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2025年08月20日
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把鎮(zhèn)變成市，是否是勞民傷財?shù)摹皳Q湯不換藥”，也很值得探討。城市是經濟、政治、文化、教育的社會綜合體。而中國更多強調了城市的政治層面的意義。這使得政府資源、社會資源過度集中到大城市，既使城市發(fā)展不均衡，也使大城市在人口、土地等方面面臨巨大壓力。因此，在推進城鎮(zhèn)化中，要實現(xiàn)社會資源的均等化，需要政府管理體制的改革。如果不能科學認識城市發(fā)展的規(guī)律，急于求成、崇拜指標，過多地用行政手段和首長命令，往往欲速不達。
近日，山東省宣布將啟動鎮(zhèn)級市試點，計劃用3-5年時間將省內20多個中心鎮(zhèn)培育成小城市。這是繼浙江溫州市試點5個鎮(zhèn)級市后，又一省份進行的強鎮(zhèn)擴權改革。“鎮(zhèn)級市”這一概念再次引起公眾強烈關注。
“鎮(zhèn)級市”誕生記
鎮(zhèn)級市，對于很多人來說仍然是個陌生詞。多大面積算是城市？人口多少稱得上是城市？經濟發(fā)展到什么水平才是城市？從國際上看來，并沒有明確的標準。在國內，浙江溫州可以說是第一個吃螃蟹的。
溫州市委書記邵占維在今年2月22日的強鎮(zhèn)黨委書記座談會上提出了建設“鎮(zhèn)級市”的概念，要求把樂清市柳市鎮(zhèn)、瑞安市塘下鎮(zhèn)、永嘉縣甌北鎮(zhèn)、平陽縣鰲江鎮(zhèn)、蒼南縣龍港鎮(zhèn)這5個試點強鎮(zhèn)建設成為鎮(zhèn)級市。
隨后的十一屆全國人大常委會第十三次會議上，又有議案提出應該完善我國設立縣級市的標準，把人口、經濟、財政、稅收以及城市建設達到一定規(guī)模和標準的縣(鎮(zhèn))適度改設為市。并提出，建設“鎮(zhèn)級市”要下放權力、做好規(guī)劃，按照中小城市的目標進行規(guī)劃、建設、管理。這意味著，國內首次將“鎮(zhèn)級市”進入官方文件。
據(jù)資料顯示，我國從上個世紀20年代開創(chuàng)市制，1981年至2007年的27年中增加了433個，是1980年以前60年設市總量的1.9倍，改革開放后，市的增長速度較快。1997年下半年，為防止因縣改市導致城鎮(zhèn)建設熱而大量占用耕地，從而凍結了縣改市。
隨著社會經濟的快速發(fā)展，強鎮(zhèn)的城市基礎設施、社會管理功能等日漸顯現(xiàn)“小馬拉大車”的狀況，因此，溫州在大力發(fā)展中心城區(qū)的同時，開始在5個強鎮(zhèn)實施城市化試點，開始建設“鎮(zhèn)級市”，可以說，這是新一輪城鎮(zhèn)化改革中一次全新探索。
“鎮(zhèn)改市”的基本內涵是，推行“縣轄市(中小城市)”新體制，把符合條件的縣城鎮(zhèn)改設為中等城市建制，把符合條件的特色鎮(zhèn)和重點中心鎮(zhèn)改設為小城市建制，用中小城市的功能和辦法規(guī)劃建設縣城鎮(zhèn)、特色鎮(zhèn)和重點中心鎮(zhèn)。
按照溫州“鎮(zhèn)級市”試點方案，鎮(zhèn)改市將擴大土地使用權、財政支配權、行政審批權和事務管理權。
擴大土地使用權是指：每年安排不少于所在縣總量1/3的用地指標，單獨切塊、直接下達給強鎮(zhèn)統(tǒng)籌安排。
擴大財政支配權則是指：縣與鎮(zhèn)財政分配采取確定基數(shù)、超收分成的辦法。強鎮(zhèn)的土地出讓收入除上交有關稅費外，80%-100%留給鎮(zhèn)，縣屬部門駐強鎮(zhèn)的下屬單位在鎮(zhèn)內的各種收費，除縣以上部門代收和特別規(guī)定外，都統(tǒng)一納入鎮(zhèn)財政專戶管理。
此外，盡管試點鎮(zhèn)的行政級別不提高，但其黨政一把手“升級”：書記進入所在縣(市)委常委，鎮(zhèn)長明確為副縣長級，列席縣(市)政府常務會議。
這樣一來，在不涉及行政區(qū)劃層級調整的情況下，一部分屬于縣市的經濟社會管理權賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府。黨政一把手的升級，又讓他們在協(xié)調工作上有更多的話語權。
鎮(zhèn)與市的博弈
“你要采訪‘鎮(zhèn)級市’，那得找市委!”從山東省發(fā)改委辦公室的工作人員聽說記者采訪后的第一反應中，不難看出地方政府對“鎮(zhèn)級市”的敏感。
