè)百分點(diǎn)。
總之，在今后一段時(shí)期內(nèi)，我國(guó)仍將處于城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)時(shí)期，但相比較而言，城鎮(zhèn)化率每年提高的幅度將會(huì)有所減緩。預(yù)計(jì)今后我國(guó)城鎮(zhèn)化率年均提高幅度將保持在0.8個(gè)~1.0個(gè)百分點(diǎn)左右，很難再現(xiàn)“九五”和“十五”時(shí)期平均每年提高1.35個(gè)~1.45個(gè)百分點(diǎn)的增幅，繼續(xù)保持這樣的高速擴(kuò)張態(tài)勢(shì)難度很大。據(jù)此估計(jì)，到2015年，我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平將達(dá)到52%左右；到2030年，將達(dá)到65%左右。
應(yīng)該看到，目前我國(guó)各地區(qū)發(fā)展水平差異較大，還處于不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段。2009年?yáng)|北地區(qū)和東部地區(qū)城鎮(zhèn)化率已超過(guò)55%，分別達(dá)到56.9%和56.7%，而中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平仍較低，其中中部地區(qū)為42.3%，西部地區(qū)只有39.4%。因此，未來(lái)我國(guó)四大區(qū)域城鎮(zhèn)化將呈現(xiàn)出不同的發(fā)展格局，東部和東北地區(qū)已進(jìn)入減速期，而中西部地區(qū)仍將處于加速期。
新時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略重點(diǎn)需調(diào)整
當(dāng)前我國(guó)的城鎮(zhèn)化還是一種典型的不完全城鎮(zhèn)化。我國(guó)現(xiàn)行統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)人口包括大量在城鎮(zhèn)常住的農(nóng)民工。2010年我國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)2.4億人，其中相當(dāng)部分常住在城鎮(zhèn)。這些常住在城鎮(zhèn)的農(nóng)民工雖然被算成是城鎮(zhèn)人口，但他們?cè)趧趧?dòng)就業(yè)、工資福利、子女教育、社會(huì)保障、保障性住房購(gòu)買等方面仍很難享受城鎮(zhèn)居民同等待遇。同時(shí)，在全國(guó)地級(jí)及以上城市市轄區(qū)總?cè)丝谥校r(nóng)業(yè)人口的比重高達(dá)40%。如果考慮到市轄區(qū)中大量的農(nóng)業(yè)人口和還沒(méi)有完全融入城市的大量農(nóng)民工等因素，完全的人口城鎮(zhèn)化率至少要降低10個(gè)百分點(diǎn)以上。
因此，目前我國(guó)46.59%的城鎮(zhèn)化率只是統(tǒng)計(jì)上的不完全城鎮(zhèn)化率。盡管從統(tǒng)計(jì)上看城鎮(zhèn)人口比重在快速提升，但城鎮(zhèn)居民素質(zhì)、生活質(zhì)量、消費(fèi)行為、思想觀念和管理方法卻難以跟上，城鎮(zhèn)化的質(zhì)量還較低，與人口城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)不相適應(yīng)。可以認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的主要矛盾并非是速度不快、水平較低的問(wèn)題，而是質(zhì)量不高的問(wèn)題。在我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入減速期后，必須從根本上改變過(guò)去那種重速度、輕質(zhì)量的做法，堅(jiān)持速度與質(zhì)量并重，加快完全城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，把城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)與質(zhì)量提升有機(jī)結(jié)合起來(lái)，促使城鎮(zhèn)化從單純追求速度型向著力提升質(zhì)量型轉(zhuǎn)變，從不完全城鎮(zhèn)化向完全城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變，這是今后一段時(shí)期內(nèi)我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的核心任務(wù)。在減速期，應(yīng)高度關(guān)注以下幾方面問(wèn)題：
1.加快推進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。盡快解決農(nóng)民工市民化問(wèn)題，這是全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)鍵所在。為此，要按照“多層統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、分類指導(dǎo)、農(nóng)民主體”的原則，分階段積極推進(jìn)進(jìn)城農(nóng)民工的市民化進(jìn)程，逐步讓農(nóng)民工在社會(huì)保障、就業(yè)和轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)、公共服務(wù)、保障性住房、子女教育等方面享受市民同等的待遇，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工“有信用、有保障、有崗位、有資產(chǎn)、有組織”的市民化目標(biāo)。當(dāng)前，要重點(diǎn)加快農(nóng)民工信息系統(tǒng)和信用體系建設(shè)，實(shí)行城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度，建立城鄉(xiāng)普惠的公共服務(wù)制度，推動(dòng)形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)保障、社會(huì)福利和戶籍管理制度，盡快將農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)全部列入強(qiáng)制保險(xiǎn)范圍，并在住房、子女教育、衛(wèi)生等領(lǐng)域加大向農(nóng)民工傾斜的力度，切實(shí)降低農(nóng)民進(jìn)城落戶的門檻和成本，使廣大進(jìn)城農(nóng)民工能夠和諧地融入城市、共享城鎮(zhèn)化的利益和成果。
