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2025年08月18日
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12月13日，國(guó)土資源部網(wǎng)站刊發(fā)了《胡存智：宅基地改革方向是擴(kuò)大權(quán)能而非自由買賣》文章。
黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。”12月11日，國(guó)土資源部黨組成員、副部長(zhǎng)、中國(guó)國(guó)際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會(huì)副主任胡存智明確表示，農(nóng)村宅基地制度改革的方向是進(jìn)一步擴(kuò)大權(quán)能，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，而不是指宅基地可以自由買賣。
宅基地改革的目標(biāo)是逐步擴(kuò)大權(quán)能
談及農(nóng)地改革的基本邏輯和底線，胡存智表示，落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村土地管理制度改革的要求，必須堅(jiān)持集體所有制、用途管制、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益4個(gè)重要原則。
農(nóng)村土地管理制度改革的總體要求和方向是什么？他介紹說(shuō)，改革的根本目標(biāo)是要健全和維護(hù)我國(guó)基本的土地制度，平等保護(hù)兩種所有權(quán)，建立起適合我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的各種土地要素有序流動(dòng)、平等交換、合理利用的土地市場(chǎng)。改革的出發(fā)點(diǎn)是要維護(hù)好農(nóng)民集體的土地權(quán)益，使農(nóng)民的宅基地權(quán)利得到切實(shí)保護(hù)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。
胡存智認(rèn)為，解決農(nóng)村宅基地的問(wèn)題，首要的是切實(shí)保障宅基地的用益物權(quán)，針對(duì)現(xiàn)在農(nóng)村宅基地在使用、管理方面存在的問(wèn)題，完善宅基地管理制度，同時(shí)要探索宅基地上農(nóng)民住房的財(cái)產(chǎn)性收益的路子，因此，三中全會(huì)《決定》提出要選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥地推動(dòng)農(nóng)民住房抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓，我們要根據(jù)這個(gè)要求做好有關(guān)工作。
什么是“農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)”？他進(jìn)一步解釋說(shuō)，用益物權(quán)在《物權(quán)法》里有特定含義，主要是指對(duì)土地的占有、使用、收益的權(quán)利。目前在農(nóng)民宅基地的權(quán)利中，占有和使用的權(quán)利已經(jīng)得到了充分體現(xiàn)，但收益權(quán)未能充分顯現(xiàn)。所以，下一步對(duì)宅基地制度的改革，就是要在保障宅基地用益物權(quán)基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)大權(quán)能，使農(nóng)民能夠獲得更多財(cái)產(chǎn)性收益 。
宅基地使用存在的四大問(wèn)題及解決路徑
談及當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用方面存在的主要問(wèn)題時(shí)，胡存智沒(méi)有回避，指出了四大“病灶”：一是宅基地取得和分配上存在問(wèn)題，規(guī)劃和計(jì)劃落實(shí)不夠，導(dǎo)致農(nóng)村宅基地布局散亂，宅基地分配有時(shí)得不到保障。二是在宅基地管理上對(duì)節(jié)約集約用地促進(jìn)不夠，導(dǎo)致粗放利用，存在一戶多宅、超標(biāo)占地的情況。三是在宅基地用益物權(quán)上保障不足和權(quán)能不足并存。一方面，宅基地被實(shí)際賦予的權(quán)能還不夠，目前只有使用的權(quán)利，因此也出現(xiàn)了超越權(quán)能的問(wèn)題，比如亂出租、違章搭蓋等。另一方面，在一些征地過(guò)程中也存在對(duì)農(nóng)民宅基地用益物權(quán)保障不足等。四是在宅基地退出方面存在問(wèn)題，退出機(jī)制還不夠健全，因此形成大量空心村、閑置地，導(dǎo)致用地不合理。
對(duì)于如何完善宅基地管理制度，他明確指出，當(dāng)前要做好三方面工作：一是要完善宅基地的取得和分配制度，使其更加合理、規(guī)范；二是要完善宅基地管理制度，促進(jìn)宅基地的節(jié)約集約使用，同時(shí)保障宅基地用益物權(quán)；三是要建立健全宅基地退出制度，使宅基地的利用更加合理。
城里人購(gòu)買農(nóng)村宅基地不受法律保護(hù)
