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2025年08月24日
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牛年伊始，2009年的“一號(hào)文件”又出臺(tái)了，不出大家所料，“一號(hào)文件”再次鎖定“三農(nóng)”問(wèn)題。新華社、中新社、人民日?qǐng)?bào)等眾多媒體紛紛予以深度報(bào)道，有關(guān)政府官員、專家學(xué)者也從不同角度進(jìn)行了解讀。
本期，《城市化》雜志試圖從城市化的視野，將十七屆三中全會(huì)決議與2009年“一號(hào)文件”聯(lián)系起來(lái)進(jìn)行解讀，探尋我國(guó)十七屆三中全會(huì)之后城市化進(jìn)程與“三農(nóng)”問(wèn)題的政策要點(diǎn)與未來(lái)趨勢(shì)。
中央關(guān)注“三農(nóng)”問(wèn)題用心良苦
主題詞“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”彰顯中央心系“三農(nóng)”
梳理改革開(kāi)放以后歷次“一號(hào)文件”，不難發(fā)現(xiàn)，隨著改革開(kāi)放的逐步深入，有關(guān)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌方面的關(guān)鍵詞在2004年以后的“一號(hào)文件”中呈上升趨勢(shì)，這說(shuō)明我國(guó)政府日益重視城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及由此帶來(lái)的系列問(wèn)題。
2004年“中央一號(hào)文件”時(shí)隔18年后再次鎖定“三農(nóng)”，著重強(qiáng)調(diào)農(nóng)民增收，有著深刻的時(shí)代背景：一是農(nóng)民收入增幅連續(xù)幾年低速徘徊在４％以下，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重，農(nóng)村社會(huì)矛盾日益突出。二是糧食供應(yīng)出現(xiàn)局部緊張，當(dāng)年全國(guó)糧食供需缺口達(dá)3750萬(wàn)噸。三是城鄉(xiāng)差距持續(xù)快速拉大，城鄉(xiāng)發(fā)展嚴(yán)重失衡，影響了小康社會(huì)建設(shè)進(jìn)程。
2004年至2008年，中央連續(xù)出臺(tái)５個(gè)一號(hào)文件，主題分別是促進(jìn)農(nóng)民增收、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)、以及促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收。豐富、系統(tǒng)的內(nèi)容，凸顯黨的十六大以來(lái)中央按照“以工補(bǔ)農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的新要求，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展，開(kāi)創(chuàng)“三農(nóng)”工作新局面的堅(jiān)強(qiáng)決心。
作為2009年新年伊始的第一份中央文件，針對(duì)目前國(guó)際金融危機(jī)已經(jīng)對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格漲幅明顯比以往下降，有些農(nóng)副產(chǎn)品的價(jià)格甚至是絕對(duì)水平的下降，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文表示，“一號(hào)文件”提出了一些有針對(duì)性的政策和措施。概括起來(lái)有五方面：一是加大對(duì)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施和科技服務(wù)方面的投入，降低農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)成本；二是進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)業(yè)的各項(xiàng)直接補(bǔ)貼，種糧補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼這四項(xiàng)補(bǔ)貼今年預(yù)計(jì)將增加到1200億元左右；三是提高政府對(duì)糧食最低收購(gòu)價(jià)格的水平；四是增加政府的儲(chǔ)備；五是合理調(diào)控進(jìn)出口。隨著這些措施的落實(shí)，將對(duì)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)起到積極的作用。
“一號(hào)文件”讓農(nóng)民收入進(jìn)入較快增長(zhǎng)期
農(nóng)業(yè)部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，2004年到2008年，是農(nóng)業(yè)發(fā)展最好、農(nóng)村變化最大、農(nóng)民得到實(shí)惠最多、干部群眾心氣最順的時(shí)期之一。中國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村進(jìn)入前所未有的發(fā)展新階段。
數(shù)據(jù)顯示，“十五”時(shí)期，中央財(cái)政用于“三農(nóng)”資金達(dá)1.13萬(wàn)億元，5年年均遞增17%，是改革開(kāi)放以來(lái)投入增加最多、增長(zhǎng)速度最快的時(shí)期之一。
