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◆什么樣的理念才能讓城市更美好?

◆城市怎樣讓生活更美好?

◆什么樣的城市才能讓國家更美好?

編者按

城市承載著人類追求美好生活的夢想，隨著經(jīng)濟和社會的發(fā)展，越來越多的人涌向了城市。然而，工業(yè)化的布局不斷撕碎著人類的夢想，日益惡化的環(huán)境讓人們在痛苦中反思:城市怎樣讓生活更美好？我們應(yīng)該如何規(guī)劃城市？

本版今日特刊登理論文章，結(jié)合發(fā)達國家城市規(guī)劃立法經(jīng)驗，提出要以生態(tài)城市規(guī)劃概念代替?zhèn)鹘y(tǒng)城市規(guī)劃概念，并通過法律保障生態(tài)城市規(guī)劃與建設(shè)，希望讀者有所借鑒。

經(jīng)過幾十年的努力，中國已經(jīng)建立了比較完備的環(huán)境保護法律體系，但是依然沒有阻止自然資源枯竭、環(huán)境污染局部好轉(zhuǎn)但整體惡化的嚴峻現(xiàn)實。城市是人類活動最集中、最頻繁的地方，城市中的自然過程、經(jīng)濟過程、文化過程構(gòu)成一個復(fù)雜的城市生態(tài)環(huán)境復(fù)合體，城市規(guī)劃應(yīng)該遵循生態(tài)系統(tǒng)的基本運行原理和規(guī)律。而以往城市規(guī)劃與建設(shè)的“反自然”模式不但破壞生態(tài)環(huán)境，而且影響人類的生產(chǎn)與生活，因此，需要以生態(tài)城市規(guī)劃概念代替?zhèn)鹘y(tǒng)城市規(guī)劃概念。

生態(tài)城市規(guī)劃與傳統(tǒng)的城市規(guī)劃相比有本質(zhì)的區(qū)別。傳統(tǒng)的城市規(guī)劃以物質(zhì)空間規(guī)劃為主體，偏重于關(guān)注經(jīng)濟效益，忽視整體的生態(tài)效益；而生態(tài)城市規(guī)劃是運用生態(tài)學(xué)的原理，將城市作為一個統(tǒng)一的生態(tài)系統(tǒng)進行規(guī)劃。生態(tài)城市規(guī)劃以人和環(huán)境的互動關(guān)系為基礎(chǔ)，研究城市生態(tài)系統(tǒng)的運行規(guī)律，從而確定資源開發(fā)利用與保護的生態(tài)適宜度。

目前我國雖然有許多城市提出建設(shè)生態(tài)城市的目標，但要真正地讓理想變成現(xiàn)實，需要法律來保障，因為法律是組織和規(guī)制社會生活的主要手段。

　　發(fā)達國家城市規(guī)劃法律制度值得借鑒■生態(tài)化:在城市規(guī)劃中體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理念

　　閱讀提示

　　■整合化:改變城市規(guī)劃部門孤立運行的局面

　　■城市規(guī)劃與環(huán)境保護一體化:土地利用與城市規(guī)劃統(tǒng)一

　　西方發(fā)達國家城市化較早，在城市規(guī)劃方面進行了諸多有益的探索，特別是在城市規(guī)劃法律制度方面出現(xiàn)了一些新的趨勢，值得我國借鑒。

　　 生態(tài)化:在城市規(guī)劃法律制度中體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的理念

　　目前，西方發(fā)達國家的城市規(guī)劃法律制度中體現(xiàn)了人與自然和諧相處以及可持續(xù)發(fā)展的理念，即在城市規(guī)劃中，既考慮人類的活動和行為，又考慮環(huán)境的自然演變過程，將人類活動限定在環(huán)境承載力范圍之內(nèi)。

　　以美國為例。美國城市規(guī)劃制度的發(fā)展經(jīng)歷了從傳統(tǒng)的分區(qū)制向注重生態(tài)保護的分區(qū)制轉(zhuǎn)變，還通過聯(lián)邦法、各州法律以及地方立法實現(xiàn)了對城市生態(tài)環(huán)境的保護。美國在經(jīng)歷了資本主義市場經(jīng)濟的高速發(fā)展之后，城市出現(xiàn)了嚴重的后遺癥，城市問題頻現(xiàn)。

