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2025年08月20日
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人物簡介：崔海興，北京林業大學管理學博士，中國人民大學博士后，中國人民大學農業與農村發展學院副教授，主要研究領域：林業經濟理論與政策、農村區域發展。
雖在深冬，但新一輪農村土地制度改革卻如春潮涌動，曾有專家預言，作為土地改革的有機組成部分，林權改革將是全面深化土地改革中阻力相對較小的方向，有望成為此次土地改革的突破口。那么現階段我國林權改革的推進工作進展如何?有哪些現實困境？為此《城市化》雜志記者專訪了多年來一直從事林業經濟研究工作的中國人民大學農業與農村發展學院崔海興副教授。
在接受專訪時，崔海興強調，“我國林業改革的深入推進，盤活了綠水青山，尤其是集體林權改革更使國民的意識發生了根本性轉變，它就像家庭聯產承包責任制一樣，促進了農村經濟的又一次飛躍。”
《城市化》：我國國有林場改革試點工作目前正在實施，您認為國有林權改革中存在哪些現實難題？有何解決措施？
崔海興：說到林權改革，需先梳理人類對森林的認識。因為無論國有或集體林權改革，都是隨著社會經濟的不斷發展，在人類對森林功能認知基礎上而采取的措施。森林是人類的搖籃，人類社會早期，在森林中以采獵為生，“尊天父，敬地母”，臣服于自然。此時，自然中心主義價值觀占據主導位置，人們認為自然界充滿神秘，因此產生對森林、樹木的崇拜，這時的文明是原始文明時期。隨著生產力的發展，人類開始擺脫自然的束縛，進入“亞人類中心主義”時代，人類對森林的崇拜逐漸消退，學會了耕種、放牧，為了獲取更多的產品，人類開始樂于焚林、毀林，將森林為己所用，人類這時的文明，是農業文明時代。隨著科學技術的進步，人類高喊著“知識就是力量”進入到工業文明時期，也即“人類中心主義”時代。人類認為自己是自然界的主宰，因此對自然界尤其是森林進行了大量破壞，揮舞著斧頭砍向孕育人類的森林，以獲得木材和土地等資源，然后，自然界也毫不留情地給人類以報復。生態危機的爆發，使人們開始對自己的行為進行反思。于是，可持續發展、生態文明建設、人與自然和諧發展等理念相繼提出并得到人們的認可和實施。在這一大環境下，人類對森林和林業的認識也發生了徹底改變，對林業的管理措施也隨之發生變化。
我國目前的國有林權和集體林權改革，也是在上述大背景下發生的。國有林權改革是從上世紀80年代開始的，當時是對國有林場的改革，因涉及到體制問題，改革沒有達到預期效果，此后國有林場改革一直懸而未定。2003年，我國頒布《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》，并于2006年將伊春設為國有林區改革試點單位，再次實施新一輪國有林權改革。2011年，我國將河北、浙江等7省份作為國有林場改革的試點，這標志著我國國有林場改革試點進入了實質推進階段。從改革試點的選擇上我們不難看出，這些省份并非林業大省，因此改革的阻力小，改革需要政策、資金的支持時好變通，也更易從中獲得改革經驗。
在國有林場改革中存在的現實問題，我認為主要有三個：一是體制問題。經過幾十年的發展，國有林場已成為我國生態建設的先鋒隊和主力軍，是林業系統的主體之一，需要發揮五大效益，即經濟、生態、社會、文化、碳匯作用。一些地方的國有林場實行的是事業單位企業化管理和自收自支的管理體制，加上長期實行分級管理，責任主體不明，致使國有林場長期既不能像農民一樣有收益權，也不能像企業一樣自主經營，還不能與其他社會公益事業單位一樣得到公共財政支持。改革過程中怎樣讓國有林場在隸屬國有這一起點上放活經營權，使國有林場的五大效益得以發揮是個難題。
二是職工生活保障問題。國有林場下設部門多，職工基大，需要經濟收入來保證職工的日常生活需求及養老、醫療等保障，在國家大政策方向不允許多伐樹的背景下，怎樣確保有收入渠道解決職工的生活來源，是亟需解決的問題。有數據顯示，2011年國有林場在職職工人均年收入僅1.4萬元，遠低于全國城鎮企業職工年均工資4.2萬元。全國國有林場已累計拖欠職工工資70億元，分別有10.8萬和14.7萬在職職工沒有參加基本養老保險和基本醫療保險。
三是人事制度安排問題。目前國有林場的領導仍以政府任命為主，因此一定程度上存在“唯上不唯下”的現狀，只要完成造林與砍伐任務，便不再對林場其他領域的發展有更多規劃，這對國有林場的長期發展存在阻礙。
在保證國有林場所有權屬不變的情況下，解決這些問題，首先要明確國有林場功能定位、理順管理體制。在確定國有林場功能基礎上，放活經營權，創新經營機制，大力發展林下經濟，確保林場職工福祉。其次要完善相關法律與政策體系。修改完善《森林法》，允許對長到規定期限的林木實施采伐，保證實際采伐量不超過允許采伐量，確保林木的可循環，采取培育與采伐相互結合的制度，調動林場職工的積極性。確定林地保護和森林面積紅線，在保護生態環境與合理采伐森林之間實現均衡，確保國家生態安全、木材安全。
《城市化》：對于我國正在推進的集體林權制度改革，您覺得它帶來的最大成果是什么？哪些方面還需要進行深化？
