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2025年08月23日
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戶籍制度作為一項重要的人口管理和社會管理制度，備受歷朝歷代中央政府重視，其管控社會的高效功能被逐步發展和完善，影響至今。我國戶籍制度的功能是隨著國家經濟社會發展不斷變化的。戶籍制度建立之初，體現的主要是證明公民身份，掌握戶口資料，維護社會治安等本原功能；后來發生異化，成為管控社會的“大工具”，是各種社會不平等現象的“總根源”。目前，隨著改革的逐步深化，戶籍制度的本身功能正不斷調整和完善，趨向適應經濟社會發展的需要?！?/p>
重慶戶籍制度改革的背景
2009年12月，中央經濟工作會議提出，當前，要把重點放在加強中小城市和小城鎮發展上，把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業和落戶作為推進城鎮化的重要任務，放寬中小城市和城鎮戶籍限制，提高城市規劃水平，加強市政基礎設施建設，完善城市管理，全方位提高城鎮化發展水平。在今年的政府工作報告中，溫家寶總理也強調：“要推進戶籍制度改革，放寬中小城市和小城鎮落戶條件。”這表明戶籍制度改革已被提上國家議事日程，并且指明了戶籍改革的方向。我市推進戶籍制度改革，是落實中央決策的具體體現。
直轄以來，我市常住人口城鎮化率從31%上升到51.6%；戶籍人口城市化率僅從19.5%上升到29%，兩者差距從11.5個百分點擴大到22.6個百分點。這種狀況，反映出我市城鄉二元構架并未實現本質性的轉變，阻礙了城鄉一體化和現代化進程，必須盡快加以改革和破解。
有統計數據顯示，在各類國有、私營、外資等企業或機關、團體、事業單位中務工的40319名農民工中，僅有22060人與用工單位簽訂了勞動合同，只占55%。此外，由用工單位為務工者購買了城鎮職工基本養老保險或農民工基本養老保險的只有11527人，占23%；由用工單位為務工者購買城鎮職工基本醫療保險或農民工大病醫療保險的只有8765人，僅占17%。
今年1月，我市對重點區縣和行業的農民工的基本情況和進城意愿進行了抽樣調查。調查顯示，2009年月平均收入在1000元以上的占66%，而2009年我市城鎮居民人均可支配收入為15749元、農村居民人均純收入為4621元（該數據取自2010年重慶市政府工作報告），也就是說，絕大多數農民工的收入水平高于農村居民收入的平均數，相當一部分已經達到甚至超過了一般城市居民的收入水平，這說明相當一部分農民工已經具備在城市生活的條件。在這樣的背景下，推進戶籍制度改革，成為縮小城鄉差距、加快城市化進程的重要途徑。
重慶戶籍制度改革的重大意義
推進戶籍制度改革，是重慶統籌城鄉改革的重要突破口，對于促進重慶經濟社會發展，構建和諧社會具有十分重要的意義。
它有利于落實科學發展觀，進一步解決以人為本問題，促進社會和諧。以人為本是科學發展觀的核心。目前，戶籍制度沒有從根本上得到改革，仍然像一道無形的墻，決定著城市居民和農村勞動力的不同身份。不同的身份決定了城鄉人口同工不同酬、同工不同時、同工不同權，附著在戶籍上的社會福利差異影響了社會公平。政府作為公共產品的提供者，有責任也有義務為社會的和諧發展提供給所有的公民公平的制度安排，創造讓所有人公平發揮其潛能的制度環境。推進戶籍制度改革，賦予有條件的農民工城鎮居民身份，有利于突破城鄉身份障礙，實現同工同權，使農民工享受到與城市居民同等的市民待遇，促進城鄉權益公平，惠及民生。
