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2025年08月20日
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目前，中國(guó)城鎮(zhèn)化水平已超過53%，但也遭遇諸多困擾，對(duì)城市居民而言，“堵車、污染、內(nèi)澇、房貴”等“大城市病”困擾多多，對(duì)農(nóng)民而言，“被上樓”、“半城市化”等問題亟待解決。
《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》已經(jīng)出臺(tái)。與過去以大拆大建、“造城運(yùn)動(dòng)”為特點(diǎn)的城鎮(zhèn)化不同，新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)以人為本，尊重市場(chǎng)，讓人口和要素自由流動(dòng)，自然形成城鎮(zhèn)集群體系。注重城市特色、城市歷史積淀和文化傳承，被認(rèn)為是人本城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)城鎮(zhèn)化、協(xié)調(diào)城鎮(zhèn)化、綠色城鎮(zhèn)化、智慧城鎮(zhèn)化和人文城鎮(zhèn)化。
對(duì)于試點(diǎn)的選擇，《規(guī)劃》在明確改革總體目標(biāo)原則的基礎(chǔ)上，選擇不同區(qū)域不同城市，圍繞農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)、城鎮(zhèn)化投融資、宅基地管理、設(shè)市模式等難點(diǎn)問題，啃骨頭破瓶頸。正如國(guó)際金融論壇城鎮(zhèn)化研究中心主任易鵬所言，新型城鎮(zhèn)化是當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)調(diào)結(jié)構(gòu)的重要一環(huán)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化存在包括土地制度如何破冰、資金如何籌集等諸多難題，此次座談會(huì)確立62個(gè)試點(diǎn)，用中國(guó)城市10%的比重來探索可行之路進(jìn)而再?gòu)?fù)制到全國(guó)，這就是要以“先行先試”的尖點(diǎn)去破體制機(jī)制的難點(diǎn)。
比如，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化必須落實(shí)的首要任務(wù)，然而不論是推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，還是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，都涉及成本支出這個(gè)關(guān)鍵，即誰掏錢、怎么掏的問題。李克強(qiáng)總理在9月16日的會(huì)議上提出，緊緊圍繞建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，公布實(shí)施差別化落戶政策；探索實(shí)行轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤。這正是針對(duì)當(dāng)前市民化成本分擔(dān)主體不明、責(zé)任不清，“半市民化”現(xiàn)象愈演愈烈、常住人口城鎮(zhèn)化率與戶籍人口城鎮(zhèn)化率差距不斷拉大等問題提出的。
全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員、民建中央副主席辜勝阻實(shí)地考察過北京的一個(gè)鄉(xiāng)，該鄉(xiāng)外來人口20萬，本地人口卻只有一兩萬，該鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)表示靠鄉(xiāng)政府自身力量來解決20萬外來人口隨遷子女教育問題非常難。企業(yè)需要扮演一定的角色，農(nóng)民工自身也要承擔(dān)一部分責(zé)任，中央、省市和地方政府必須聯(lián)手來做好公共服務(wù)共同分擔(dān)農(nóng)民工市民化的成本。試點(diǎn)就是要通過建立市民化成本分擔(dān)機(jī)制破解難題，達(dá)到兩個(gè)目標(biāo)。一是探索建立由政府、企業(yè)、個(gè)人共同參與的市民化成本分擔(dān)機(jī)制，明確成本承擔(dān)主體和支出責(zé)任；二是建立起中央和地方政府的公共成本分擔(dān)機(jī)制，中央和省級(jí)政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和建設(shè)用地指標(biāo)與落戶人數(shù)掛鉤等政策，支持城市政府吸納外來人口并提供相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。
“土地財(cái)政”不可持續(xù)，已是社會(huì)各界的普遍共識(shí)。常年關(guān)注新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的全國(guó)政協(xié)常委、全國(guó)工商聯(lián)副主席、億達(dá)集團(tuán)董事局主席孫蔭環(huán)表示，目前城鎮(zhèn)化投融資制度的形成源于上個(gè)世紀(jì)九十年代的分稅制改革。在財(cái)權(quán)不足、事權(quán)過多的背景下，地方政府開始追求預(yù)算外收入，地方融資平臺(tái)和土地財(cái)政成為地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資的兩個(gè)主要渠道，在很多地方，土地財(cái)政甚至成為融資主體。由于土地供給有限、土地出讓收益明顯下降，土地財(cái)政弊端日益顯現(xiàn)。同時(shí)，縱觀國(guó)內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)走勢(shì)，未來城鎮(zhèn)化融資面臨的內(nèi)外部環(huán)境和條件不容樂觀。他分析說，一是隨著經(jīng)濟(jì)增速放緩和政府收入彈性的降低，政府收入增速趨勢(shì)性下降有可能成為常態(tài)，新型城鎮(zhèn)化投融資面臨的財(cái)政環(huán)境不容樂觀；二是在儲(chǔ)蓄率下降、通脹壓力難消、銀行資本金缺口大的背景下，貨幣金融環(huán)境將不如過去寬松；三是潛在金融風(fēng)險(xiǎn)并未解除，風(fēng)險(xiǎn)化解緊迫性凸顯，新型城鎮(zhèn)化投融資空間相對(duì)縮小；四是中國(guó)正處于創(chuàng)新發(fā)展和轉(zhuǎn)型升級(jí)的戰(zhàn)略機(jī)遇期，用于國(guó)計(jì)民生的總體資金需求量不斷加大，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化投融資渠道很難滿足實(shí)際發(fā)展需要。因此，試點(diǎn)就是要通過探索建立城鎮(zhèn)化投融資機(jī)制來打通新渠道。