為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2006年國(guó)家決定全面取消農(nóng)業(yè)稅。與農(nóng)村稅費(fèi)改革前相比，農(nóng)民減輕負(fù)擔(dān)1250億元，人均減負(fù)140元。2008年，中央財(cái)政安排用于“三農(nóng)”的各項(xiàng)支出更達(dá)到5955.5億元，增長(zhǎng)38%，其中直接發(fā)到農(nóng)民手中的糧食直補(bǔ)和農(nóng)資綜合直補(bǔ)資金達(dá)到789億元，是補(bǔ)貼規(guī)模最大、增長(zhǎng)最多的一年，最直接的表現(xiàn)是農(nóng)民人均收入進(jìn)入較快增長(zhǎng)期。據(jù)測(cè)算，增速由2002年的4.8％提高到2007年的9％左右，打破了“十五”前三年收入增長(zhǎng)緩慢和徘徊的格局。而且，農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)發(fā)生積極變化，彰顯城市化水平提高加速。
“一號(hào)文件”記載中央關(guān)注城市化政策軌跡
“中央一號(hào)文件”原指中共中央每年發(fā)的第一份文件。但是現(xiàn)在“中央一號(hào)文件”已經(jīng)成為中共中央重視農(nóng)村問(wèn)題的專有名詞。中共中央在1982年至1986年連續(xù)五年發(fā)布以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民為主題的“中央一號(hào)文件”，對(duì)農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展做出具體部署。五個(gè)“一號(hào)文件”讓農(nóng)民從“面朝黃土背朝天”的生產(chǎn)模式中解放了出來(lái)，通過(guò)非農(nóng)經(jīng)營(yíng)等方式，開(kāi)始參與到中國(guó)工業(yè)化、城市化的偉大歷史進(jìn)程，中國(guó)農(nóng)民從溫飽走向了小康，讓農(nóng)村呈現(xiàn)出欣欣向榮的局面。
當(dāng)1984年改革重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市之后，城鄉(xiāng)之間的差別，尤其是收入差距卻在逐步拉大。“三農(nóng)”問(wèn)題再次面臨一個(gè)新關(guān)口，與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)相伴隨的是越來(lái)越突出的矛盾：農(nóng)業(yè)發(fā)展缺乏動(dòng)力，農(nóng)村發(fā)展缺乏亮點(diǎn)，農(nóng)民增收缺乏支撐。時(shí)隔18年，中共中央總書(shū)記胡錦濤于2003年12月30日簽署《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》。中央一號(hào)文件再次回歸農(nóng)業(yè)。
2004年至2009年，中共中央連續(xù)六年發(fā)布以“三農(nóng)”（農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民）為主題的“中央一號(hào)文件”，其核心思想則是城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，通過(guò)一系列“多予、少取、放活”的政策措施，使農(nóng)民休養(yǎng)生息，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民增收，給農(nóng)民平等權(quán)利，給農(nóng)村優(yōu)先地位，給農(nóng)業(yè)更多反哺。這是中國(guó)建國(guó)以來(lái)決策層對(duì)“三農(nóng)”的最長(zhǎng)關(guān)注周期，強(qiáng)調(diào)了“三農(nóng)”問(wèn)題在中國(guó)的社會(huì)主義現(xiàn)代化時(shí)期“重中之重”的地位。
“中央一號(hào)文件”，記載了中國(guó)農(nóng)村改革的歷史進(jìn)程和前進(jìn)步伐，有力促進(jìn)了農(nóng)民增產(chǎn)增收，提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，開(kāi)創(chuàng)了社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的新局面，也給農(nóng)業(yè)健康發(fā)展、農(nóng)民持續(xù)增收和農(nóng)村長(zhǎng)期穩(wěn)定帶來(lái)了強(qiáng)勁的動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)了城市支持農(nóng)村的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。對(duì)廣大的農(nóng)村和億萬(wàn)農(nóng)民而言，“一號(hào)文件”是一份親切的文件，有著特殊意義。
中國(guó)的城市化欠賬知多少？
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是導(dǎo)致城市化水平滯后的桎梏