崔海興：相對于國有林權改革，集體林權改革的進度較快。與國有林權改革類似，集體林權改革也經歷了幾次大的變革，一是上世紀八十年代初期實行了林業“三定”，即穩定山權林權、劃定自留山和確定林業生產責任制，但由于當時農民缺少經濟來源而大面積砍林，一些地方不得不將已經承包的林地重新收回，這也直接促成了1984年我國《森林法》的出臺。到了上世紀90年代開展了觸及產權制度的又一輪集體林權制度改革，出現了一批大戶林、干部林，普通百姓在其中并未獲得實惠。目前我國正在實施的新一輪集體林權制度改革，源于我國2003年出臺的《中共中央國務院關于加快林業發展的決定》，2008年出臺的《中共中央國務院關于全面推進集體林權制度改革的意見》，使我國集體林權制度改革得到了全面推進和深化。集體林權制度改革與家庭聯產承包責任制一樣，是農村生產關系的又一次變革，它最大的成果在于使人們的觀念發生了徹底轉變，讓人們意識到林業發展已落后于農業，到了非改不可的地步，同時正是因為集體林權制度改革，促使了農民增收、資源增長、林業增效。
在集體林權制度改革中，接下來要加大力度促進林權的流轉，在明確集體所有權歸屬的情況下，穩定承包權、放活經營權、規范流轉權，引入社會資金參與林業建設，從而使集體林區真正活起來、動起來、富起來。在這方面南方一些地區如福建、江西、浙江、安徽等地做得已比較成功。此外，還要加快林權抵押貸款和森林保險的實施，使集體林區的經營者在資金周轉中有更多余地、在財產受到損失時得到合理補償。
《城市化》：11月24日，國家林業局發布的《加快特色經濟林產業發展的意見》中提出，要大力推進布局區域化、種植良種化、生產標準化、經營產業化、服務社會化，做大做強特色經濟林產業，您能否為我們解讀一下該意見的出臺對區域經濟發展有哪些現實意義？
崔海興：這一意見的出臺，把特色經濟林的發展提高到了戰略的高度，即維護國家糧油安全和生態安全的地位。同時，必然會促進農村經濟尤其是林業的產業化經營，通過對特色經濟林的布局、標準化生產、良種培育等方面的建設，為城鄉居民提供更為豐富的木本糧油和特色林產品，實現農民增收、生態增效、資源增長、地方發展。林業產業化主要涉及以下幾方面的內容：第一，布局區域化。地方政府要有區域性的總體規劃，給予林農一定的引導，使特色經濟林的規模適度發展，避免林農一哄而上，導致林產品供過于求，價格下降，挫傷林農的積極性。以北京懷柔區為例，那里是著名的板栗之鄉，但當種植的規模越來越大后，林農發現板栗的價格一直徘徊在十幾元左右，無法獲取更多的經濟利益，因此很多林農把板栗樹砍掉，種植能獲得更多效益的果樹，這無疑是一種資源的浪費。第二，種植良種化。這需要國有林場和科研機構的積極參與，因為一家一戶的林農很難完成良種的培育和改良。第三，生產標準化。投入一定的生產資料，按照一定的生產模式和標準進行種植、生產，這是保證產品質量的最佳做法。第四，經營產業化。能夠形成產業化經營的樹種要大力推廣，同樣以北京地區為例，房山區張坊鎮以生產磨盤柿而聞名，在那里已經形成了非常系統的磨盤柿產業，同時還開發了以磨盤柿為主題的觀光旅游業等，形成了產、銷等相關的一系列產業，進而促進當地的經濟發展。第五，服務社會化，其中的服務主要涉及到技術、農資、信息等，這其中既有市場化的運作，也需要政府提供幫助和指導使農民更好地從事林業經營活動。
《城市化》：城市林業是林業的一個子系統，也是城市建設的重要組成部分，在我國新型城鎮化戰略背景下，您覺得應怎樣將推進城市化與促進城市林業的發展相結合？
崔海興：國外在上一世紀60年代提出城市林業這一概念，我國的城市林業起步較晚，出現這一概念有近20年的時間。城市林業在城市發展中具有不可替代和估量的作用。目前，人們對城市林業的認識還存在一定誤區，認為城市林業只是林業部門的事，但其實不然，城市林業與交通、城建、衛生、環保等許多部門關系密切，若只由林業部門承擔發展城市林業的任務，那么城市林業的發展必然受限，這也是目前我國城市林業發展相對滯后的原因所在。所以，在我國新型城鎮化背景下，首先要多部門聯動發展城市林業。
其次，應該實施綠色城市化戰略。聯合國要求力爭世界城市人均綠地面積達到60m2 ，并要求達到50%的綠化覆蓋率。目前世界城市人均綠化面積為16m2 ，我國2012年底城市人均擁有公園綠地面積11.8m2 ，全國城市建成區綠化覆蓋率、綠地率已分別達到39.2%和35.3%。目前，我國很多城市存在城市林地面積與建筑物面積比例不平衡，城市林地面積相對較小，且很零散未形成規模，很難對城市環境形成較大的積極影響等問題。因此，政府需要在城市建設之初就對城市林地作出系統的規劃，“讓森林走進城市、讓城市擁抱森林”，保證一定量的“城市之肺”。
第三，城市林業發展要切合實際。種植鄉土樹種，通過喬、灌、藤、草等植物合理配置，營造各種類型的森林和以樹木為主體的綠地，避免種植單一樹種，形成以近自然森林為主的城市森林生態系統。達到城市森林布局合理、功能健全、景觀優美的目的。
此外，城市林業更需要全體市民的參與。一方面要加大對城市林業的宣傳力度，讓人們認識到城市林業的功能及對城市發展的重要性，認識到城市林業與人們的身心健康、生存環境質量密切相關。另一方面要建立普通市民參與建設城市林業的機制，鼓勵大家通過各種形式參加城市林業建設。
