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2025年08月16日
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中共十八大通過的改革“決定”，讓農民權益再次成為熱點。“決定”中的“保障農民公平分享土地增值收益”條文，激發了很多從經濟學和社會學角度出發的討論。那么，從法律角度看，中國農民究竟享有哪些權益？在土地增值收益的分配中，提高農民收益的法理依據是什么？
中國農民依法享有的“用益物權”得不到充分尊重
應當說，“決定”的上述表述具有很強的針對性和現實性。實踐中，在土地增值收益分配時，農民的個人利益總是被忽視。比如，安徽省的統計表明，近幾年來農民從被征用土地獲得的補償費用，僅為政府通過“招拍掛”賣出土地收入總額的5%左右。在現實“土地財政”下，政府拿大頭，開發商拿小頭，農民幾乎是零頭。正因為如此，農村與農民問題日益嚴峻。目前我國維穩案件中，農村群體性糾紛占了大頭，而這些糾紛中土地糾紛又是多數，最首要的更是征地所引發的爭議。據統計，中國全社會維穩費用中，60%用在了土地糾紛引發的群體案件上。
矛盾如此尖銳的一個核心原因，是農民擁有的土地承包經營權沒有真正得到尊重和保護。中國《物權法》明確規定，農村土地承包經營權為“用益物權”。在法律上，“用益物權”是物權的一種，是指非所有人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的權利。
土地承包經營權作為一種用益物權，意味著農民對集體土地享有占有、使用、收益的排他性權利，而且此權利并不因土地所有權人即集體的變更而喪失。這意味著，實施承包的集體土地實際上有兩個主體共同擁有控制權，一是集體（農村經濟組織），擁有所有權；一是承包經營者，擁有用益物權，且這一權利具有相對獨立性。當政府對上述土地實施征收時，須同時征收所有權和用益物權，這樣才能收獲完整的所有權包括處置權。因此，政府不僅應向集體（農村經濟組織）支付土地所有權的對價，還應向承包經營者支付土地承包經營權這一用益物權的對價。而現實中，土地征收過程常常忽略農民擁有的后一種權利。可見，建立向土地使用權傾斜的利益分配機制、提高農民個人收益，擁有充分的法律基礎。
新華社記者在2013年12月20日發布了一條消息：“農地入市破冰，農民分享地錢”。深圳寶安區福永街道鳳凰社區占地面積1.45萬平方米的原農村集體用地，以底價1.16億元成交，鳳凰社區與市政府按30%對70%的比例分享這筆出讓款，并將無償獲得占該項目總建筑面積20%的配套物業。報道并沒說明農民最終獲得了多少分配數字，但出讓款的三成另加20%配套物業，無疑讓農民個人分享不菲。
中國農民還應享有“身份權”、“發展權”和“集體成員權”
如果說從“用益物權”的角度，我們可以解釋要不要提高農民收益的“定性”問題，那么接下來我們討論的農民的“身份權”與未來 “發展權”，就是關乎保障多少、提高多少的“定量”問題。
在這一命題下，我不禁想起中國的兩個村莊。一個是青年學者熊培云在其著作《一個村莊里的中國》中提到的小堡村。作者在書中說，“故鄉在淪陷”，一個標志性事件是，樹販子里應外合，在光天化日之下將小堡村最后一課古樹連根刨起，扔下2000元人民幣攜樹一走了之。作者感嘆，失去古樹的故鄉仿佛也失去了歷史與文化的傳承。作家梁鴻談及其《出梁莊記》一書時也同樣表達道：“農村都有庭院，有一口井，有一棵樹，這是我們自身的文化樣態，和土地相關聯。”
在風起云涌的城鎮化進程中，在對農民補償時，我們可能關注有形的房、有形的地、有形的樹和井。但對這有形的房、地、樹和井所承載的無形的故土、故鄉、鄉情、文化乃至于根，卻缺乏重視。在中國，農民不是一個“職業”，而是一種“身份”，有了這個身份便有地，有了地便有房有樹有糧食，而有房有樹有糧食便有了生存與保障、有了繁衍與生活。這就是值得我們特別需要關注的農民的“身份權”。