據(jù)中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)發(fā)布的《中國(guó)城市化率現(xiàn)狀調(diào)查報(bào)告》數(shù)據(jù)顯示，截止2006年12月，我國(guó)的城市化率為32.53%，報(bào)告認(rèn)為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是造成我國(guó)城市化率滯后的政策因素。
回顧十一屆三中全會(huì)以來(lái)我國(guó)的城市化進(jìn)程，報(bào)告認(rèn)為，改革開(kāi)放政策使我國(guó)的城市化進(jìn)程步入了正軌。我國(guó)的城市化從1976年到1999年開(kāi)始進(jìn)入了平穩(wěn)發(fā)展期，城市化率也從1976年的15.49%，增長(zhǎng)到1999年的25.51%。20多年間城市化率增加了10個(gè)百分點(diǎn)，平均每年保持0.5個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)。
隨著改革開(kāi)放的不斷深化，進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)的城市化進(jìn)程速度明顯加快，城市化率增長(zhǎng)顯著，從2000年的26.08%、2003年的29.70%，再到2006年32.53%，7年間城市化率增加了近7個(gè)百分點(diǎn)，平均每年保持約1個(gè)百分點(diǎn)的增長(zhǎng)，這意味著每年會(huì)有1000多萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)入城市。
然而，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)的約1.5億農(nóng)民工中的絕大多數(shù)并沒(méi)有真正融入城市生活，而是游離在城市生活邊緣。這是因?yàn)橹袊?guó)是一個(gè)典型的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的國(guó)家。城鄉(xiāng)體制有很大差異，如城鄉(xiāng)分割的戶籍制，城鄉(xiāng)不同的稅制結(jié)構(gòu)、不同的社會(huì)保障體系、不同的金融服務(wù)等。這種二元體制的背景使得城鄉(xiāng)之間的轉(zhuǎn)型，即農(nóng)村人口進(jìn)入城市，遭遇到很多體制性問(wèn)題，種種附加在戶籍上的福利政策大都與他們無(wú)緣，嚴(yán)重地阻礙了農(nóng)民進(jìn)城的步伐。
據(jù)全國(guó)農(nóng)村固定觀察點(diǎn)調(diào)查，2008年農(nóng)村勞動(dòng)力外出就業(yè)規(guī)模雖然比上年擴(kuò)大478萬(wàn)，增長(zhǎng)3.6%，但增速比上年下降了2.4個(gè)百分點(diǎn)，是2000年以來(lái)增速最慢的一年。另外，由于工資性收入在目前農(nóng)民人均純收入中已占到38.6%，這也成為導(dǎo)致城鄉(xiāng)收入差距拉大的一個(gè)因素。據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)，2008年城鄉(xiāng)居民收入比由上年的3.33：1擴(kuò)大為3.36：1，絕對(duì)差距首次超過(guò)1萬(wàn)元。
此番金融危機(jī)的蔓延，更讓我們看到這樣一個(gè)事實(shí)：一個(gè)正在高速實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城市化的發(fā)展中大國(guó)，一個(gè)有著13億人口的國(guó)家，內(nèi)部需求特別是消費(fèi)需求卻持續(xù)不振。有專家指出，這正是步入了工業(yè)化進(jìn)程的廉價(jià)農(nóng)村勞動(dòng)力，他們創(chuàng)造了巨大供給卻不能融入城市作為市民去消費(fèi)而產(chǎn)生的巨大供需缺口。
城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化
由于我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)”的不平衡性，城市化水平嚴(yán)重滯后于工業(yè)化水平，從而制約著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速持續(xù)健康發(fā)展，妨礙著“三農(nóng)”問(wèn)題的徹底解決，阻礙著全面小康社會(huì)的建設(shè)進(jìn)程。
按照國(guó)際一般規(guī)律，人口的城市化水平與其工業(yè)化水平應(yīng)當(dāng)相互適應(yīng)。一般像中國(guó)這樣人均GDP達(dá)到3000美元的國(guó)家，城市化率是55%，東亞國(guó)家日本、韓國(guó)都是75%以上。中國(guó)截至2006年，按非農(nóng)人口計(jì)算，城市化率只有32.53%。
國(guó)家發(fā)改委中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)王建認(rèn)為：“我們現(xiàn)在看過(guò)去30年的城市化嚴(yán)重滯后于工業(yè)化，已經(jīng)造成了過(guò)去對(duì)城市化投資的巨大欠賬，也導(dǎo)致發(fā)展結(jié)構(gòu)的扭曲：一方面工業(yè)化超前發(fā)展，一方面用戶籍政策筑起城市化的高墻，把8億農(nóng)民擋在了工業(yè)化與城市化大門(mén)之外，由此形成了嚴(yán)重的工農(nóng)、城鄉(xiāng)‘二元結(jié)構(gòu)’。現(xiàn)在要轉(zhuǎn)變的，就是過(guò)去60年城市化過(guò)于遲緩的狀態(tài)。”