土地制度改革復(fù)雜而敏感，宅基地改革又是重中之重。這項(xiàng)改革不僅涉及農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問題，還涉及中國(guó)千千萬萬個(gè)小城鎮(zhèn)建設(shè)中土地的統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)用地供應(yīng)、土地財(cái)政問題。中共十八屆三中全會(huì)出臺(tái)了一系列涉及農(nóng)地改革的措施。中國(guó)國(guó)土資源部副部長(zhǎng)胡存智強(qiáng)調(diào)說，需注意改革的目的并非為了解決建設(shè)用地指標(biāo)，也不是為了滿足城市建設(shè)用地的需要，而是探索增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的路子；同時(shí)，由于中國(guó)農(nóng)村住房大都“一戶一宅”，一旦將房屋轉(zhuǎn)讓后，農(nóng)民的住房保障需慎重考慮；另外，先行法律對(duì)于宅基地的使用范圍和人群有明確規(guī)定，所以還有一系列法律問題需要處理，“通過試點(diǎn)慎重穩(wěn)妥來推進(jìn)這個(gè)問題是十分必要的”。而針對(duì)目前存在的宅基地取得分配不合理、利用粗放、退出機(jī)制不健全等問題，胡存智認(rèn)為，需要在上述領(lǐng)域完善制度，使其在取得、利用和退出等環(huán)節(jié)更加合理。
評(píng)論認(rèn)為，試點(diǎn)就是要改革完善宅基地管理制度，探索宅基地成員權(quán)益向財(cái)產(chǎn)權(quán)益轉(zhuǎn)化的可能路徑。在充分保護(hù)和使用農(nóng)民宅基地用益物權(quán)的基礎(chǔ)上，探索宅基地市場(chǎng)交易主體、交易方式和交易范圍，建立較為完備的市場(chǎng)化退出機(jī)制，優(yōu)化建設(shè)用地空間布局，提高土地要素配置效率。
目前，我國(guó)人口在10萬以上的特大鎮(zhèn)已超過200個(gè)，不少特大鎮(zhèn)的人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力均超過了其所在的縣級(jí)市，甚至地級(jí)市，卻仍然只有鎮(zhèn)級(jí)的管理機(jī)構(gòu)和職權(quán)設(shè)置，“身子大、衣服小”已成為困擾特大鎮(zhèn)發(fā)展的主要問題。部分城鎮(zhèn)在管理資源上捉襟見肘，屢屢冒出“臨時(shí)工”類的尷尬。另一方面，如果按照傳統(tǒng)方式設(shè)市，極可能帶來機(jī)構(gòu)增多和人員膨脹問題，行政成本難以承受之重。
比如，2012年獅山鎮(zhèn)地區(qū)生產(chǎn)總值已經(jīng)實(shí)現(xiàn)676億元，占南海區(qū)32.36%；規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到2000多億元，占南海區(qū)的55.39%。但這跟獅山鎮(zhèn)的管理權(quán)限是不匹配的。城市化委員會(huì)專家委員黨國(guó)英認(rèn)為：“這就要求繼續(xù)下放市級(jí)及區(qū)級(jí)事權(quán)，尤其是決策型權(quán)力，擴(kuò)大獅山鎮(zhèn)的管理權(quán)限。”在此之前公布的《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》也提到，對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，可賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。
在廣東，類似獅山鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)體量早已超過部分中小城市的鎮(zhèn)不在少數(shù)，“撤鎮(zhèn)升市”已不是興趣點(diǎn)。“讓中央看到獅山，爭(zhēng)取成為新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)才是主要的”，廣東省佛山市南海區(qū)獅山鎮(zhèn)黨委委員李偉說，雖然獅山經(jīng)濟(jì)總量已居廣東鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)之首，今年獅山重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目投入也將超過210億元，但“很難突破的就是集體經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)到了，但是活力不夠，農(nóng)村廠房本來可以利用，但農(nóng)村不是一個(gè)經(jīng)濟(jì)實(shí)體，有些村子決策治理機(jī)構(gòu)不完備，沒有激活土地要素的動(dòng)力，自己看不到利潤(rùn)，是不會(huì)去做的，沒有決策權(quán)，也干不成事”，李偉說，“成為新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)就能擁有更為寬松的政策空間”。
城市化委員會(huì)專家委員、中國(guó)城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)牛鳳瑞在談到這個(gè)問題時(shí)表示，“一些巨型鎮(zhèn)，規(guī)模上已經(jīng)是市的標(biāo)準(zhǔn)，只不過沒有給它市的名號(hào)，所以有關(guān)部門就想這么改，有一定道理，但要考慮關(guān)聯(lián)效益。比如說，鎮(zhèn)改市后還歸不歸縣管，如果與縣平級(jí)，就把縣的肥肉分出去了，將來縣的日子不好過。而分出去的這些鎮(zhèn)區(qū)域面積比較小，未來發(fā)展同樣受限。”在牛鳳瑞看來，“與其鎮(zhèn)改市，倒不如把一些達(dá)到中小城市規(guī)模的縣城鎮(zhèn)，提到與縣級(jí)市同等的行政級(jí)別，這個(gè)相比鎮(zhèn)改市更重要，行政成本也更低。”
試點(diǎn)就是要建立行政管理創(chuàng)新和行政成本降低的設(shè)市模式，實(shí)現(xiàn)城市設(shè)置與簡(jiǎn)化行政機(jī)構(gòu)的真正聯(lián)動(dòng)。在把符合條件的縣和建制鎮(zhèn)設(shè)為市的過程中，探索大部門制、開發(fā)區(qū)管理模式等的橫向整合，控制行政機(jī)構(gòu)和人員編制，優(yōu)化行政層級(jí)和區(qū)劃的縱向設(shè)置，提高行政效能。賦予吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)。
