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2025年08月17日
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新一輪城鎮(zhèn)化即將展開。
毫無(wú)疑問，從規(guī)模城鎮(zhèn)化向人口城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)變以及城鎮(zhèn)化對(duì)我國(guó)未來經(jīng)濟(jì)所起的引擎作用看，新型城鎮(zhèn)化將在未來一個(gè)時(shí)期被社會(huì)各界所關(guān)注。
城鎮(zhèn)化推行得好，將會(huì)給我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來巨大推動(dòng)，為社會(huì)公平、居民福利帶來重大變革。不過，城鎮(zhèn)化無(wú)論怎么新，對(duì)資本的需求都無(wú)法繞開，這也是社會(huì)公認(rèn)的未來城鎮(zhèn)化的一個(gè)困境。目前我國(guó)城鎮(zhèn)化率為53%，離現(xiàn)代化國(guó)家70%的標(biāo)準(zhǔn)還有一段距離。如果按照人口城鎮(zhèn)化率來看，35%的數(shù)字預(yù)示著有更長(zhǎng)的路要走。據(jù)國(guó)家開發(fā)銀行預(yù)計(jì)，未來三年我國(guó)城鎮(zhèn)化投融資資金需求量將達(dá)25萬(wàn)億元。
過去30多年的城鎮(zhèn)化發(fā)展，資金主要靠財(cái)政投入，一旦地方財(cái)政不足以覆蓋，就通過賣地或舉債的方式來解決，形成了土地財(cái)政的惡性循環(huán)。去年底審計(jì)署公布，截至2013年6月全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為20.7萬(wàn)億元，而地方政府承諾以土地出讓收入償還債務(wù)的比率已占到債務(wù)余額的37.23%。試想，如果僅僅依賴財(cái)政資金支撐城鎮(zhèn)化的巨額資金需求，無(wú)疑會(huì)讓政府承擔(dān)更大的舉債壓力，這不僅不可持續(xù)，還蘊(yùn)含巨大隱患。而前不久舉行的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議也首次把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為下一階段經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)，可見過去的傳統(tǒng)發(fā)展模式已不再適用。
發(fā)現(xiàn)問題是解決問題的前提，既然過去的道路已是荊棘滿布，就要探索新的可持續(xù)發(fā)展路徑。
去年12月召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議提出了四大城鎮(zhèn)化資金來源，要求完善地方財(cái)稅體系、建立健全地方債券發(fā)行管理制度、推進(jìn)政策性金融機(jī)構(gòu)改革、鼓勵(lì)社會(huì)資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營(yíng)。其中，社會(huì)資本的提出成為一大亮點(diǎn)，也是去年金融乃至經(jīng)濟(jì)改革中呼聲最強(qiáng)烈的部分。
社會(huì)資本如何撬動(dòng)城鎮(zhèn)化？對(duì)城鎮(zhèn)化會(huì)有多大影響？
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年北京市公交財(cái)政補(bǔ)貼總額在156.9億元左右；到了2012年，這個(gè)數(shù)字達(dá)到175億元；2013年預(yù)計(jì)在180億元以上。另外，2020年之前北京地鐵建設(shè)都將處于高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，2015年建設(shè)目標(biāo)為660公里，2020年預(yù)計(jì)里程將達(dá)到1000公里。可想而知，建設(shè)規(guī)模和運(yùn)營(yíng)壓力對(duì)資金的需求有多大。如果延續(xù)之前幾年大額財(cái)政補(bǔ)貼的做法，恐怕政府難以承擔(dān)。相比而言，香港地鐵的經(jīng)驗(yàn)值得我們參考。雖然其票價(jià)占總收入不足三成，但香港地鐵卻已經(jīng)盈利15年之久。這樣的成功很大程度上源于港鐵實(shí)行的建造運(yùn)營(yíng)移交（BOT）模式，讓社會(huì)資本進(jìn)入項(xiàng)目，解決建造初期的融資問題。同時(shí)因地鐵提供了便捷交通，也就提高了周邊地價(jià)，可以給予社會(huì)資本有效回饋，形成良性循環(huán)。去年下半年，港鐵在內(nèi)地首個(gè)物業(yè)開發(fā)項(xiàng)目于深圳地鐵啟動(dòng)，深度參與城市的土地開發(fā)，此項(xiàng)目無(wú)疑會(huì)給社會(huì)資本進(jìn)入公共項(xiàng)目帶來很大的借鑒意義。
財(cái)稅體制改革之后，地方稅收乏力，對(duì)土地財(cái)政依賴性很大。同時(shí)，從之前的一些案例看，地方通過融資平臺(tái)等形式進(jìn)行的投資拉動(dòng)雖見效快，但常常很難挑選出最具市場(chǎng)潛力的項(xiàng)目，也不具備運(yùn)作項(xiàng)目的能力。近幾年廣受詬病的產(chǎn)能過剩也多為政府盲目投入巨資形成。相比而言，社會(huì)資本天生具有良好的市場(chǎng)嗅覺和自負(fù)盈虧性質(zhì)，使其能夠更好地選擇投資項(xiàng)目，大力發(fā)展社會(huì)需要的、有積極意義的產(chǎn)業(yè)，能夠給有價(jià)值的城鎮(zhèn)化奠定一個(gè)良好基礎(chǔ)。
另外，我國(guó)大量社會(huì)資本在現(xiàn)有體系下找不到合理健康的投資渠道。隨著社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)的熱情日益高漲，只要政府能夠提供公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)，創(chuàng)造良好市場(chǎng)環(huán)境，這部分存量一定會(huì)被激活，并發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用，帶動(dòng)社會(huì)各個(gè)層面的力量共同推進(jìn)城鎮(zhèn)化。而社會(huì)資本的進(jìn)入，不僅聯(lián)系著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還可為城市提供產(chǎn)業(yè)支撐與多元化產(chǎn)業(yè)格局，有效解決進(jìn)城人口的就業(yè)問題，有利于社會(huì)穩(wěn)定。
但是，社會(huì)資本進(jìn)入市場(chǎng)不可能一帆風(fēng)順。比如，之前國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)健康服務(wù)業(yè)發(fā)展的若干意見》，鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入醫(yī)療健康產(chǎn)業(yè)，但民營(yíng)醫(yī)院卻依舊面臨著極大的困境，在撥款、設(shè)備、土地等方面，尤其是人才的引進(jìn)，與公立醫(yī)院無(wú)法抗衡。所以，以現(xiàn)在的狀況來看，社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)化建設(shè)在制度設(shè)計(jì)上還存在一些問題，哪些行業(yè)需要引入社會(huì)資本、公平透明原則的建立以及如何營(yíng)造良好的市場(chǎng)氛圍以利于社會(huì)資本釋放其潛力等，都需要政府進(jìn)一步去研究和探索。也只有突破這些障礙，社會(huì)資本才能真正發(fā)揮其內(nèi)在優(yōu)勢(shì)，有力地支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展。