他表示，實(shí)施大規(guī)模城市化，服務(wù)業(yè)會(huì)得到很大提升，3000美元人均GDP的國(guó)家，全球服務(wù)業(yè)平均比重是50%左右，我們現(xiàn)在才30%多，也跟大量農(nóng)民不進(jìn)城是有關(guān)系的。中央已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，這可以從近年來(lái)的一號(hào)文件關(guān)注“三農(nóng)”問(wèn)題看出來(lái)。
1% PK 1000萬(wàn)人就業(yè)
有學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)目前的城市化水平與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是不相適應(yīng)的，我國(guó)已經(jīng)發(fā)展到了工業(yè)化的后期，但城市化率卻比較低，這是造成我國(guó)出現(xiàn)大量農(nóng)民工的主要原因之一。
改革開(kāi)放以來(lái)，大量青壯年農(nóng)民紛紛離開(kāi)家鄉(xiāng)，涌入城市務(wù)工，形成中國(guó)特有的農(nóng)民工現(xiàn)象。這支“勞動(dòng)大軍”在推動(dòng)中國(guó)工業(yè)化的進(jìn)程中發(fā)揮了巨大作用，已成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。但當(dāng)前在全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響蔓延至我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，農(nóng)民工不可避免地成為承受直接沖擊的群體。
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文2月2日表示，目前，2000萬(wàn)左右的農(nóng)民工失去了工作或者沒(méi)有找到工作。加上每年新加入到外出打工隊(duì)伍的農(nóng)民，今年共有2500萬(wàn)農(nóng)民就業(yè)面臨很大壓力。
而1個(gè)百分點(diǎn)的城市化，應(yīng)該可以實(shí)現(xiàn)1000萬(wàn)農(nóng)民工就業(yè)。但現(xiàn)狀是農(nóng)民工只是進(jìn)城打工，他們依然保持農(nóng)民的身份。
陳錫文在分析此現(xiàn)象時(shí)也直言，農(nóng)民工大量失業(yè)返鄉(xiāng)，與中國(guó)嚴(yán)重依靠外需的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式密切相關(guān)，也與整個(gè)戶籍制度改革和城市化滯后有關(guān)，后者導(dǎo)致農(nóng)民工不能穩(wěn)定融入城市。但他同時(shí)認(rèn)為，中國(guó)的城市化將是漫長(zhǎng)的過(guò)程，要與二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展相適應(yīng)，不可強(qiáng)行推進(jìn)。
當(dāng)前，在解決農(nóng)民工就業(yè)困難問(wèn)題上，中央政府和各有關(guān)部門(mén)已經(jīng)出臺(tái)多項(xiàng)有針對(duì)性和操作性的政策措施。今年的中央“一號(hào)文件”更提出，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和新增公益性就業(yè)崗位，要盡量多使用農(nóng)民工；采取以工代賑等方式引導(dǎo)農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；大規(guī)模開(kāi)展針對(duì)性、實(shí)用性強(qiáng)的農(nóng)民工技能培訓(xùn)。人力資源社會(huì)保障部新聞發(fā)言人尹成基表示：“隨著這些措施的落實(shí)，這個(gè)群體的就業(yè)總體上可以保持相對(duì)的穩(wěn)定。”
我國(guó)城市化發(fā)展新思路
千載難逢的良好機(jī)遇
從十七屆三中全會(huì)決議和2009年“一號(hào)文件”的內(nèi)容來(lái)看，中央對(duì)我國(guó)在城市化進(jìn)程中遇到的問(wèn)題日益關(guān)注。
近年來(lái)，中央最高決策層從國(guó)家戰(zhàn)略高度出發(fā),提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的建設(shè)方針。從重慶到成渝城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革實(shí)驗(yàn)區(qū)的獲批，武漢“1+8”城市群、長(zhǎng)株潭城市群“兩型社會(huì)”改革試驗(yàn)區(qū)，剛剛批復(fù)的《珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》，到黨的十七屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，第一次從國(guó)家戰(zhàn)略層面明確了“城鄉(xiāng)一體化”的目標(biāo)： 2020年基本建立城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化體制機(jī)制，再到2004年以來(lái)的6個(gè)“一號(hào)文件”，樹(shù)立起了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的6座豐碑，這意味著中國(guó)將全面進(jìn)入資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的城鄉(xiāng)一體化新時(shí)代。