有利于促進城市人口集聚，加快城市化進程，促進城鄉一體發展。城市化，就本質來說，是農村人口不斷地向城市的轉移，轉變為城市人口的過程。近代以來，世界各國都先后步入了城市化的快速發展時期。自改革開放以來，中國的城市化也迅速發展起來。然而，中國城市化發展依然滯后，已成為中國經濟發展的瓶頸，制約了中國工業化、現代化、市場化的進程，也不利于解決“三農”問題，影響了全面推進小康社會和全面建設和諧社會的步伐。目前，我市城鎮戶籍人口比重較低，城鎮戶籍人口比率與常住人口比率存在近20個百分點的差距。推進戶籍制度改革，將有條件的城鎮常住人口變為城鎮戶籍人口，是順勢而為的具體實踐，是農民工錯位身份的理性回歸，有利于集聚城市人口，形成城鄉一體的經濟社會發展格局。
有利于擴大內需，拉動消費，轉變經濟增長方式。目前近千萬農村人口在城市打工，處于流動狀態。然而，由于他們不具備城市永久居民身份，長期處于“候鳥”狀態，奔走于城鄉之間，工作長期不穩定，其消費行為并沒有城市化。經濟學的終身收入假說指出，人們在消費時，通常是按照其穩定的或終身可得的收入作為其預算約束。如果工作不穩定，其儲蓄傾向就高。所以，在城市短期消費滯留的人口不愿將其收入過度地用于即期消費。除日常生活開支外，他們往往將所得收入悉數以儲蓄的方式予以保留，然后適時實行資金回歸大轉移。據統計，目前城市居民消費水平是農村居民的2.77倍，這對消費市場的進一步啟動無疑是不利的。近年國內市場疲軟已經表明，鄉村購買力疲軟是造成城市現有生產能力過剩的重要原因之一，拉動市場總寄希望于幾億城市人口是不行的。農民進城改變身份之后，無疑將有效增加城市消費，真正形成以消費拉動經濟發展的新格局，促進經濟增長方式轉變。
有利于繁榮農村經濟，促進農村生產力提升。戶籍對農民流動的約束，阻礙了農業現代化。農村剩余勞動力的增加，使農業經營規模日益向細小化方向發展，農業生產也呈現高土地生產率和低勞動生產率緊密結合的現象。這種經營規模小、土地分散的狀況不改變，無法引入現代農業要素，使傳統農業轉變為現代農業。重慶農村人多地少，生產方式粗放，資源利用效率低，制約了農村經濟的發展。推進戶籍制度改革，引導有條件的農民工轉戶進城，將擴大農村人均耕地面積，提高農業生產集約化水平，推動農業產業化，促進農民收入增長。
有利于找到統籌城鄉綜合配套改革試驗新的突破口，推動統籌城鄉改革率先突破。國家批準我市作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，寄希望于重慶在重點領域取得突破。戶籍制度改革涉及到社會管理、體制制度的方方面面，既能“牽一發而動全身”，也能“一通百通，一招激活，全盤皆活”。結合我市經濟、社會發展實際，把戶籍制度改革作為統籌城鄉綜合配套改革試驗的突破口，將在全國起到先導性、示范性作用。
重慶戶籍制度改革的總體思路和制度設計
戶籍制度改革牽一發而動全身，是一個邊論證、邊實踐、邊完善的過程，為確保改革成效，必須進行科學設計，統籌考慮。
重慶戶籍制度改革的總體思路概括起來就是“三分”：一是把握各類人群特點，分群體實施，重點推動符合條件的農民工、特別是新生代農民工轉戶進城；二是規范設定準入標準，分梯次轉移，促進人口在主城區、區縣城、小城鎮合理分布；三是總體設計改革方案，分階段推進，按2011年和2020年兩個階段逐步實現重慶戶籍制度改革的目標。
以結合統籌城鄉綜合配套改革實際，經過認真調研、精心設計，在充分考慮社會承載力和轉戶農民意愿的基礎上，防止損害農民利益、防止農民流離失所、防止出現城市貧民窟，以制度創新釋放生產力，以財富增量消化改革成本，最終富裕群眾、改善民生。一是統籌規劃?？傮w設計，明確階段性改革目標、分區域制定改革規劃、分級設置準入標準，建立完善各類群體轉戶進城的制度通道，最終實現城鄉戶籍制度一體化。二是自愿有償。充分尊重農民轉戶意愿，依法辦理，有償退地，完善社會保障，確保進城后實際生活水平不降低。三是積極穩妥。堅持循序漸進，充分考慮政府的承受力和城鎮資源承載力，分類分階段有序推進，防止損害農民利益，防止農民流離失所，防止出現城市貧民窟現象。四是綜合配套。強化制度設計,通過改革創造資源增量，以市場手段將資源增量變為財富，以財富增量推動實現改革目標。五是促進發展。著力消除人口自由流動障礙，激活城鄉各類要素，促進城鄉經濟社會協調發展。