　　20世紀上半葉，為了實現(xiàn)城市社會經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護的統(tǒng)一與平衡，美國聯(lián)邦政府出臺了一系列環(huán)境保護的政策法規(guī)，生態(tài)保護的理念也滲透到了城市規(guī)劃領(lǐng)域。雖然目前美國還沒有專門針對城市生態(tài)系統(tǒng)保護進行立法，但是通過對現(xiàn)有法律的修改，在一定程度上實現(xiàn)了對城市生態(tài)系統(tǒng)的保護。

　　整合化:改變城市規(guī)劃部門孤立運行的局面

　　整合化是指城市規(guī)劃法律制度涉及的內(nèi)容十分廣泛，包括城市環(huán)境、能源、歷史遺產(chǎn)、資源、交通、土地利用等諸多方面，城市規(guī)劃的管理不局限于一個部門、一個地區(qū)，而要整合各種治理方法和管理手段，改變城市規(guī)劃部門孤立運行的局面，協(xié)調(diào)相關(guān)部門的關(guān)系，使各個層面的規(guī)劃政策保持高度一致，并使地方管理部門在實施過程中仍有一定的創(chuàng)新和調(diào)適余地。

　　以加拿大為例。加拿大城市規(guī)劃的立法目的是實現(xiàn)可持續(xù)的人類住區(qū)，特別重視將城市規(guī)劃與環(huán)境保護相結(jié)合，《區(qū)域正式的政策規(guī)劃》(Regional Official PoliciesPlan，簡稱ROPP)就集中體現(xiàn)了加拿大城市規(guī)劃整合化的特點。

　　 一體化:城市規(guī)劃與環(huán)境保護相統(tǒng)一

　　城市規(guī)劃法律制度的另一個發(fā)展趨勢是將城市規(guī)劃和環(huán)境保護統(tǒng)一起來，在規(guī)劃過程中的每一階段實現(xiàn)土地利用和環(huán)境保護的統(tǒng)一。

　　以澳大利亞為例。澳大利亞實施的《新南威爾士州環(huán)境規(guī)劃和評價法》就確保了環(huán)境因素在所有規(guī)劃目標中處于優(yōu)先地位，將環(huán)境質(zhì)量作為土地利用規(guī)劃中必不可少的組成部分，通過控制開發(fā)、土地預(yù)留、控制拆毀以及保護本地物種等多種方式，實現(xiàn)了城市規(guī)劃與環(huán)境保護的統(tǒng)一。

　　建立生態(tài)城市規(guī)劃理念引導(dǎo)法律法規(guī)制訂

　　閱讀提示

　　■建設(shè)可持續(xù)性的生態(tài)城市是解決環(huán)境問題的關(guān)鍵

　　■必須從生態(tài)系統(tǒng)的角度進行生態(tài)城市規(guī)劃

　　■人在城市生態(tài)系統(tǒng)中起主導(dǎo)作用

　　 ■城市生態(tài)系統(tǒng)必須有利于促進人類的健康和精神愉悅

　　建立生態(tài)城市規(guī)劃法律理念，有利于引導(dǎo)生態(tài)城市規(guī)劃立法。生態(tài)城市規(guī)劃理念應(yīng)包括以下6個方面內(nèi)容。

　　第一，建設(shè)可持續(xù)性的生態(tài)城市是解決環(huán)境問題的關(guān)鍵。地球生命系統(tǒng)正發(fā)生著有史以來最劇烈的生態(tài)退化和景觀破碎，全球自然環(huán)境的惡化，如物種滅絕、全球變暖、環(huán)境變化、土壤流失、海洋生態(tài)系統(tǒng)破壞等，與這種“反自然”的城市發(fā)展模式息息相關(guān)，而生態(tài)城市規(guī)劃與建設(shè)能在一定程度上阻止生態(tài)退化和景觀破碎。