經(jīng)濟(jì)學(xué)家趙曉表示，目前農(nóng)村制度改革對(duì)于中國(guó)社會(huì)產(chǎn)生的影響將是深刻的，因?yàn)橹袊?guó)已經(jīng)到了城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵時(shí)期，中國(guó)的城市化到了以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)下的城市化，更加注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，更加注重城鄉(xiāng)平衡。未來(lái)，農(nóng)村將變成城市的一部分。
在中國(guó)城市化的發(fā)展模式上，專家也持不同的觀點(diǎn)。王建提出，中國(guó)到2030年要建立20個(gè)都市圈并為每個(gè)都市圈中各個(gè)城市的產(chǎn)業(yè)進(jìn)行定位的設(shè)想。他分析，1990年代初期，日本的人均城市和道路占地約為160平米。中國(guó)的人均平原面積雖略高于日本，但是由于農(nóng)業(yè)不能依靠國(guó)外，因此工業(yè)化和城市化對(duì)土地的使用必須比日本更集約。中國(guó)到2030年按12億城市人口和5萬(wàn)平方公里城市化可占用空間計(jì)算，人均只有42平方米，所以中國(guó)更必須走人口和經(jīng)濟(jì)都向大都市圈集中的道路。
中國(guó)工程院院士鄒德慈提出，“農(nóng)業(yè)城鎮(zhèn)”可以作為中國(guó)城市化發(fā)展的新思路。他說(shuō)，小城鎮(zhèn)是一個(gè)國(guó)家城鎮(zhèn)體系的基礎(chǔ)，只有“巨型城市”的發(fā)展，而小城鎮(zhèn)、小城市萎縮，這樣的城鎮(zhèn)體系是不可持續(xù)的。他提出，要把“農(nóng)業(yè)城鎮(zhèn)”作為中國(guó)城市化的發(fā)展戰(zhàn)略來(lái)考慮。“農(nóng)業(yè)城鎮(zhèn)是以農(nóng)業(yè)和它的產(chǎn)業(yè)鏈作為主要職能,由農(nóng)民投資、融資或者用合作的方式進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè),用農(nóng)民自己創(chuàng)造的方式進(jìn)行管理的小城鎮(zhèn)。農(nóng)業(yè)城鎮(zhèn)的建設(shè),可以加快城市化建設(shè)進(jìn)程,有效延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈,讓農(nóng)民在農(nóng)業(yè)城鎮(zhèn)充分地就業(yè)。”
城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度挑戰(zhàn)
通過(guò)分析我國(guó)改革開(kāi)放30年來(lái)持續(xù)快速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式，不難發(fā)現(xiàn)，在由農(nóng)業(yè)國(guó)向工業(yè)國(guó)轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和戶籍制度帶來(lái)城市化程度不足，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)要素的自由流動(dòng)不夠，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)多的依賴對(duì)外貿(mào)易，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下勞動(dòng)力資源不能得到優(yōu)化配置，已經(jīng)成為制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的障礙性因素。
這是因?yàn)椋淞酥袊?guó)社會(huì)幾十年的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，是以戶籍制度為基礎(chǔ)構(gòu)建起來(lái)的，它人為地將公民制度性分為“農(nóng)村”和“城市”兩大板塊，形成了兩個(gè)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)基本權(quán)利和義務(wù)上有重大差別的且又極不平等的社會(huì)等級(jí)，同時(shí)，通過(guò)嚴(yán)格的戶籍制度管理，限制居民居住地和勞動(dòng)地點(diǎn)的自由流動(dòng)或職業(yè)的自主選擇。
目前，農(nóng)民工已經(jīng)進(jìn)入“第二代”，他們出生在城市，生長(zhǎng)在城市，但卻沒(méi)有城市身份。中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)蔡義鴻這樣點(diǎn)評(píng)“第二代農(nóng)民工”：回到農(nóng)村，他們做不了合格的農(nóng)民；融入城市，他們很難逾越橫亙?cè)诿媲暗闹贫取⒔?jīng)濟(jì)與文化之墻。
日前，深圳市委書(shū)記劉玉浦也表示，深圳的常住人口870萬(wàn)，流動(dòng)人口達(dá)1200萬(wàn)，但戶籍人口不多，只有212萬(wàn)，現(xiàn)在的戶籍政策卡得太死，很多人來(lái)深圳創(chuàng)業(yè)幾十年，還入不了深圳戶口，不是深圳人，老認(rèn)為自己只是打工的，深圳不是家，跟自己沒(méi)關(guān)系。
