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2025年08月17日
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中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)副主任，中資投資管理公司董事長(zhǎng)，國(guó)家開發(fā)銀行投資顧問 劉儀舜
建立多元可持續(xù)的資金保障機(jī)制。要完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。建立健全地方債券發(fā)行管理制度。推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革。鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)。
地方政府不能再單純依靠土地財(cái)政
我國(guó)的新型城鎮(zhèn)化除了要解決進(jìn)城農(nóng)民的住房、社會(huì)保障等問題，還要增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，讓城鎮(zhèn)融合發(fā)展產(chǎn)業(yè)以便解決農(nóng)民就業(yè)，必須持續(xù)地加大投資力度。目前城市里工作的農(nóng)民工有2.6億人，如真正進(jìn)城落戶需人均投入50萬元，投入的成本就是130萬億元，因此需要多渠道解決這一難題。
在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化拓展投融資渠道的過程中肯定會(huì)遇到不少困難，但是經(jīng)過努力一定會(huì)得以克服。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化地方政府要做好三件事：一是要規(guī)劃先行，遵循城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展客觀規(guī)律科學(xué)編制城市總體規(guī)劃。以資源環(huán)境承載能力為基礎(chǔ)，與土地利用總體規(guī)劃相銜接，節(jié)約集約利用土地，突出民生為本，統(tǒng)籌安排完善和落實(shí)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，最好將城市總體規(guī)劃進(jìn)行立法，嚴(yán)格按照規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)；二是確保政府投入，中央財(cái)政會(huì)通過中央預(yù)算內(nèi)投資以及城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)專項(xiàng)等現(xiàn)有渠道支持城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府要確保城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金的投入力度。政府應(yīng)集中財(cái)力建設(shè)非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，同時(shí)要通過特許經(jīng)營(yíng)、投資補(bǔ)助、政府購(gòu)買服務(wù)等多種形式吸引包括民間在內(nèi)的社會(huì)建設(shè)資金，參與投資，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)有合理回報(bào)或一定投資回收能力的可經(jīng)營(yíng)性城市建設(shè)項(xiàng)目，推進(jìn)投融資和運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革；三是要積極創(chuàng)新金融產(chǎn)品和業(yè)務(wù)，建立完善多層次、多元化的城市投融資體系，如設(shè)立城鎮(zhèn)化建設(shè)基金、發(fā)行城鎮(zhèn)化建設(shè)債券，以及設(shè)立不同類型的中小銀行等金融機(jī)構(gòu)，同時(shí)研究出臺(tái)配套的財(cái)政扶持政策，落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，支持城鎮(zhèn)化投融資體制改革。
地方政府從“經(jīng)營(yíng)城市”理念出發(fā)，將手中掌握的國(guó)有資本納入自己的投資公司投入到城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、支持科技進(jìn)步的項(xiàng)目中去，或是補(bǔ)充社保資金的不足，不僅對(duì)國(guó)有資本的保值增值，而且對(duì)帶動(dòng)民間資本的放大投資都有十分重要的意義。地方政府不應(yīng)單純地“招商”，只做城市一級(jí)開發(fā)單純賣土地依靠“土地財(cái)政”是沒有出路的。搞好國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管，將本地方的國(guó)有資本做大做強(qiáng)，增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力、影響力，也是各級(jí)地方政府的神圣職責(zé)，因此搞好國(guó)有資本的運(yùn)營(yíng)管理對(duì)發(fā)展地方城鎮(zhèn)化事業(yè)意義十分重大。
兩個(gè)抓手：建立地方稅體系和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度
