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2025年08月19日
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“無論是城市或者農村，還在通過戶籍制度來減少、排斥對外來人口的公共服務和各種社會福利的剝奪。”
2014年6月9日，國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵表示，“戶籍管理制度的特點，就是把公有制的土地和各種福利按照行政大大小小的區塊通過戶籍來分配給個人。就導致我們在整個經濟增長過程中形成了兩個特別重要的因素，一個是固化的土地管理制度，另一個是建立在固化土地管理制度福利分配基礎之上的戶籍管理制度，而這些戶籍管理制度把大量的農村人口排斥在城鎮化之外，來壓低土地價格，實現工業地成本積累，也壓低工人的工資。”
他認為，低土地成本和低勞動力成本維持了中國三十年經濟快速增長和工業快速發展，以及中國城市日新月異的改善，但是到了今天，勞動力成本已經上升，土地征用也面臨問題，土地財政預期越來越不樂觀。
在他看來，目前的發展模式會導致以下幾個結果：
第一、以土地招商引資和房地產賣地這種模式會使城市的范圍空間越來越大，土地的利用效率越來越低，基礎設施的成本越來越高，因為戰線拉長了。
第二，由于戰線拉長，由于不斷擴張，城市的債務也在不斷的增加。
第三，居民對于改善城鎮公共服務要求越來越強烈，所以政府不得不繼續沿襲賣地的模式。
第四服務業空間發展受到嚴重阻礙，中國經濟增長過程中服務業的發展沒有得到應有的位置。
以下為文字實錄：
李鐵：非常高興能來到四川大家一起來研究探討中國的城鎮化發展，我們知道2013年城鎮化率達到53.7%，相當于7.3億人口納入城鎮化進程，每年有2700萬人進入城市，這么多人口應該是世界上一個國家內最大規模最高速度的人口城鎮化進程。反觀國內，東部地區城鎮化率已經達到62%，中部地區48%，西部地區44.5%，作為大西南和東部地區還有18個百分點的差距。如果未來每年增長1個百分點成長，就意味著中西部和東部有18年的差距，這是一個非常大的鴻溝。
我今天要談的是什么呢？我今天主要想談一下在城鎮化進程中中國他這種低成本發展模式的產生，它未來已經出現的問題和將來怎么通過改革的方式來進行破解。
什么叫低成本的城鎮化方式？我們整個經濟增長過程中，中國更多的優勢不僅僅是在于市場化作用，而更多的在于政府可以通過強有力的手段，特殊的體制來調配資源，來人為壓低要素價格，使我們和世界其他國家相比形成低成本優勢，提高了競爭力，而正是這種產業的競爭力也帶動了城鎮化的迅速發展。
什么是低成本？一個是土地，一個是勞動力低成本，還有環境低成本。成本低，可以使企業迅速完成資本積累，城市城鎮可以獲得更多收入，最后導致城市建設迅速加快，這在世界上都是史無前例的。
我們和其他國家相比，我們的勞動力成本已經不低了，高于東南亞國家2倍以上，我們環境問題也日益突出。最近發生一系列的事件令人感覺到，城市無法再去依靠犧牲環境為代價發展城市工業，這恐怕是城市政府面臨的嚴峻挑戰。
土地成本，特別是大城市郊區拆遷的問題，經濟成本和社會成本這種矛盾越來越加劇。在這種情況下，我們的經濟成長和城鎮化是否可以按照以前的模式持續，恐怕這是需要我們討論的問題。
如何形成低成本的發展模式，在中國我們要研究中國特殊的發展規律。為什么叫特殊的發展規律？我們知道50年代我們有兩個重大的體制轉變一直影響著目前中國的經濟發展進程。
第一個就是50年代中期的合資化運動，通過把企業土地公有化試圖完成一次理想化計劃的公有的發展模式，這種發展模式到了58年被我們徹底的給摧毀掉了，導致了經濟嚴重的衰落，但是這種土地公有化在嚴重經濟衰落的情況下并沒有退落，反而采取了另一種排斥機制，通過戶籍制度的變化來降低城市發展成本，這種模式就使得中國出現以城鄉分割為表象的戶籍管理制度。
