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2025年08月26日
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關(guān)鍵詞：土地管理土地集約利用 農(nóng)村居民點(diǎn) 中國(guó)
一、農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化十分重要，極其必要
土地利用集約化并非新課題，土地利用集約化問題的研究最早始于國(guó)外，主要集中在農(nóng)用地集約利用和城市土地集約利用兩大方面。為此學(xué)術(shù)理論界形成了地租理論、區(qū)位論、邊際收益遞減規(guī)律等一系列理論，還提出了劃定城市邊界、區(qū)劃控制、稅收調(diào)節(jié)等一系列控制城市無限蔓延、促進(jìn)土地集約利用的方法。近10年來，我國(guó)城市化發(fā)展較快。按照國(guó)家城市發(fā)展規(guī)劃，今后發(fā)展還要加快，由此人地矛盾更日益凸現(xiàn)，土地集約利用已成為全社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。以前，我國(guó)土地集約利用研究主要集中在城市的土地集約利用的內(nèi)涵、理論、必要性、評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、方法和制度等方面，很少涉及農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化的問題。實(shí)際情況是農(nóng)村居民點(diǎn)用地量是城市居民用地量的數(shù)倍，大有整治挖潛的空間。但是，本應(yīng)該隨著國(guó)家城市化加速而逐步減少的農(nóng)村居民點(diǎn)用地?cái)U(kuò)張，現(xiàn)卻呈現(xiàn)與城鎮(zhèn)用地同步增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，侵占了不少面積的耕地，即耕地保護(hù)與農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地的矛盾更加尖銳。遏制農(nóng)村居民點(diǎn)用地?cái)U(kuò)張，促進(jìn)其集約化發(fā)展，顯得極其必要而迫切。
二、我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化發(fā)展現(xiàn)狀分析
不同時(shí)期的土地集約化利用總是與該時(shí)期社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顟B(tài)、制度及政策緊密相關(guān)，且不同時(shí)期土地集約化利用的特征各不相同，當(dāng)然我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地也不例外。當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地，不論是其集約化程度，還是集約化途徑、集約化資金的籌措、財(cái)政金融的支持等都具有時(shí)代特征。
特征一：農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化程度與城市化水平反向發(fā)展
據(jù)有關(guān)土地統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)反映，1990年中國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)面積1570萬公頃，人均面積為187平方米；到1999年，該用地面積達(dá)1650萬公頃，人均用地面積為201平方米。9年中中國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)的用地面積增長(zhǎng)了約78.8萬公頃，平均每年增長(zhǎng)87555公頃，人均用地面積增長(zhǎng)14平方米。同期，我國(guó)的城市化進(jìn)人了加速時(shí)期，城市化水平由1990年的26%，增長(zhǎng)到1999年犯％，平均年增長(zhǎng)率為0.7％。農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化程度和城市化發(fā)展水平的變化趨勢(shì)表明，我國(guó)的農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化程度逐步走低，并呈現(xiàn)出與城市化水平反向發(fā)展的態(tài)勢(shì)，城市化水平增加1個(gè)百分點(diǎn)，而農(nóng)村居民點(diǎn)用地增加14592公頃，人均用地增加2.3平方米。但是一般而言，城市化對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地的集約化具有正向促進(jìn)作用，城市化水平越高，則農(nóng)村居民點(diǎn)用地的集約化水平越高，其用地會(huì)減少。但是我國(guó)出現(xiàn)的兩者之間的反常關(guān)系，即我國(guó)城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化的正向促進(jìn)作用反被削弱。