當(dāng)前中央和地方財(cái)政職責(zé)存在交叉重疊，共同管理的事項(xiàng)較多，造成中央財(cái)政本級(jí)支出只占全國(guó)財(cái)政支出的15%，地方實(shí)際支出占到85%，說明很多該由中央負(fù)責(zé)的事情沒有直接管理，委托地方去做再通過專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付給地方提出要求，客觀上不同程度地干預(yù)地方事權(quán)，地方往往也沒有動(dòng)力做好不適于地方承擔(dān)事務(wù)，造成行政效率偏低的問題。中央三中全會(huì)《決定》提出建立現(xiàn)代財(cái)政體制，要建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，總體上將大量減少中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和對(duì)地方的干預(yù)，促進(jìn)市場(chǎng)統(tǒng)一和公共服務(wù)均等化。在此背景下中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議仍強(qiáng)調(diào)建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制只能說明中央財(cái)政對(duì)地方政府城鎮(zhèn)化在資金方面繼續(xù)予以支持。
在事權(quán)和支出責(zé)任調(diào)整以后，收入劃分也需要做出相應(yīng)調(diào)整，以保障各級(jí)政府的財(cái)力需求，要解決這個(gè)問題，最重要的兩個(gè)抓手是建立地方稅體系和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度。中國(guó)財(cái)政體制改革目標(biāo)應(yīng)該是法制的、民主的公共財(cái)政。在這樣改革的思路下，形成的是一級(jí)政權(quán)要有一級(jí)事權(quán)，要有一級(jí)財(cái)政，也必須要有一級(jí)稅收和一級(jí)財(cái)政預(yù)算，繼而還要配上一級(jí)舉債權(quán)和一級(jí)國(guó)有資產(chǎn)管理的產(chǎn)權(quán)，成為上下貫通的分稅分級(jí)財(cái)政體制，進(jìn)一步優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付體系。因此，在保持宏觀稅負(fù)總體穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮稅收籌集財(cái)政收入，調(diào)節(jié)分配、促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的職能作用，加快形成有利于科學(xué)發(fā)展、社會(huì)公平、市場(chǎng)統(tǒng)一的稅收制度體系，推進(jìn)稅制深化改革的同時(shí)進(jìn)一步理順中央和地方劃分，明確“地方主體稅種”當(dāng)是十分重要的舉措，其內(nèi)容也不僅僅是房產(chǎn)稅。為了稅制更加公平、規(guī)范，加快房產(chǎn)稅的立法和改革步伐，減少房產(chǎn)建設(shè)和交易環(huán)節(jié)的稅費(fèi)，增加房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收是個(gè)方向，從地方試點(diǎn)情況看，有的側(cè)重在別墅高檔住房上，有的重點(diǎn)在個(gè)人第三套房產(chǎn)上，對(duì)于普通自住房應(yīng)該不是重點(diǎn)。
城鎮(zhèn)化將成為民間資金新的投資渠道
據(jù)統(tǒng)計(jì)，1978年我國(guó)居民儲(chǔ)蓄余額為216.6億元，而到2013年8月我國(guó)民間儲(chǔ)蓄余額已達(dá)到43萬億人民幣，其中定期儲(chǔ)蓄27萬億元，由于投資渠道的單一民間資金急需尋找更多的投資渠道，而城鎮(zhèn)化則為民間資金提供了巨大的投資機(jī)遇。如民營(yíng)的億陽集團(tuán)投資南京長(zhǎng)江三橋的項(xiàng)目成為第二大股東，星牌集團(tuán)聯(lián)手首創(chuàng)投資北京龐各莊鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化建設(shè)，打造成國(guó)家級(jí)小城鎮(zhèn)。越來越多的房地產(chǎn)企業(yè)加入到持續(xù)推進(jìn)的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中來，從一個(gè)一般房地產(chǎn)開發(fā)商成為“城市運(yùn)營(yíng)商”。
2013年9月6日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出：盡快在金融、石油、電力、電信、鐵路、資源開發(fā)、公用事業(yè)等領(lǐng)域?qū)γ耖g資本推出一批符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，有利于轉(zhuǎn)型升級(jí)的項(xiàng)目，形成示范效應(yīng)，在推進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，所有這些領(lǐng)域都是與城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)投資相關(guān)聯(lián)。此外，對(duì)民間資本還可以引導(dǎo)參與中小銀行、城鎮(zhèn)化發(fā)展基金的設(shè)立。除了國(guó)內(nèi)民間資本之外國(guó)外的投資資金也可以積極引進(jìn)投入城鎮(zhèn)化建設(shè)。隨著十八屆三中全會(huì)部署擴(kuò)大金融業(yè)對(duì)內(nèi)對(duì)外開放，市場(chǎng)對(duì)金融資源配置的決定性作用必然要求減少對(duì)金融資源跨境流動(dòng)不必要的限制，將逐步取消或減少不必要的行政審核，允許更多境外主體投資境內(nèi)資本或貨幣市場(chǎng)，改進(jìn)和完善外債管理體制，最終實(shí)現(xiàn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換，必將有利于我國(guó)城鎮(zhèn)化可持續(xù)多元化融資渠道的開拓。