2.提高大都市區(qū)的綜合承載能力。大都市區(qū)是吸納新增城鎮(zhèn)人口的主渠道。從世界范圍看，1975年超過(guò)100萬(wàn)的大都市區(qū)人口占世界城鎮(zhèn)人口的37.2%，2009年達(dá)到50.1%，2025年預(yù)計(jì)將達(dá)到56.6%，屆時(shí)我國(guó)也將達(dá)到43.0%。當(dāng)前我國(guó)大都市區(qū)面臨的突出問(wèn)題是，城市建設(shè)用地緊張，進(jìn)城門檻和成本較高，生態(tài)環(huán)境壓力大，承載能力受限，有的已出現(xiàn)膨脹病跡象。為此，要加快郊區(qū)化和一體化進(jìn)程，優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和功能提升，提高大都市區(qū)綜合承載能力。當(dāng)前，可以考慮放開(kāi)大都市區(qū)郊區(qū)（縣）、周邊中小城市和小城鎮(zhèn)的戶籍限制，鼓勵(lì)大都市中心區(qū)人口和產(chǎn)業(yè)向周邊擴(kuò)散，同時(shí)加快都市區(qū)內(nèi)快速交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，優(yōu)先發(fā)展公共交通尤其是大容量軌道交通，積極推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局、環(huán)境治理、要素市場(chǎng)、勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障等一體化，促使進(jìn)城農(nóng)民在大都市區(qū)郊區(qū)（縣）和周邊城鎮(zhèn)居住，并通過(guò)快速交通體系到城區(qū)上班，或者實(shí)現(xiàn)就近就業(yè)。
3.進(jìn)一步增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的吸納能力。小城鎮(zhèn)數(shù)量多、分布廣，吸納容量大，是今后吸納農(nóng)民進(jìn)城的重要載體。當(dāng)前小城鎮(zhèn)面臨的關(guān)鍵問(wèn)題是，基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共服務(wù)水平低，產(chǎn)業(yè)支撐乏力，對(duì)農(nóng)民缺乏吸引力，其吸納能力不足。為此，要切實(shí)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)能力和水平，積極培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，不斷擴(kuò)大就業(yè)機(jī)會(huì)，提高小城鎮(zhèn)的人口吸納能力。當(dāng)前，可以考慮由中央財(cái)政設(shè)立國(guó)家小城鎮(zhèn)建設(shè)專項(xiàng)資金，重點(diǎn)支持小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和安居工程建設(shè)，并采取“以獎(jiǎng)代投”的辦法，對(duì)各地小城鎮(zhèn)建設(shè)實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)政策。對(duì)小城鎮(zhèn)符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和環(huán)保要求的新辦企業(yè)，要實(shí)行小額貼息貸款支持。
4.重視城鎮(zhèn)特色培育和品質(zhì)提升。缺乏特色，品位不高，重建設(shè)、輕管理，這是當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的普遍問(wèn)題。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化速度的減緩，今后各地在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，應(yīng)更加注重城鎮(zhèn)特色培育和品質(zhì)提升，切實(shí)加強(qiáng)城鎮(zhèn)的現(xiàn)代化管理，建設(shè)智能化、人性化、生態(tài)化的特色城鎮(zhèn)，走特色城鎮(zhèn)化之路。一是注重培育城鎮(zhèn)文化，塑造城鎮(zhèn)精神，增強(qiáng)城鎮(zhèn)品牌意識(shí)，并把城鎮(zhèn)文化和精神融入到城鎮(zhèn)規(guī)劃、景觀和建筑設(shè)計(jì)、開(kāi)發(fā)建設(shè)之中，彰顯城鎮(zhèn)的個(gè)性和特色，提升城鎮(zhèn)品質(zhì)，改變“千城一面”的局面；二是強(qiáng)化大中小城市和小城鎮(zhèn)之間的分工協(xié)作，推動(dòng)大城市提升產(chǎn)業(yè)層次和中心功能，逐步向高端化和服務(wù)化方向發(fā)展，鼓勵(lì)中小城市和小城鎮(zhèn)走“專精特深”的特色專業(yè)化道路，構(gòu)筑一個(gè)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、合理分工、錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)、互動(dòng)融合的城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局；三是要高度重視現(xiàn)代化城鎮(zhèn)管理工作，把城鎮(zhèn)建設(shè)和管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)從重建設(shè)到建管并舉、重在管理的轉(zhuǎn)變。
（作者為中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長(zhǎng)、研究員）