重慶戶籍制度改革的制度設計。按照充分保障農民利益和充分考慮城鎮承受能力的原則，針對農村承包地、宅基地、林地“三件衣服”和城市就業、社保、住房、教育、醫療“五件衣服”，為農民轉戶進城設計了一套完整的政策體系，概括起來就是“335”，即：3年過渡、3項保留和5項納入，確保轉戶居民與城鎮居民享有同等待遇。
所謂3年過渡，是指對農村居民轉戶后承包地、宅基地的處置，設定了3年過渡期，允許轉戶農民最長3年內繼續保留宅基地、承包地的使用權及收益權，避免農民轉戶急轉身，使轉戶居民能盡快適應城鎮生活。
所謂3項保留，一是農村居民轉戶后，可以繼續保留林地的使用權。二是保留計劃生育政策，農轉非人員在享受城鎮居民社會保障和福利待遇后五年內，繼續執行原戶籍地生育政策，享受農村計生獎勵扶助及特別扶助政策。三是保留農村各項補貼，農民目前享受的農村種糧直補、農機具補貼等與土地相結合的惠農政策，在農民自愿退出承包地經營權之前繼續保留。
所謂５項納入，是指農村居民轉戶后，可享受城鎮的就業、社保、住房、教育、醫療政策，實現轉戶進城后“五件衣服”一步到位，與城鎮居民享有同等待遇，真正體現“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”。
重慶戶籍制度改革的突破與創新
重慶戶籍改革政策設計在以下幾個方面實現了創新突破。
配套制度體系的創新突破：我市戶籍制度改革與其他省市相比，最大的區別在于擺脫了“就戶籍改戶籍”的思路，配套設計了土地、社保、教育、衛生等10個方面的政策，形成了系統的配套制度體系，以實現城鄉制度之間的有效銜接，保證農民轉戶的平穩過渡。
戶籍準入條件的創新突破：一是允許租房落戶，為多年在城鎮務工經商而沒有能力購房的農民工轉戶進城創造了條件。二是鄉鎮落戶全面放開，可就近就地轉戶，暢通了戶籍轉移通道。三是放寬了購房入戶條件和投資興辦實業入戶條件，購房入戶取消了房屋面積和文化程度的限制，投資入戶的納稅額度降低了50%。四是對夫妻投靠、年老投靠分別取消了結婚時間和年齡限制，充分體現了以人為本的原則。通過上述制度設計，我市將成為全國城鎮戶籍準入條件最寬松的城市之一，有利于加快推進我市城市化的進程。
土地制度設計的創新突破：一是實現了有償退地，與現行無償退地的轉戶政策相比，增強了轉戶吸引力。二是設置了3年退地過渡期，體現了對現有《農村土地承包法》關于“轉入設區的市應退出承包地”規定的突破，但又沒有違背其立法初衷，保護了農民利益。三是農村土地資源得以有效盤活，特別是農村資源、建設用地指標等城鄉要素流動將會釋放出大量能量，可極大地推動我市經濟發展。這些創新突破在全國都具有先行示范意義。
養老保險制度設計的創新突破：一是允許退出承包地和宅基地的轉戶居民參照征地農轉非人員參加養老保險，提高了轉戶居民的保障水平，是戶籍改革社會保障制度設計的最大創新。二是將已征用地未轉非人員、大中型水利水電工程淹沒失地農民、不規范征地失地農民納入了城鎮養老保障體系，解決了數十萬人的歷史遺留問題，是我市解決民生問題的重要舉措。
加快推進戶籍制度改革是一項光榮而艱巨的歷史任務，全市上下要在市委市政府的領導下，以廣大人民群眾的根本利益為出發點和落腳點，集中力量，引導農村居民向城鎮有序轉移，逐步縮小附著在戶籍上的城鄉差異，最終形成科學有序的人口城鎮化機制，全面促進“五個重慶”和內陸開放高地建設，全面助推經濟社會協調發展，力爭對全國統籌城鄉改革發展和構建和諧社會起到積極的示范性作用。
?。ㄗ髡叻謩e為重慶市發展改革委員會主任、重慶市公安局局長）