特征二：城鎮(zhèn)化和農(nóng)村居民點(diǎn)整理是目前農(nóng)村居民點(diǎn)集約化的兩條途徑
1．主動(dòng)型集約化途徑—農(nóng)村居民點(diǎn)整理
由于農(nóng)村居民點(diǎn)用地和城鎮(zhèn)用地在擴(kuò)張過程中，不斷侵占耕地，導(dǎo)致有限的耕地資源不斷銳減，補(bǔ)充耕地、建設(shè)用地占補(bǔ)平衡逐步成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略問題之一。農(nóng)村居民點(diǎn)整理被作為實(shí)現(xiàn)該項(xiàng)用地集約化、增加耕地的主要途徑之一。即應(yīng)用工程技術(shù)及調(diào)整土地產(chǎn)權(quán)，通過村莊改造、歸并和再利用，包括城郊的“三舊改造”，使農(nóng)村建設(shè)逐步集中、集約，提高農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用強(qiáng)度，促進(jìn)土地利用有序化、合理化、科學(xué)化發(fā)展。該途徑一般與耕地整理，或者大型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)相結(jié)合，由政府發(fā)起引導(dǎo)并主動(dòng)推進(jìn)，屬于主動(dòng)型土地集約化方式。在對(duì)一些省市的調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，在長(zhǎng)期實(shí)踐過程中，現(xiàn)在大致形成3種模式。①?gòu)U棄村莊用地再?gòu)?fù)墾式土地集約化模式。由于城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，農(nóng)民遷人城鎮(zhèn)地區(qū)，原宅基地的居住功能逐步皮失，被復(fù)墾為耕地或者其他用地，實(shí)現(xiàn)了土地利用的集約化。②存量土地循環(huán)使用的土地集約化模式，由于農(nóng)民整戶外遷、整戶外出、部分外出而導(dǎo)致農(nóng)村居民點(diǎn)內(nèi)部出現(xiàn)大量閑置土地，政府采取一定措施，鼓勵(lì)村民盤活存量土地，循環(huán)使用舊的宅基地，實(shí)現(xiàn)土地集約利用。③集聚式的土地集約化模式，即將幾個(gè)相鄰近的農(nóng)村居民點(diǎn)在其自發(fā)改造過程中，利用宅基地審批管理手段引導(dǎo)其歸并至其中某個(gè)居民點(diǎn)，降低居住用地規(guī)模，并對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)輔助設(shè)施用地和農(nóng)村道路設(shè)施用地等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，從而提高土地集約利用程度。當(dāng)然除此之外，還有其他方式如結(jié)合原地改造等。
2．被動(dòng)型集約化途徑—城市化
在城市近郊地帶，由于城市用地規(guī)模的擴(kuò)展，農(nóng)村居點(diǎn)用地經(jīng)過征用直接轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)用地。原農(nóng)村居民點(diǎn)川地經(jīng)過規(guī)劃和調(diào)整，按照城鎮(zhèn)人均用地標(biāo)準(zhǔn)，一戶一院的住宅模式逐漸轉(zhuǎn)為多層甚至高層的城市集中居住模式，大幅提高了農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化程度。這種土地集約化途徑，是在城市化發(fā)展的帶動(dòng)下發(fā)生的，屬于被動(dòng)型集約化途徑。農(nóng)村居民點(diǎn)用地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)用地，農(nóng)戶依靠農(nóng)業(yè)生產(chǎn)生存的方式也被迫被放棄，賴以生存的土地隨之喪失，成為失地農(nóng)民。農(nóng)村居民點(diǎn)的城市化與集約化進(jìn)程和農(nóng)民生存問題交織在一起，其被動(dòng)型集約化途徑過程具有相對(duì)復(fù)雜性。
特征三：政府主導(dǎo)、市場(chǎng)為輔是目前農(nóng)村居民點(diǎn)集約化籌資的主要模式
調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，資金是制約農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化進(jìn)程的關(guān)鍵因素之一。目前，我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)集約化籌資呈現(xiàn)出政府主導(dǎo)、市場(chǎng)公司支持為輔、村民自主補(bǔ)充的多元化模式，各種籌資模式的特點(diǎn)如下：①政府主導(dǎo)型模式，即政府結(jié)合居民點(diǎn)用地的集約化項(xiàng)目劃撥一定資金，集中建設(shè)新村供搬遷戶居住，或者按一定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放搬遷補(bǔ)助金，促進(jìn)搬遷戶遷往安置地；②政府與市場(chǎng)結(jié)合模式，即政府和一些房地產(chǎn)開發(fā)公司或其他公司，按照一定比例，為搬遷戶籌集安置費(fèi)或提供安置房；③市場(chǎng)運(yùn)作模式，即因某種原因，搬遷戶的宅基地并人城區(qū)，或者被經(jīng)營(yíng)性的建設(shè)項(xiàng)目占用，房地產(chǎn)開發(fā)公司或者有關(guān)占地單位，為搬遷戶籌集安置費(fèi)用或提供安置房；④自主整理模式，即在政府的鼓勵(lì)下，居住條件較差地區(qū)的散居農(nóng)民，自籌資金遷往居住條件較好的地方集聚居住，共用道路和基礎(chǔ)設(shè)施。
