以傳播城市化專業知識為己任
2025年08月18日
星期一
設為首頁
|
加入收藏
搜索
張英洪 ：北京市農村經濟研究中心研究員、法學博士、中國國際城市化發展戰略研究委員會專家委員。
城市化就是農民進入城市定居生活、成為市民的過程。中國正處在快速城市化進程中。研究中國的城市化，必須認識和把握兩個基本的體制前提，既城鄉二元結構和集體所有制。中國人喜歡講“特色”，這就是中國城市化面臨的與眾不同的“特色”。
在當代中國，農民進入城市，一方面，面臨城鄉二元結構的制約，另一方面又受到集體所有制的束縛。如果不改變城鄉二元結構，不改革集體所有制，那么，我們推行的城市化，就是傳統的城市化，其特征之一，就是農民進城了，被當作農民工，雖然農民在城市奉獻勞動、創造價值、繳納稅收，但城市沒有真正接納農民，既不給農民登記為城市戶口，又不給予農民基本公共服務，農民只是為城市打工，一個外來的流動人口，此所謂“經濟上接納，社會上排斥。”其特征之二，就是農民離開農村后，在集體所有制下，農民的財產權利不明晰，農民不能自愿、有償退出集體所有制，集體所有制就像一個與生俱有的“體制包袱”一樣，時時背在農民身上，你想甩又甩不掉，農民也不能充分享有集體財產權利。在這兩個基本體制前提下，農民一方面失去了平等的公民權利，另一方面失去了土地財產權利。
城鄉二元結構是一系列人為的公共政策安排的結果，其要害是城鄉二元體制，實質上是城鄉制度安排上的不平等、不開放，其結果是公民權利的不平等，農民淪落為“二等公民”。從本質上說，城鄉二元體制的安排是違憲的，它嚴重違背了人人平等的憲法原則。但就是這樣一個違憲性的制度安排，卻持續了半個多世紀。在長達半個多世紀的時間里，當政者就在城鄉二元結構中“謀發展”。改革初期，在不改變城鄉二元結構的前提下，搞出的城市化就是一些人津津樂道的“離土不離鄉”、“進廠不進城”。這算哪門子的城市化？這就是所謂中國特色的城市化，一個排斥農民進城、拒絕農民市民化的城市化。
集體所有制是在一個充滿天堂般美妙幻想驅使下國家主導的強制性制度構建的產物，其要害是認為私有制是萬惡之源、公有制是幸福的不二法門，實質上是在俄國人的忽悠下迷信公有制，國家強制性建立起來的漠視農民意愿、否定農民個人產權的封閉性的制度安排，其結果是剝奪農民的財產權利。俗話說，強扭的瓜不甜。集體化運動沒有幾年，苦難就降臨了，大躍進之后是大饑荒，農民以付出數千萬生命的代價，為迷信蘇聯模式的“致命自負”交了“昂貴的學費”。改革之后，人民公社廢除了，包產到戶合法了，農民溫飽問題解決了，但集體所有制卻堅持和保留下來。這就是諾思所說的制度上的路徑依賴吧。諾思指出，人們一旦選擇進入某一制度路徑就可能對這種制度路徑產生依賴并在以后發展中得到自我強化。路徑一旦進入鎖定狀態，非經過大的社會震蕩不足以走出路徑依賴。集體所有制在實踐中極容易淪為“干部所有制”，集體經濟常常異化為“干部經濟”。
所以，推進新型城市化，必須破除城鄉二元結構，改革集體所有制。破除城鄉二元結構的目的在于建立城鄉平等開放的制度體系，維護和保障農民平等的公民權利；改革集體所有制的目的在于建立尊重農民意愿、允許農民自由選擇、維護和保障農民完整的財產權利。
怎么破除城鄉二元結構？就是要樹立平等、開放意識，推進城鄉一體化。一要破除城鄉制度體系的封閉性，建立城鄉開放的制度體系；二是破除城鄉制度體系的不平等性，建立城鄉平等的制度體系。具體說，一是廢除城鄉二元戶籍制度，建立城鄉統一的戶口登記制度。這項改革已經開始了，但還留有城鄉二元戶籍制度的尾巴，特別是大城市和特大城市的戶籍制度改革缺乏實質性的突破。不過，我堅信，徹底廢除城鄉二元戶籍制度是遲早的事。二是廢除城鄉二元公共服務制度，建立城鄉統一的公共服務制度，實現城鄉基本公共服務均等化。長期以來，城市居民享有基本公共服務，廣大農民則被排除在政府提供的基本公共服務制度體系之外。最近10年來，政府開始建立覆蓋農民的社會保障制度，農民開始進入基本公共服務體系。但城鄉基本公共服務的差距還較大，城鄉基本公共服務均等化的目標還遠未實現。三是廢除城鄉二元土地制度，建立城鄉統一的土地市場。我國城鄉土地所有權不平等、土地產權不平等，尤其是農村缺乏土地市場，既使城市化陷入誤區，又使農民的土地財產權蒙受巨大損失。我國推進以市場為取向的改革已經30多年，但在土地、人口生育以及戶籍遷移上仍然堅持實行強有力的計劃經濟體制，致使農村土地、計劃生育和城市外來人口問題成為改革進程中問題最為突出、最危及社會和諧的領域。
怎么改革集體所有制？就是要擺脫公有制迷信，將傳統的集體所有制改革為現代合作制。一是要從取消農民個人產權轉變為明晰和保護農民個人產權。通過全面推進農村集體產權制度改革，從共同共有走向按份共有，明晰農民的個人產權，保護農民的個人產權。二是要從封閉性的產權結構轉變為開放性的產權結構。傳統集體所有制是一種農村社區排他性的封閉的產權結構，外部人進不來，內部人也出不去，這與市場化、城市化要求極不適應。三是要從強制性所有制轉變為自愿性所有制。農民既可以自愿加入，也可以自愿退出。總體上說，要將集體所有制改革為尊重和保障農民個人產權、尊重和保障農民自愿退出、尊重和保障農民民主權利的開放性的現代民主合作制。
在我國城市化進程中，只有清醒地認識到城鄉二元結構和集體所有制這兩個基本的體制前提，加快破除城鄉二元結構，改革集體所有制，充分保障農民的公民權利和財產權利，我們才可能走上真正的新型城市化的人間正道。