這個戶籍管理制度的特點，就是把公有制的土地和各種福利按照行政大大小小的區塊通過戶籍來分配給個人。就導致我們在整個經濟增長過程中形成了兩個特別重要的因素，一個是固化的土地管理制度，另一個是建立在固化土地管理制度福利分配基礎之上的戶籍管理制度，而這些戶籍管理制度把大量的農村人口排斥在城鎮化之外，來壓低土地價格，實現工業地成本積累，也壓低工人的工資。
可是到60年代以后經濟增長不可持續，制度產生的弊病不僅僅影響經濟的衰落，也影響社會嚴重簫條。所以在60年代有了一次叫“退出機制”，雖然土地公有了，但是我們經營權適度放開，就是60年代的“三包”，隨著文革到70年代，我們這種公有制為特征的以及勞動力被排斥在城鎮化進程之外的這種發展模式又受到嚴峻的挑戰，70年代這種挑戰使國家陷入了巨大的經濟危機。
這種危機隨著三中全會之后得到了釋放，它的表現是什么呢？它的表現是，第一，繼續回到60年代釋放土地的經營權并沒有觸動它的所有權；第二，繼續為了保持城市的低成本，繼續把所有的人口，農村人口排斥在城市化進程之外，所以我知道到八九十年代，將近有20年沒有人敢提城鎮化，就是還是繼續維持城鎮低成本的積累，而同時又出現另一個政策，就是城鄉土地不公平交換政策。
農村土地只有國有以后才能轉化為城市開發用地，就使城市政府繼續可以低價壓低要素價格來為工業積累創造條件，也為城市基礎設施改善創造條件。
我們也知道80年代還有一個特殊的現象，就是當你政府是通過壓低要素價格來解決城市經濟的積累，農村也在進行著同樣的社會變革，廣東、江蘇、山東、浙江沿海地區大量農民用廉價土地創造了自己的工業體系和工業化進程，這個工業化進程之后就推動了整個國家的經濟增長和城市的發展進程。
80年代鄉鎮企業的發展也有兩個最重要的特征，第一個特征，它沿用了原有公有制的土地，通過公有來調動最低的土地資源。第二，它由于有戶籍制度，它可以在排斥公共服務的前提下可以吸引大量的外地農民工到這里來就業。在這幾十年的發展過程中，由于發展進度的差異，就形成了一個中國新的城市化格局的變化，這個格局的變化就是城市在不斷獲取農村土地進行城市發展建設。
無論是城市或者農村，還在通過戶籍制度來減少、排斥對外來人口的公共服務和各種社會福利的剝奪。這兩個低成本實際上維持了我們三十年經濟快速增長和工業快速發展，以及我們城市日新月異的改善，但是到了今天我們問題出現了。
出現在哪里呢？首先勞動力成本發生了變化，雖然城市不會提供足夠的公共服務，但是工資的渴求已經是各地面臨的嚴重的問題，以后會形成新的群體性事件，而且我剛才講過我們工資成本已經高出東南亞國家。
第二，土地的征用也面臨著比較大的問題，過去我們的土地征用，我們是可以無償的或者低補償的拿到，但是現在隨著城市房地產發展，一部分農民可以獲得高收益，那兩相比較的情況下再去獲取低價土地已經成為城市政府征用土地的巨大負擔。
而同時各地政府在競爭過程中壓價，降低成本來招商引資，他必須要付出對土地成本的補償，但是通過他的財政做不到，所以必須通過新的賣地來實現補償對工業用地造成的支出債務。
這種發展模式就會導致以下幾個結果。
第一個結果就是以土地招商引資和房地產賣地這種模式會使城市的范圍空間越來越大，土地的利用效率越來越低，基礎設施的成本越來越高，因為戰線拉長了。
第二，由于戰線拉長，由于不斷擴張，城市的債務也在不斷的增加。
第三，居民對于改善城鎮公共服務要求越來越強烈，所以政府不得不繼續沿襲賣地的模式。
第四服務業空間發展受到嚴重阻礙，中國經濟增長過程中服務業的發展沒有得到應有的位置。
第二方面問題在哪里呢？過去這種城鄉分割的關系變成區域的關系，所謂區域的關系就是城鎮化改革的戶籍制度改革，不僅僅是農民進城的問題，是有大量人口由小城市進入大城市，由大城市進入特大城市，城鎮之間公共服務的差別導致針對外來人口改革越來越難以進行。
農村要素難以流動，過去講農民進不了城，但是城里人也進不了村。大量農民進城，后邊還背著宅基地和承包地的包袱，這些基本的財產不能進入市場流通，也導致城鎮化的發展很多制度性的潛力沒有得到釋放。
面對這些問題，是我們當前推進城鎮化改革的非常大的難點。
