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2025年08月18日
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國土資源部黨組成員、副部長，中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會副主任 胡存智
提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率。要按照嚴(yán)守底線、調(diào)整結(jié)構(gòu)、深化改革的思路，嚴(yán)控增量，盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升效率，切實提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。耕地紅線一定要守住，紅線包括數(shù)量，也包括質(zhì)量。按照促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的總體要求，形成生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的合理結(jié)構(gòu)。減少工業(yè)用地，適當(dāng)增加生活用地特別是居住用地，切實保護(hù)耕地、園地、菜地等農(nóng)業(yè)空間，劃定生態(tài)紅線。按照守住底線、試點先行的原則穩(wěn)步推進(jìn)土地制度改革。
建立集約節(jié)約用地制度
我國城鎮(zhèn)化的地從哪來？中央城鎮(zhèn)化工作會議提出“提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地利用效率”。當(dāng)前我國土地利用人口承載和產(chǎn)出效率比較低，同時農(nóng)村建設(shè)用地出現(xiàn)了大量閑置浪費的現(xiàn)象。因此要通過建立集約節(jié)約用地制度來實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展，使我們的土地資源在城鎮(zhèn)化的發(fā)展過程中給予有利的支撐。
目前將重點開展五方面工作：加大存量建設(shè)用地供應(yīng)，減少新增建設(shè)用地；多措并舉促進(jìn)節(jié)約集約用地水平提高；積極部署城市節(jié)約集約用地評價，認(rèn)真做好開發(fā)區(qū)土地集約利用評價和管理；完善土地使用標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行的監(jiān)測監(jiān)管；大力推廣節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式，加快研究激勵措施。
中央城鎮(zhèn)化工作會議強調(diào)了生態(tài)紅線和耕地紅線，而且“嚴(yán)守”“守住”等詞匯被多次提及。堅持生態(tài)紅線和耕地紅線，是鞏固城鎮(zhèn)化成果和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)。目前我國建設(shè)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地的情況比較突出。從全國情況看，城市周邊、高速公路和交通道路沿線的這些耕地大都是國家比較好的耕地，而補充回來的耕地質(zhì)量都趕不上原來的耕地。要保護(hù)好18億畝耕地紅線，一是嚴(yán)格耕地的數(shù)量保護(hù)，二是創(chuàng)新耕地保護(hù)機制，三是完善耕地保護(hù)制度，使耕地在我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中不僅能保留下來，而且能保護(hù)得更好。
地方政府傳統(tǒng)的土地招商模式將受沖擊
這次會議提出要“嚴(yán)控增量，盤活存量”，甚至提出“減少工業(yè)用地”，科學(xué)用地很重要！我國的土地制度和用地結(jié)構(gòu)不是太合理的，目前地區(qū)建設(shè)和開發(fā)的速度、開發(fā)的強度都過高。我國用地水平偏高，特別是工業(yè)用地的比例高得驚人。在發(fā)達(dá)國家，工業(yè)用地一般不會超過10%，而我們的用地比例是40%，一些制造業(yè)城市的工業(yè)用地比例甚至達(dá)到了50%，這是非常不合理的。因此要通過改革和完善用途管制和土地調(diào)控制度予以解決。
未來我國將推動土地財政逐步從出讓向稅收方向過渡。目前，我們離此目標(biāo)還有一定的距離。當(dāng)前地方政府過多地依賴土地出讓的方式進(jìn)行籌資，推動城鎮(zhèn)化建設(shè)。這種方式在目前是行之有效的，但從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，還需要逐步調(diào)整和過渡。
我國存在人為壓低工業(yè)用地價格的現(xiàn)象，未來要采取措施提高工業(yè)用地價格，探索實行“租讓結(jié)合、先租后讓”的工業(yè)用地供應(yīng)制度，積極推行工業(yè)用地出讓彈性年期制。國土資源部的一份統(tǒng)計資料顯示，2013年二季度全國105個重點監(jiān)測城市的商業(yè)、住宅、工業(yè)地價分別為6044元、4799元和684元/平方米，工業(yè)用地地價明顯偏低。如果工業(yè)用地政策調(diào)整，將直接沖擊地方政府傳統(tǒng)的土地招商模式。
農(nóng)村土地制度改革勢在必行
農(nóng)村土地制度改革是我國推進(jìn)城鎮(zhèn)化繞不過去的一個坎兒。目前我國農(nóng)村的土地制度制約了城鄉(xiāng)要素的流動，要下大力氣進(jìn)行積極穩(wěn)妥的改革，協(xié)調(diào)利益關(guān)系、人地關(guān)系。改革將從以下方面著手：首先，改革土地征收制度，逐步縮小征地范圍，嚴(yán)格征地程序，逐步提高補償標(biāo)準(zhǔn)，完善多元的補償政策。其次，完善集體建設(shè)用地的使用制度。另外，進(jìn)一步深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革。
對于如何完善宅基地管理制度，當(dāng)前要做好三方面工作：一是要完善宅基地的取得和分配制度，使其更加合理、規(guī)范；二是要完善宅基地管理制度，促進(jìn)宅基地的節(jié)約集約使用，同時保障宅基地用益物權(quán)；三是要建立健全宅基地退出制度，使宅基地的利用更加合理。