　　第二，必須從生態(tài)系統(tǒng)的角度進行生態(tài)城市規(guī)劃。也就是說，城市中的環(huán)境資源(例如土地、水和空氣)必須在一定的生態(tài)系統(tǒng)中被認識和管理，而不能只是作為孤立的環(huán)境媒介被認識和管理。例如，城市蔓延是西方城市規(guī)劃中面對的主要難題之一，目前在我國的許多大城市也不同程度地出現(xiàn)了。城市蔓延產(chǎn)生了多方面的負面影響:一是城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的使用效率下降，城市公共投資加大；二是對汽車使用的依賴增加，造成了環(huán)境污染、交通擁擠和能源緊張；三是強化了由經(jīng)濟和社會地位的差異而造成的社會隔離；四是由于城市空間拉大，交通壓力增加，住房價格上漲，造成生活其中的人特別是中青年人的焦慮情緒增加，幸福感下降。

　　第三，城市是擁有能源和資源流動系統(tǒng)的生態(tài)系統(tǒng)，人類是這一生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)鍵物種。城市生態(tài)系統(tǒng)，是指城市中進行物質(zhì)能量流動的因素，通過生命代謝作用、投入產(chǎn)出鏈、生產(chǎn)消費鏈進行物質(zhì)交換、能量流動、信息傳遞而發(fā)生相互作用、相互制約，構(gòu)成具有一定結(jié)構(gòu)和功能的有機聯(lián)系的整體。應(yīng)當認識到，人類對城市生態(tài)系統(tǒng)的研究處于起步階段，對于其運行規(guī)律，人類知之不多，在城市規(guī)劃中必須貫徹預(yù)防原則。所謂預(yù)防原則，從根本上說就是“較少的即較多的”原則。也就是說，人類的開發(fā)越少，生態(tài)系統(tǒng)就越容易保護。

　　第四，人類在城市生態(tài)系統(tǒng)中起主導(dǎo)作用，城市生態(tài)系統(tǒng)必須有利于促進人類的健康和精神愉悅。生態(tài)城市應(yīng)該是關(guān)心所有人的、沒有歧視的城市；是全體居民的基本需要得到滿足的城市；是所有人在社區(qū)或城市內(nèi)感到安全的城市；是尊重文化和社會多樣性的城市；是每個人有機會表達自己意愿，參與規(guī)劃、建設(shè)和管理的城市。

　　第五，將土地利用和環(huán)境保護統(tǒng)一起來。我們所關(guān)注的主要環(huán)境問題，如大氣污染、水污染、固體廢棄物污染以及生物多樣性減少等與我們?nèi)绾问褂猛恋孛芮邢嚓P(guān)。目前我國土地利用規(guī)劃中存在的主要問題是環(huán)境保護和土地利用的嚴重分離，這嚴重影響了城市規(guī)劃的質(zhì)量和環(huán)境保護的實際效果。

　　第六，將魅力作為生態(tài)城市規(guī)劃法律理念。生態(tài)城市規(guī)劃法律理念中的“魅力”是一個融合了自然、文化、歷史、個性的綜合概念，強調(diào)人類對生態(tài)系統(tǒng)的體驗，強調(diào)尊重自然和人類的健康。魅力并不等同于視覺的美麗。美麗是使我們的審美感覺愉悅的一種性質(zhì)，經(jīng)常來源于我們對客體的線條、色彩或者圖案的審美體驗；而魅力以不可抵擋的方式影響我們、吸引我們，感動我們的心靈，帶給我們更深刻的體驗。在城市規(guī)劃中堅持“魅力”理念，就要求將“尊重自然、尊重歷史、尊重文化、尊重創(chuàng)新”很好地融合起來，尋求城市與人類心靈的溝通。

　　生態(tài)城市規(guī)劃立法應(yīng)遵循三個原則■利益衡平原則:衡平行政權(quán)與公民權(quán)以及相應(yīng)的公共利益與個人利益

　　閱讀提示

　　■社會公平原則:城市規(guī)劃在一定程度上實現(xiàn)社會公正

　　■城市設(shè)計與自然相結(jié)合原則:生態(tài)城市規(guī)劃立法要尊重自然

　　生態(tài)城市規(guī)劃立法時，應(yīng)該遵守利益衡平、社會公平、城市設(shè)計與自然相結(jié)合等原則。

　　利益衡平原則:衡平公共利益與個人利益

　　生態(tài)城市規(guī)劃立法應(yīng)該衡平行政權(quán)與公民權(quán)以及相應(yīng)的公共利益與個人利益，從權(quán)利義務(wù)的角度來審視城市規(guī)劃法。正確調(diào)整公共利益和個人利益的關(guān)系是生態(tài)城市規(guī)劃立法必須解決的重大問題，而要協(xié)調(diào)規(guī)劃所涉及的各方面利益，則必須遵循利益衡平原則。它包括兩方面涵義:一是立法上權(quán)利義務(wù)的公平配置；二是利益衡量方法貫穿于整個城市規(guī)劃法的編制與實施過程。

