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2025年08月23日
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“新型城鎮(zhèn)化”貴在突出'新'字、核心在寫好'人'字，要以著力解決好'三個1億人'問題為切入點。9月16日，李克強總理主持召開推進新型城鎮(zhèn)化建設試點工作座談會并指出，推進新型城鎮(zhèn)化要因地制宜、分類實施、試點先行，尊重基層首創(chuàng)精神，多給支持，總結(jié)推廣成功經(jīng)驗。
比較而言，中部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平仍然較低，農(nóng)村人口超過1.8億，推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的空間較大，任務艱巨。
作為國家新型城鎮(zhèn)化格局中長江橫軸和京廣縱軸的結(jié)合點，要素資源南北對流、東移西靠的樞紐城市，湖南省長沙市計劃在國家兩型社會建設綜合配套改革試驗區(qū)基礎上，探索出集約高效、綠色低碳的兩型城鎮(zhèn)化發(fā)展之路。
規(guī)劃中，長沙將成為湖南省乃至整個中部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的主要陣地平臺，為長江經(jīng)濟帶和長江中游城市群建設提供重要支撐。
構(gòu)建成本分擔機制
新型城鎮(zhèn)化一大重點任務是推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。
長沙市是湖南省省會，位于湖南省東部偏北、湘江下游，總面積1.18萬平方公里，轄6區(qū)3縣（市），2013年常住人口722萬人，城鎮(zhèn)化率達到70.6%，高于全國平均水平17個百分點。預計到2020年，長沙常住人口總量將達到850萬人，城鎮(zhèn)化率提升到80%，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化任務為170萬人。
其中，存量農(nóng)業(yè)人口市民化任務42萬人，增量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化任務128萬人。長沙市中心城區(qū)承載農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化90萬人，瀏陽市和寧鄉(xiāng)縣城鎮(zhèn)核心建成區(qū)預計分別承載25萬人和20萬人，小城市和重點鎮(zhèn)總計承載35萬人。
農(nóng)業(yè)人口市民化成本分攤過程中的資金籌措負擔較重。長沙市發(fā)改委副主任胡圣國告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，該市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化人均成本為156615元，完成2020年目標需要總成本為2662.46億元，其中政府負擔32.5%，企業(yè)承擔39.2%，個人承擔28.3%。
這些成本中，當期成本主要包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口基本社會保障補繳、保障房建設投入、市政設施建設、義務教育成本等，主要由政府和個人承擔。長期成本則包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶后持續(xù)繳納社會保險、接受培訓教育、繳納公積金、領取住房補貼等，主要由企業(yè)和個人共同承擔。
以政府承擔部分為例，中央和省級政府分擔市民化成本中基礎性、外部性較強的領域，主要解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市生活工作的基本社會保障補繳成本、義務教育成本、基本公共服務成本中的政府繳納部分。
中央和省級政府負擔部分通過中央財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)，建立中央財政轉(zhuǎn)移支付及省對下轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制，建設用地指標同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量掛鉤機制。長沙市政府和區(qū)縣（市）政府負擔部分將通過建立專項基金、政策性信貸、政策性金融等方式實現(xiàn)。
為此，長沙市正計劃完善城鎮(zhèn)投融資機制，將城鎮(zhèn)化投融資納入政府全口徑預算管理，編制長沙市資產(chǎn)負債表，全面覆蓋所有政府資產(chǎn)和政府債務，實現(xiàn)政府投資計劃、融資計劃、債務計劃三者無縫對接，建立較為完善的地方發(fā)債機制。
同時，通過構(gòu)建公私合營機制、改革公共服務提供模式、理順公共服務價格機制、設立城鎮(zhèn)化建設基金等措施，長沙積極引導民間資本進入城鎮(zhèn)建設和發(fā)展領域。
產(chǎn)業(yè)支撐是關(guān)鍵
決定城鎮(zhèn)化品質(zhì)高低的一個重要因素是產(chǎn)業(yè)。沒有產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)就會空心化，就難以持續(xù)發(fā)展。只有發(fā)展產(chǎn)業(yè)，才能更好地解決城鎮(zhèn)化中'人'的問題。在長沙市委書記易煉紅看來，城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵是要有產(chǎn)業(yè)支撐，堅持走產(chǎn)城融合的路子，把新型城鎮(zhèn)化與新型工業(yè)化、信息化統(tǒng)籌起來，把城和鄉(xiāng)統(tǒng)籌起來，推進一體化發(fā)展。
為積極推動新型城鎮(zhèn)化，優(yōu)化城鎮(zhèn)布局空間，長沙市計劃重點開發(fā)以瀏陽、寧鄉(xiāng)為中心，沿交通干線向外輻射的二級城鎮(zhèn)發(fā)展軸，把中心城市做強。同時將瀏陽、寧鄉(xiāng)發(fā)展成為大城市，并重點發(fā)展15個中心鎮(zhèn)。
其中，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的難點，必須統(tǒng)籌應用工業(yè)化理念和市場化手段。
按照以工促農(nóng)、以貿(mào)帶農(nóng)、以旅助農(nóng)的思路，長沙市計劃突出發(fā)展高端種養(yǎng)業(yè)、生態(tài)有機高效農(nóng)業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品精深加工業(yè)，形成農(nóng)工貿(mào)一體化、產(chǎn)加銷一條龍的產(chǎn)業(yè)化鏈條。在此基礎上，建設農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)，形成以現(xiàn)代科技為支撐、現(xiàn)代經(jīng)營為基礎、現(xiàn)代農(nóng)民為主體、三產(chǎn)聯(lián)動為特征的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展格局。
以望城區(qū)為例，因地制宜構(gòu)建以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為載體的組團分工、園區(qū)分工、集群分工的產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，探索了一條古鎮(zhèn)群落的發(fā)展道路。全區(qū)城鎮(zhèn)化水平每年以超過兩個百分點的速度遞增，躋身湖南省10個新型城鎮(zhèn)化暨城鄉(xiāng)統(tǒng)籌示范縣（市、區(qū)）行列。
長沙市計劃將望城區(qū)湘江以東、茶亭、橋驛、銅官四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和丁字、書堂山兩個街道全域，統(tǒng)一規(guī)劃為長沙市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗區(qū)，以工業(yè)園區(qū)的模式推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。
綜改區(qū)的目標是加快農(nóng)業(yè)向集約化、規(guī)模化、現(xiàn)代化快速推進，釋放農(nóng)村富余勞動力資源。
隨著長沙市新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化快速推進，落戶政策相對寬松，社會保障體系不斷健全，為吸引省內(nèi)外農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口打下了良好基礎。
但同時也面臨著一些體制機制問題，如怎樣破除農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口自由流動的戶籍障礙。這就需要不斷創(chuàng)新戶籍制度、就業(yè)政策、創(chuàng)業(yè)政策和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口成本分擔機制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會福利制度，不斷增強城鎮(zhèn)功能對農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的吸引力。
在規(guī)劃中，長沙將積極推進農(nóng)村土地與房屋產(chǎn)權(quán)確權(quán)登記頒證，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地有償使用和有償退出機制，完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)抵押制度，建設城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，積極探索土地有效流轉(zhuǎn)、集約利用、置換開發(fā)的有效機制。