以上4種籌資模式，在農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化過程中均有不同體現(xiàn)。但就籌集的資金規(guī)模而言，政府主導(dǎo)下的以土地征用和農(nóng)村居民點(diǎn)整理的模式，推進(jìn)土地集約化利用的投資，遠(yuǎn)高于其他3種途徑（如四川省成都市、浙江省嘉興市、山東省桓臺(tái)縣等）。但因農(nóng)村居民點(diǎn)集約化涉及的地域廣大，內(nèi)容復(fù)雜，需要龐大而持續(xù)的資金長(zhǎng)期投入，目前以政府為主導(dǎo)的籌資模式籌集的資金十分有限，因此，強(qiáng)化市場(chǎng)籌資模式顯得極為必要。
三、制約農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化程度的因素分析
應(yīng)該說我國(guó)農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化已經(jīng)形成較為穩(wěn)定的示范模式，仍然存在著諸多制約農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化發(fā)展的因素。
原因一：缺乏村莊科學(xué)規(guī)劃的引導(dǎo)
在調(diào)研中農(nóng)民反映，缺少科學(xué)的村莊建設(shè)規(guī)劃、土地規(guī)劃代替不了村鎮(zhèn)規(guī)劃。就全國(guó)來看，各地各級(jí)政府十分重視城鎮(zhèn)用地的規(guī)劃，對(duì)村莊用地的規(guī)劃關(guān)注較少，甚至很多地方尚未編制村莊規(guī)劃，現(xiàn)在雖然很多地方已經(jīng)注意到，但村莊建設(shè)因缺乏科學(xué)規(guī)劃的引導(dǎo)而呈現(xiàn)自然發(fā)展態(tài)勢(shì)，其空間上表現(xiàn)為：舊的村莊逐步空心化而被廢棄，新的宅基地沿道路、河流松散排列，阻礙了農(nóng)村居民點(diǎn)用地的集約化。
原因二：城市化配套制度的滯后性
20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)進(jìn)人了城市化快速發(fā)展期，大量的農(nóng)民工隨之進(jìn)人城市，參與了工業(yè)化過程。但到目前為止，國(guó)家就農(nóng)民工用工問題、住房問題、子女就學(xué)問題、社會(huì)保障問題、戶籍問題等雖已經(jīng)有所認(rèn)識(shí)，正在想辦法改進(jìn)、上措施，但尚未形成穩(wěn)定的制度。國(guó)家對(duì)農(nóng)民工管理政策的制定滯后于城市化的發(fā)展，從而束縛了城市化對(duì)農(nóng)民工的吸納力，致使大部分農(nóng)民工因房?jī)r(jià)昂貴、子女就學(xué)困難、難以享受社會(huì)保障、人戶口問題，部分農(nóng)民工成為了城鄉(xiāng)兩棲人，他們將農(nóng)村宅基地作為其生存的最后保障。在一些地區(qū)客觀上形成城市化水平越高，空置的宅基地越多的局面。
原因三：農(nóng)村居民點(diǎn)用地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)不暢
調(diào)研中農(nóng)民說：《土地管理法》規(guī)定宅基地歸農(nóng)民集體所有，建房子是農(nóng)民的，農(nóng)民只具有土地使用權(quán)。但對(duì)農(nóng)民之間宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，包括與城鎮(zhèn)建設(shè)用地之間如何合理、科學(xué)地置換，尚未做出明確規(guī)定。從而限制了空置宅基地的流轉(zhuǎn)，降低了土地集約化程度。
原因四：農(nóng)民對(duì)宅基地的私有化意識(shí)比較嚴(yán)重
農(nóng)民普遍存在戀土情結(jié)，宅基地歸私人所有，占有宅基地面積的大小意味其占有私有土地財(cái)產(chǎn)的多少。在實(shí)際生活中，表現(xiàn)為農(nóng)民盲目擴(kuò)張宅基地，或者不愿放棄已閑置的宅基地。在地方調(diào)研中，看到一個(gè)村里，6戶人家，5戶全搬進(jìn)城鎮(zhèn)了，但有一戶未走，造成這個(gè)村民小組空置宅基地出讓成問題，整理不成耕地或建設(shè)用地。從而影響農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化進(jìn)程。
原因五：促進(jìn)集約化資金的有限性
資金籌措渠道的穩(wěn)定是提高土地集約化程度的重要保障。目前，農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化資金籌措多元化的特點(diǎn)，尚處于初級(jí)發(fā)展階段，突出表現(xiàn)為政府投資占主導(dǎo)地位，市場(chǎng)籌資渠道尚未全面打開，針對(duì)全國(guó)2985個(gè)縣約70多萬需要集約化的自然村而言，資金籌措渠道顯得極為有限。
