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2025年08月13日
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全國“兩會”召開在即，中國經濟體制改革研究會會長宋曉梧預測，社會保障的話題依然會是今年代表委員和民眾關心的焦點。
在2月22日舉行的“中國社會保障30人論壇年會”上，關于養老金雙軌制的話題，幾乎被參會的百名專家、政府官員共同關注。
養老金雙軌制是計劃經濟時代向市場經濟轉型期的特殊產物，按照現行的制度，公務員的退休金是退休前工資的90%。企業人員從社保領取養老保險，許多人退休后拿到的養老金約為在職工資的60%。
馬年春節后第一個工作日，國務院常務會議決定，合并新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度。這則消息迅速得到媒體的熱捧，最打動人的解釋是，“長期以來執行的養老保險雙軌制要并軌了”。
但多位專家很快出面解釋，認為這是個別媒體對政策的誤讀。因為國務院常務會議提到的是，城鄉居民的養老保險，也就是農村享受新農保的農民和城市里享受城鎮居民保險的市民間的養老保險要實現統一。過去幾年間，全國有10余個省已經實現了城鄉居民養老保險的統一。而長期雙軌運行的是城鎮職工的養老金，也就是企業、事業單位和機關的養老金。
在中國社科院研究員鄭秉文等專家看來，一些媒體的烏龍解讀，也體現了公眾對社保公平問題的迫切要求。但從現有的政策看，取消養老金雙軌制還沒有明確的時間表。
在中央層面的文件中，關于社保的表述正在發生變化。國家發改委就業與收入分配司副司長紀寧說，黨的十八大報告中關于社保的表述是，“堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續的方針，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”，而在十八屆三中全會的決定中，提出的改革目標是，“建立更加公平可持續的社會保障制度”。
盡管兩個文件相隔的時間不長，但關于社保的改革目標有了從“全覆蓋”到“更加公平、可持續”的變化。
全國人大常委會委員、中國人民大學教授鄭功成認為，這種變化背后的邏輯是，我國的社會保障體系已經實現制度上的普惠，公平的問題凸顯出來，亟待通過制度安排來化解。
當下，養老保障的雙軌制問題飽受詬病，但在宋曉梧看來，現有養老保障制度有一定的歷史淵源。他說，2003年之前，社會保障實際上是國有企業改革的配套措施，在國企改革攻堅戰的歷史條件下是正確的，但難免使政府的注意力集中在國有企業職工身上，對城鎮其他人員照顧不夠，也使農村的社會保障制度長期難以進入視野。
宋曉梧說，近年來，社會保障體系建設突破了為國有企業配套的局限性，從為全體公民提供社會保障的角度進行體系建設，覆蓋面有了大幅度提高。從過去國家機關、事業單位和國有企業職工等一部分群體有保障，到全體公民合理享有保障，這是我國經濟社會發展的歷史性進步。
宋曉梧指出，應該承認，過去長期積累的基本保障不均等問題還十分嚴重，突出表現在城鄉之間、區域之間、不同社會群體之間，不僅基本保障待遇不公平，甚至還存在基本社會保障逆轉趨勢，既初次分配的差距，不但沒有被社會保障縮小，反而擴大了。盡管自2004年以來，國家連續多年提高企業職工的基本養老保險待遇水平，并且縮小兩種制度設計本身造成的差距，但企業退休人員仍然意見很大。雙軌制還給民辦教育、民營醫療機構的發展帶來了障礙。
宋曉梧說，如果說以前人們更關注不同群體社會保障有無的問題，今后人們將會更關注不同群體社會保障的水平高低問題。
鄭功成認為，養老金雙軌制畢竟是歷史的產物，已經成為公眾最不滿意的制度之一，再不改革，會導致公眾對社保制度的信任危機。
在“中國社會保障30人論壇年會”上，鄭秉文等多位專家都認為，要使社保制度更加公平，最需要提上改革議事日程的就是機關和事業單位的養老保障改革。鄭秉文說，十八屆三中全會的決定中還提到了要推進事業單位的改革，而機關事業單位改革是倒逼養老保障制度深化改革的契機，既可使企業職工受益，又可促進建立多層次的養老保障體系。
鄭功成更是直接呼吁，盡快建立機關事業單位社會養老保險制度，將遭受詬病的養老金雙軌制送進歷史。他表示對社保制度未來的改革持樂觀態度，但也提醒，不能因為區域之私、部門之私、群體之私來阻礙改革。