十七屆三中全會(huì)認(rèn)為，我國(guó)總體上已進(jìn)入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局的重要時(shí)期。會(huì)議提出，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)管理，推進(jìn)戶籍制度改革，放寬中小城市落戶條件，使在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和居住的農(nóng)民有序轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。
進(jìn)入2009年，從中央到地方更是政策疊出，舉措不斷。1月23日，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)通知，要求中小企業(yè)和非公有制企業(yè)招收非本地戶籍的普通高校專科以上畢業(yè)生，除直轄市外的各地城市應(yīng)取消落戶限制。2月，國(guó)務(wù)院發(fā)出通知，專科以上畢業(yè)生落戶限制應(yīng)取消。此外，上海細(xì)化第四次戶籍改革、廣州將改革戶籍制度取消農(nóng)業(yè)戶口、湖北省今年將在“武漢城市圈”城市鄂州等地開(kāi)展戶籍制度改革，統(tǒng)一改為城鄉(xiāng)居民戶口等等，頗為引人關(guān)注。
近日，為了提振當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)，廣州、成都、重慶、天津、杭州、武漢等多個(gè)城市相繼推出一系列“購(gòu)房落戶”政策。劉玉浦表示，反對(duì)“購(gòu)房落戶”，這會(huì)造成社會(huì)不平等，另一方面會(huì)增加很多管理成本。
國(guó)家發(fā)改委宏觀院副院長(zhǎng)、三農(nóng)問(wèn)題專家馬曉河認(rèn)為，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)有兩大障礙。首先，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是歷史形成的制度障礙，具有長(zhǎng)期性和復(fù)雜性。消除或者弱化城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)應(yīng)有一個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程。一旦立刻實(shí)行城鄉(xiāng)一體化，帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題和相應(yīng)成本會(huì)非常大。另外，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不是單一的，牽扯到就業(yè)、住房、上學(xué)、看病、養(yǎng)老、社會(huì)福利等等，要消除制度障礙，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，這些方面牽一發(fā)而動(dòng)全身。
城市化成就我國(guó)第二次土地革命
縱觀中國(guó)城市化進(jìn)程，我們可以看到，隨著城市化進(jìn)程的推進(jìn)，城市建設(shè)的飛速發(fā)展，大量農(nóng)民涌入城市，集體土地大量閑置卻不能流轉(zhuǎn)。這帶來(lái)了“小產(chǎn)權(quán)房”等諸多問(wèn)題的產(chǎn)生，不利于土地的集約經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展，農(nóng)民的城市化，也使得農(nóng)村建設(shè)用地的資源管理成為中國(guó)資源最浪費(fèi)的領(lǐng)域，運(yùn)轉(zhuǎn)成本最低的產(chǎn)業(yè)。
專家表示，它的最理想發(fā)展方向就是整體納入中國(guó)城市化的進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，這也是攸關(guān)中國(guó)現(xiàn)代化的路徑創(chuàng)新的戰(zhàn)略問(wèn)題，而這個(gè)問(wèn)題成功的戰(zhàn)略選擇也將使我們中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程事半功倍。伴隨著城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，伴隨著集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的迫切需要，特別是中國(guó)城市化進(jìn)程的全面推進(jìn)，未來(lái)20年中國(guó)城市化的路徑勢(shì)必會(huì)做出革命性調(diào)整，這就需要我們探索優(yōu)化的改革路徑。
十七屆三中全會(huì)決議指出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。2009年中央“一號(hào)文件”進(jìn)一步明確提出，將從穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系、建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度等方面穩(wěn)定完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。