　　根據(jù)這一原則，生態(tài)城市規(guī)劃立法既要注重維護社會公共利益，又要重視保護規(guī)劃所涉及到的行政相對人的利益；既要注重保護生產(chǎn)者、開發(fā)商和建設(shè)單位的合法權(quán)益，又要十分重視保護因規(guī)劃實施而需要征用其土地、拆遷其房屋的農(nóng)村經(jīng)濟組織、農(nóng)民和城市居民的合法權(quán)益。同時，規(guī)劃過程所涉及到的行政權(quán)與公民權(quán)都需要制約，因為不受制約的行政權(quán)和公民權(quán)都可能被濫用，必須設(shè)置一套有效的約束機制。

　　社會公平原則:在一定程度上實現(xiàn)社會公正

　　公平作為一種理想歷來被人類社會所追求。之所以將社會公平作為生態(tài)城市規(guī)劃的立法原則，因為凡是存在利益分配的地方以及涉及對這種利益分配的評價，都會產(chǎn)生社會公平問題，而城市規(guī)劃從根本上說，就是對現(xiàn)有的城市資源的一種利益分配。

　　生態(tài)城市規(guī)劃立法應(yīng)綜合平衡社會公平、環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的多重目標，強調(diào)社會系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)和經(jīng)濟系統(tǒng)三大系統(tǒng)之間的協(xié)調(diào)，特別是通過城市規(guī)劃，在一定程度上實現(xiàn)社會公正，緩解由經(jīng)濟發(fā)展而產(chǎn)生的貧富差距對人們的居住方式、活動空間以及心理的負面影響。

　　目前城市規(guī)劃中社會公平的突出問題是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，城市土地開發(fā)的市場化加劇，在城市規(guī)劃中經(jīng)濟利益被置于突出重要的位置，而社會整體利益沒有被重視，弱勢群體的基本住宅權(quán)得不到保障，城市公共基礎(chǔ)設(shè)施沒有公平地惠及廣大的城市居民。

　　城市設(shè)計與自然結(jié)合原則:尊重自然，自然優(yōu)先

　　在城市規(guī)劃中還要貫徹“設(shè)計結(jié)合自然”的思想，尊重自然，將保護現(xiàn)有自然資源、維護自然過程作為利用和改造自然的前提。自然景觀有其自身穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)和功能，人為的設(shè)計必須與之相適應(yīng)，使人為引入的景觀元素所帶來的影響減至最小，以保證整體景觀結(jié)構(gòu)和功能的完整性。應(yīng)尊重土地本身的演化規(guī)律，按土地的自然演進過程來選擇規(guī)劃的目標。

　　美國“生態(tài)城市建設(shè)者”組織負責人、城市設(shè)計專家理查德·瑞杰斯特在其著作《生態(tài)城市伯克利:為建設(shè)一個健康的未來建設(shè)城市》中對理想中的生態(tài)城市做了描述:“中心城區(qū)是被開敞的農(nóng)田、自然景觀用地所環(huán)繞的集聚住宅和不同功能混合使用的大型建筑。在這里，生物資源得到極大的豐富。通過溪流恢復(fù)、溫室培育、屋頂花園、太陽能收集器，風(fēng)力發(fā)電機以及針對地面與屋頂徑流的水泵和天然蓄水池等，對自然能源進行更為充分的利用。”

　　建立以生態(tài)城市為理念的規(guī)劃制度，目的就是建立一個世“內(nèi)”桃源。在這個新的桃花源中，既讓城市居民充分享受現(xiàn)代文明，又擁有像《桃花源記》所描繪的“芳草鮮美，落英繽紛”、“黃發(fā)垂髫，并怡然自樂”的充滿神奇魅力的生存環(huán)境。