四、農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化利用的建議
隨著社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村居民點(diǎn)用地必然走向集約化，應(yīng)立足我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)。建議如下。
(l）在對(duì)農(nóng)村居民點(diǎn)用地詳細(xì)調(diào)查的基礎(chǔ)上，按我國(guó)發(fā)展階段的實(shí)際進(jìn)程，應(yīng)用合適的集約化指標(biāo)體系對(duì)其進(jìn)行科學(xué)評(píng)價(jià)，結(jié)合當(dāng)前的各種投資能力，確定集約化的潛力，制定相應(yīng)的集約化計(jì)劃，加快村莊整理，推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)用地集約化進(jìn)程。
(2）編制村、鎮(zhèn)（居民點(diǎn)）規(guī)劃，明確中心鎮(zhèn)和中心村，并利用農(nóng)村宅基地審批制度，引導(dǎo)新增加農(nóng)村宅基地向中心鎮(zhèn)和中心村集中，杜絕新建居民點(diǎn)散亂分布的局面再度發(fā)生。更加注意在規(guī)劃編制和實(shí)施中明確“建設(shè)社會(huì)主義的新農(nóng)村并不是新建一批高樓房”的思想。
(3）農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)要集約化科學(xué)合理。對(duì)進(jìn)城鎮(zhèn)工作的農(nóng)民工，為了真正讓其空閑房屋的占地能更好地整理，要建立完善的農(nóng)民工用工制度、住房制度、社會(huì)保障制度、子女就學(xué)制度、戶籍管理制度等，提高城市對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力和人口的吸納力，政府部門、社會(huì)各界、輿論宣傳要積極引導(dǎo)農(nóng)民放棄粗放的居住模式。
(4）研究打破城鄉(xiāng)二元化的土地制度，建立統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。尊重農(nóng)民并保護(hù)農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)出讓的經(jīng)濟(jì)利益，制定閑置農(nóng)村宅基地收購(gòu)制度，制定城鎮(zhèn)農(nóng)民住房補(bǔ)貼制度。
(5）深化現(xiàn)行財(cái)稅體制改革，合理確定中央與地方政府的財(cái)政收人分配比例。根據(jù)財(cái)權(quán)、事權(quán)相協(xié)調(diào)的原則，增加地方政府尤其是縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村級(jí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)收人比重，減緩地方政府“以地生財(cái)”的利益誘惑，從源頭上控制農(nóng)地變成農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地，同時(shí)要研究進(jìn)一步完善國(guó)有和集體土地使用權(quán)出讓收支管理辦法、土地出讓分配與使用制度、新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)在中央財(cái)政和地方財(cái)政間的合理分配制度。
(6）根據(jù)我國(guó)目前國(guó)情，按“兩種產(chǎn)權(quán)（國(guó)有和集體土地所有權(quán)）同一市場(chǎng)（土地市場(chǎng)）、交易規(guī)范、價(jià)格統(tǒng)籌（同地同價(jià)）、統(tǒng)一管理”的模式，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的土地市場(chǎng)體系。盡快將農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)納人土地法律框架，與城市土地管理的相關(guān)政策銜接。應(yīng)盡早制定出臺(tái)城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的公益性集體土地征收、城市規(guī)劃區(qū)外的經(jīng)營(yíng)性集體土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)管理辦法。同時(shí)研究出臺(tái)集體建設(shè)用地的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)、價(jià)格政策、收益分配與集體土地保障基金等管理辦法。
(7）樹立農(nóng)村居民點(diǎn)導(dǎo)向型工作方式，建立農(nóng)村居民點(diǎn)集約化管理機(jī)制。完善農(nóng)村居民點(diǎn)集約化項(xiàng)目檢查監(jiān)督程序，實(shí)行必要的考核檢查，形成正規(guī)化，法制化的管理模式。
