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2025年08月18日
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8月3日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）對(duì)地下綜合管廊的開發(fā)做出了明確引導(dǎo)。作為國(guó)家重點(diǎn)支持的民生工程，在城市地下綜合管廊建設(shè)、推進(jìn)過程中還需加強(qiáng)哪些方面的工作？《城市化》雜志特邀中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院城市規(guī)劃與管理系副教授鄶艷麗發(fā)表專業(yè)評(píng)論。
鄶艷麗：地下綜合管廊是用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力等城市地下管線的公共空間。2014年6月國(guó)務(wù)院曾出臺(tái)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)城市地下管線建設(shè)管理的指導(dǎo)意見》，對(duì)所有市政管線的建設(shè)與管理做了引導(dǎo)性的說明，并原則性強(qiáng)調(diào)地下綜合管廊的規(guī)劃建設(shè)。最新出臺(tái)的《意見》要解決的正是如何將市政管線放置到共同地下空間載體內(nèi)的問題，從這一角度可以理解為是前一則文件的延伸。
在全國(guó)范圍內(nèi)，很多城市都已建設(shè)了地下管廊，如，上海在2000年左右就建有地下綜合管廊，深圳、東莞、成都等城市也都建有地下綜合管廊，但這些設(shè)施都只有一條“主干道”，并未覆蓋整個(gè)城市。而一條市政管線要從這樣的主管廊聯(lián)通到每一個(gè)住戶，還需要支線管廊甚至入戶管廊，地下管廊的系統(tǒng)性是我們欠缺的，也正是今后建設(shè)的目標(biāo)所在。新出臺(tái)的《意見》，作用恰恰在于具有引導(dǎo)性，引導(dǎo)已具備主管廊的城市形成廊道系統(tǒng)，督促還未建設(shè)地下綜合管廊的城市開始著手建設(shè)。
在建設(shè)地下綜合管廊的過程中，需要把握因地制宜的原則：一是并非所有城市都適合建設(shè)地下綜合管廊，只有那些城市中心區(qū)人口密度大、交通狀況嚴(yán)峻、對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施需求量巨大的地區(qū)，才適合建設(shè)地下綜合管廊。而且，由于地下綜合管廊投資成本較高，小型城市不宜建設(shè)；二是存在重大安全隱患的城市更適合建設(shè)地下綜合管廊。以日本和臺(tái)灣為例，這兩個(gè)地區(qū)發(fā)生地震的頻率較高，兩地的地下廊道都十分發(fā)達(dá)，其作用就在于地下綜合管廊能很好地保護(hù)基礎(chǔ)市政管線，使管線更耐用。但需要指出的是，并非所有的市政管線都適合配置在地下綜合管廊中，例如燃?xì)夤芫€，由于容易發(fā)生爆炸，因此并不適合配置在地下管廊里。
就我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況而言，建設(shè)地下綜合管廊更關(guān)鍵的問題還在于其相關(guān)制度仍待破解，這涉及到的主要內(nèi)容包括，由誰出錢建設(shè)、建成后怎樣收費(fèi)、其權(quán)屬是誰、受不受《物權(quán)法》保護(hù)等等。《物權(quán)法》規(guī)定，所有受保護(hù)的設(shè)施和建筑必須經(jīng)過登記，但地下綜合管廊是對(duì)地下空間的利用，我國(guó)目前對(duì)地下空間尚未立法，因此地下空間到底在什么樣的層面上才可以被利用，是亟待解決的問題。由于物權(quán)尚未入地，《物權(quán)法》就無法規(guī)定對(duì)地下綜合管廊進(jìn)行登記，無法確定其權(quán)屬。雖然地下綜合管廊在我國(guó)大部分仍由國(guó)家投資，但在管廊的權(quán)屬問題仍未確定之時(shí)，PPP或其它投資模式確實(shí)無法有效進(jìn)行，因此，只有在權(quán)屬明晰的情況下，才能動(dòng)用社會(huì)力量依法開發(fā)地下綜合管廊。
另一個(gè)重要的問題是，我國(guó)針對(duì)可歸入地下綜合管廊基礎(chǔ)管線的單項(xiàng)安全標(biāo)準(zhǔn)已十分健全，但這些標(biāo)準(zhǔn)都是針對(duì)這些設(shè)施沒被組合在一起時(shí)構(gòu)建的，當(dāng)這些管線組合在一起時(shí)，應(yīng)遵循怎樣的標(biāo)準(zhǔn)？這是我們亟需解決的問題。同時(shí)，地下綜合管廊建成、管線入地后，應(yīng)由誰來管理？以往電力、通信、廣播電視等管線均是各部門各自負(fù)責(zé)，但到了地下后必然涉及綜合管理的問題，目前，這些制度性問題都尚未解決。我們不能光考慮建，還需要考慮后續(xù)運(yùn)營(yíng)和管理的相關(guān)問題，這既需要國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)，也需要地方實(shí)踐的積極探索。