要想解決戶籍管理問題，那必須要面臨城市政府和城市既得戶籍所有者利益階層的挑戰。戶籍制度改革，因為它已經成了地方財政唯一的重要的支柱，但是這種繼續依靠土地擴張來獲取財政收益，來推動房地產畸形發展，已經面臨了嚴重的挑戰。
特別是對于三四線城市，行政推動的房地產面臨市場需求的下降。所以在這方面，土地財政預期越來越不樂觀。而同時對地方政府要求改善公共服務，它不得不去增加銀行貸款和金融手段，但是最后還是以新的土地出讓作為前提。所以整個地方財政壓在土地上就形成我們看到的表象的房地產發展遇到的所謂的“泡沫危機”，特別在三四線政府。
農村集體土地改革滯后，農民宅基地不能流轉，使農民進城還背著很大的包袱，我們農村很多要素不能得到釋放和流通。這些問題都嚴重影響了城鎮化的進程。
因為農民不能進城，勞動力長期預期就不能得到保障，土地拆遷征地越來越難，城市債務支出越來越大，農村土地不能流轉，城鄉要素資源配置就不能有效的運行，那這幾個因素就成為我們目前改革所面臨的非常重要的難點。
怎么來破解？我們也知道十八屆三中全會提出了，要在戶籍管理制度、土地管理制度、投融資管理體系以及行政管理體系上進行改革，改革怎么改確確實實也是很嚴峻的挑戰。
戶籍我們看到特大城市要進行戶籍制度改革，但是特大城市是行政區不是主城區，特大城市概念不清楚的前提下，我們說特大城市控制人口，那你是控制新人口，還是控制轄區人口還是控制主城區人口，這里面有很多似是而非的東西沒有解決。土地問題，經濟發展還需要大量的招商引資，但是“負支出”的方式來推進工業化進程，恐怕地方政府面臨的經濟和社會成本都難以承擔。
如果農村宅基地不能流轉，我們戶籍制度改革所達到的預期目標也很難進行，你刺激消費了，要把他農村的轉向城市，可是那邊根不斷，轉不進來。怎么辦？這不僅僅是壯士斷腕的問題，更重要的是找出一條合適的改革方法，尋找新的出路的問題。
其實并不是沒有解決辦法，比如我們當初曾經有過所謂的“退出機制”，至少我們是不是可以把通過城鄉的土地管理制度改革，把一部分發展權交回給農村集體。四川已經進行過這種探索，我們也研究過四川很多農業的產業園區，他用地效率極高，比城市用地效率高了很多。
讓農民建立產業園區，在規劃的情況下建立自己的工業產業園，就減少了拆遷成本，減少了社會成本，而且極大釋放了農民辦工業的積極性，這個80年代有過非常好的經驗。但是和80年代不同的是，城市化發展到今天，工業要遠離城市，所以我們在農村會通過這些改革給它創造一定的空間。
第二，要堅定不移推進戶籍管理制度改革，把過去通過政府排斥公務服務，排斥社會保障，降低勞動成本來維持工業化積累這個歷史之頁要翻過去，
翻過去我們才可以解決，克強同志曾經講過通過城鎮化最大的變數來拉動內需，來帶動農村人進城，對住房所有的消費需求這種刺激，才能真正使我們的未來的城市發展增加新的活力。很多三四線城市房地產膨脹，你把限購取消不就完了嗎？這其實是有很多利好的機會。
第三，能不能認真推進農村土地財產權的改革，推進宅基地的流通，推進農村資源的整合。
當農民在城里有長期就業的時候，我們通過財產要素的流動斷了他這個根，那么他就可以把他長期的消費性需求和群體在城鎮所創造的各種新的服務業需求給帶動起來，這樣才有可能使我們城鎮化繼續維持20年的增長潛力，增長潛力最大的變數在于我們可以繼續保證這種低成本的土地來源，可以繼續保證農民在進入城鎮中可以釋放新的活力。繼續保證我們這種巨大的兩地的農民工，七千多萬城鎮間流動人口的群體可以納入城市化消費進程，既解決了農村發展問題，又解決了城鎮化各項制度改革問題，又釋放了中小城市的活力，最后使我們改革可以順利的進行。
當然了，說起城鎮化的問題非常之多，內容也非常廣泛，我今天就20分鐘，把我個人思路簡單的向大家作了簡要的介紹，有不對的地方請大家批評，謝謝大家！
本文根據國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵在天府峰會2014的主旨演講整理，演講主題為《城鎮化發展探索與展望》。