另一個村莊，叫作小崗村。這個村子35年前的大包干為中國農村改革殺開了一條血路。而在今年的小崗村，46歲的農民韓慶紅手持“先期交出土地決定書”、“領取提存物通知書”，卻至今不愿去領取10萬元補償金，因為他認為只要領了、花了，政府便不會再管他了，他對自己的未來生活充滿迷茫。經濟學家曾說，土地是財富之母，勞動是財富之父。韓慶紅們未來已無地，更不可能在土地上勞動，何來財富？而另謀生計，缺少一技之長的他們卻前景堪憂。如果小堡村的例子說的是對“過去”的“補償”，主題詞是“身份權”；那么小崗村的例子說的則是對“未來”的“保障”，核心是“發展權”，正可謂“過去補不夠，未來無保障”。
現行《土地管理法》第47條規定：“征收土地的，按照被征收土地的用途給予補償”，“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的三十倍”。按照這一標準，征農民一畝地，只需賠償農民區區數萬元。國務院法制辦主任宋大涵曾表示，上述“法定補償辦法存在缺陷，標準偏低且規定過死，被征地農民長遠生計保障不足”。
2012年12月27日，十一屆全國人大常委會第三十次會議分組審議了《土地管理法》修正案草案。在這次提交審議的草案中，將其明確修改為：“征收農民集體所有的土地，應當依照合法、公正、公開的原則制定嚴格的程序，給予公平補償”。這一修正案刪除了按土地原有用途補償和30倍補償上限的規定，意味著土地年產值以外的其他因素，包括土地區位、供求關系及土地對農民的就業和社會保障功能等，有可能被記入到補償金額中，也即農民的“身份權”和“發展權”將得到承認和尊重。我們期待著這一修改盡早通過并實施。
農民個人除了在土地征收過程中介入國家、集體間的收益分配外，還有一個重要權利，那就是作為集體的成員，以“成員權”從集體經濟組織的發展中分享利益、分配收益。正可謂“大河有水小河滿”。然而在現實中，集體組織產權不明、治理不清、管理混亂，常常造成農民無法實現相應權益。
十八大“決定”為此也有“保障農民集體經濟組織成員的權利”的表述。要保障這一權利，應當構建集體組織的法律主體，如構建股份合作社，使“共同共有”向“按份共有”過渡。“按份共有”可以使產權相對明晰，管理趨于規范，實現“農民變股東、資產變股權”，農民既可以長期持有集體股權，也可以有償退出集體股權。其二，可以充分借鑒股份公司的法人治理，完善集體法律主體的治理結構。另外，管理制度應當公開。例如，在上海郊區的江橋鎮太平村，村集體經濟組織的公開規范制度就寫的很明確：村里的事，要讓村民知曉、讓村民做主、讓村民監督、讓新村民參與、讓全體村民滿意。
保障農民權益需要配套改革
要實現土地增值，保障農民公平分享土地增值收益，需要實施配套改革，完善配套法制。
一要規范流轉市場。早在十七屆三中全會閉幕后第二天的2008年10月13日，成都市聯合產權交易所便率先掛牌；一天之后，安徽省鳳陽縣農村土地流轉交易中心也宣告成立。現在流轉市場的功能已日益顯現。如都江堰天馬鎮金陵二組的村民，曾在汶川地震的災后重建中，把土地整理中結余出來的一幅林盤地，放到成都市的這個流轉市場掛牌拍賣，最后以每畝44.2萬元的價格將其40年的使用權出讓給成都一家養老企業，一下子籌得村莊重建資本1300萬元。北京大學周其仁教授當時用了“石破天驚”一詞來表達這一制度性的突破。
目前此類公開市場如雨后春筍不斷誕生。在此過程中，首先是主體規范，要對農民承包經營權進行確權，同時要對合格受讓者特別是工商企業進行資格確認。其次是規則規范，要制定公開、公平、公正的市場交易規則，特別是評估定價規則是其中的關鍵。
二要為處于合同弱勢一方的農民個人提供專業、充分的法律服務，促使其以法律思維與法律方式開展工作及經營。十八大“決定”提出“普遍建立法律顧問制度”正是此意。
三要加強社會保障。如前所述，農民這一概念帶有極強的“身份權”色彩，必須加大土地流轉后的社會保障力度，方能使這一政策切實落地、這一法律真正執行。2011年7月《社會保障法》應得到全面實施，而成都等地探索的城鄉統籌經驗則值得充分借鑒。
四要推進戶籍改革。十八大“決定”提出“加快戶籍制度改革”、“逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”，“全面放開建制鎮和小城市落戶限制”，無疑將對推進農民土地承包經營權的流轉、讓廣大農民分享現代化成果發揮實質性積極作用。