中國人民大學行政管理學系主任、教授毛壽龍表示，“鎮(zhèn)級市”和縣級市其實質是一樣的，從我國現(xiàn)行的行政級別來看，級別越高，發(fā)展機會越多。設立“鎮(zhèn)級市”，如果對當?shù)氐陌l(fā)展真正有好處，那還是好的。實際上，這個問題不在于名稱的改變，而在于給鎮(zhèn)以城市的發(fā)展權，其背后是強鎮(zhèn)擴權的問題。近幾年來，沿海地區(qū)發(fā)展快，很多強鎮(zhèn)在發(fā)展中遇到了制度瓶頸，因此，很希望能夠獲得更多的發(fā)展權。“鎮(zhèn)級市”的提法，不管其能不能成功，關鍵是可以率先在體制上實現(xiàn)突破。
在溫州首批鎮(zhèn)改市試點中的蒼南縣龍港鎮(zhèn)，可以看到“推進強鎮(zhèn)擴權改革”的橫幅沿著街邊一路展開。這里有城市一樣高聳的寫字樓，有高檔外立面的商品房，有GUCCI等知名品牌的賣場，浙商銀行、浙江銀行等金融機構也都在此設立分行，儼然一幅小城市的面貌。
與之不相稱的是，坑坑洼洼的路面、除去沿街的停車位只剩下兩車道的主干道、一幢挨一幢的宅基房及布滿水坑異常不平整的巷道。據(jù)當?shù)鼐用穹Q，這不僅是龍港鎮(zhèn)的“特點”，溫州很多鎮(zhèn)改市的試點鎮(zhèn)普遍存在這樣那樣的問題。此外，缺乏執(zhí)法權的鎮(zhèn)級城鎮(zhèn)管理部門對違法行為也是力不從心。
鎮(zhèn)級市的提法，表面上是名字的更改，其背后深層之義仍是政府權力的下放。
鎮(zhèn)級市的概念主要是讓鎮(zhèn)級政府承擔起建設城市的職能，由鎮(zhèn)級政府承擔起縣級管理的能力，解決城鎮(zhèn)責大權小的問題，推動城鎮(zhèn)向城市轉型。
對此，山東省社科院省情綜合研究中心主任秦慶武認為，對于很多“貧縣富鎮(zhèn)”來說，鎮(zhèn)級市試點也會讓縣里擔心今后的日子是不是更難過。鎮(zhèn)改市試點的過程中必然會給當?shù)卣畮硪恍╆囃础?/p>
毋庸置疑，伴隨著“權和錢”的重新分配，一些不同的聲音難免會響起：“聽鎮(zhèn)長的還是聽市長的”是個問題。另外，向上爭取放權成為了救命稻草。這也意味著，一場“博弈”必然在縣鎮(zhèn)兩級政府之間展開。
知情人士說，其實，試點鎮(zhèn)的方案均要經過多番談判。另一方面，擴權后的鎮(zhèn)級各部門也將承擔更大的建設壓力。在城市化發(fā)展的道路上，如何解決發(fā)展中遺留的民生問題也是鎮(zhèn)政府要面對的。
采訪中，一些強鎮(zhèn)的干部也坦言，擴權改革遭遇“兩頭熱中間冷”現(xiàn)象明顯，一方面，市、縣主要領導很熱，得實惠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和群眾很熱，但另一方面，下放權力的相關部門持謹慎態(tài)度。
所以，改革實際上是一場權利“博弈”，需要在不斷協(xié)調、磨擦、改革中摸索。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口、規(guī)模已經是城市，只是“身份”上有區(qū)別，這是行政體制的改革落后于實踐發(fā)展的表現(xiàn)。鎮(zhèn)級市若想在強鎮(zhèn)擴權的基礎上實現(xiàn)進一步突破，還有待實踐的進一步推進。
強鎮(zhèn)擴權是否成功影響深遠
把鎮(zhèn)變成市，能否成為勞民傷財?shù)摹皳Q湯不換藥”，也很值得探討。城市是經濟、政治、文化、教育的社會綜合體。而中國更多強調了城市的政治層面的意義。這使得政府資源、社會資源過度集中到大城市，既使城市發(fā)展不均衡，也使大城市在人口、土地等方面面臨巨大壓力。因此，在推進城鎮(zhèn)化中，要實現(xiàn)社會資源的均等化，需要政府管理體制的改革。如果不能科學認識城市發(fā)展的規(guī)律，急于求成、崇拜指標，過多地用行政手段和首長命令，往往欲速不達。
對此，專家強調指出，在推進城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景下，市鎮(zhèn)體制不能長期停滯不動，有必要選擇資源環(huán)境承載力較強、經濟聚集程度較高、人口相對集中、公共基礎設施較為完善的地區(qū)，通過市鎮(zhèn)體制改革與創(chuàng)新，適度發(fā)展中小城市和特大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，承接現(xiàn)有城市地區(qū)經濟轉型、產業(yè)升級、結構調整后轉移的產業(yè)，承接城鎮(zhèn)化進程中轉移的農村人口，逐步發(fā)展成為新的經濟增長區(qū)和人口密集區(qū)，促進工業(yè)與農業(yè)、城市與鄉(xiāng)村統(tǒng)籌發(fā)展、全面發(fā)展。
強鎮(zhèn)擴權是否成功，將影響到未來中國城鎮(zhèn)化的基本格局，也直接影響到城市化和工業(yè)化能不能很好地結合到一起，以及城鄉(xiāng)一體化這個大戰(zhàn)略。中國行政體制改革研究會秘書長、國家行政學院教授汪玉凱這樣說。見習記者 朱曉萌