宅基地轉(zhuǎn)讓是否意味著城里人可以去農(nóng)村買宅基地？對(duì)此，胡存智特別強(qiáng)調(diào)，這是對(duì)農(nóng)村土地管理制度改革的方向性誤解。按照我國(guó)現(xiàn)行法律制度，農(nóng)村宅基地是本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民所分配用于建房的土地。宅基地的取得是和本集體經(jīng)濟(jì)組織成員密切關(guān)聯(lián)的，也就是說(shuō)，只有本集體經(jīng)濟(jì)組織的人才能使用這塊宅基地。所以，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員無(wú)論是購(gòu)買還是以其他方式使用占有農(nóng)村宅基地，都是違反法律的，不受法律保護(hù)。
在解讀《決定》提出“選擇若干地區(qū)試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民宅基地抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓”時(shí)，他指出，這件事必須要慎重，通過(guò)試點(diǎn)來(lái)穩(wěn)妥推進(jìn)十分有必要，具體來(lái)說(shuō)要考慮好四方面問(wèn)題：第一，改革的根本出發(fā)點(diǎn)是為了探索增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的路子，不是為了解決建設(shè)用地指標(biāo)，也不是為了滿足城市建設(shè)用地的需要。第二，農(nóng)民住房的抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓中，轉(zhuǎn)讓會(huì)明顯涉及相關(guān)的土地問(wèn)題，其中涉及經(jīng)濟(jì)問(wèn)題和相關(guān)問(wèn)題要慎重處理好。第三，宅基地抵押擔(dān)保是非常值得探索的，但是一旦抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的時(shí)候，就涉及轉(zhuǎn)讓問(wèn)題，結(jié)合中國(guó)農(nóng)村住房一戶一宅的基本國(guó)情，由于宅基地上使用房屋是農(nóng)民唯一住房，房屋轉(zhuǎn)讓后，農(nóng)民是否有切實(shí)的住房保障，這方面主要涉及社會(huì)問(wèn)題，因此要慎重。另外，抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓過(guò)程中，還會(huì)遇到房地一體化問(wèn)題，房屋轉(zhuǎn)出去了，轉(zhuǎn)給誰(shuí)了，誰(shuí)來(lái)接受，在法律上宅基地使用有明確的規(guī)定，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才能使用宅基地，所以我們還要處理好相應(yīng)的法律關(guān)系。因此通過(guò)試點(diǎn)慎重穩(wěn)妥來(lái)推進(jìn)這個(gè)問(wèn)題是十分必要的，只有這樣，才能把三中全會(huì)提出的農(nóng)民住房的抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓處理好。
農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證為宅基地管理奠定基礎(chǔ)
胡存智介紹說(shuō)，按照黨中央國(guó)務(wù)院的部署，國(guó)土資源部已在三年前開(kāi)展了農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確權(quán)登記頒證工作，到2012年年底農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記頒證工作已經(jīng)基本完成，目前，農(nóng)村集體土地的確權(quán)登記率達(dá)到了97%。與此同時(shí)，今年開(kāi)始我國(guó)全面開(kāi)展包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的集體建設(shè)用地確權(quán)登記頒證工作，目前這項(xiàng)工作正在各省普遍開(kāi)展。
“具體來(lái)說(shuō)，就是要對(duì)農(nóng)村宅基地進(jìn)行確權(quán)登記，具體落實(shí)到每一宗地、每一塊宅基地上，通過(guò)確權(quán)登記頒證把農(nóng)村建設(shè)用地和宅基地進(jìn)行完整的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)，為宅基地管理和宅基地用益物權(quán)保障奠定好基礎(chǔ)。”他表示。
考慮采用“先用后核銷”的辦法實(shí)現(xiàn)宅基地“應(yīng)保盡保”
針對(duì)目前我國(guó)涉及宅基地的違法用地案件較多的現(xiàn)狀，胡存智解釋說(shuō)，以2010年土地衛(wèi)片執(zhí)法檢查為例，廣西、貴州、甘肅等地農(nóng)民建房違法用地，宗數(shù)比例高達(dá)50%～80%，但面積只占全部違法用地面積的15%～20%，這說(shuō)明宅基地違法數(shù)量大面廣，但面積總量并不多。
他分析說(shuō)，雖然造成違法的原因是多方面的，但也要求我們從完善宅基地管理制度上下手做好工作。具體來(lái)說(shuō)，一方面要加強(qiáng)管理，另一方面也要改進(jìn)和完善現(xiàn)在的制度，在用地指標(biāo)和規(guī)劃上給予傾斜，使得宅基地的取得和分配有更多保障，從源頭減少違法多發(fā)的趨勢(shì)。
據(jù)了解，目前國(guó)土資源部已經(jīng)明確規(guī)定各地要拿出不少于5%的用地指標(biāo)用于農(nóng)村宅基地使用和建設(shè)。胡存智透露，國(guó)土資源部近期正在研究準(zhǔn)備出臺(tái)農(nóng)村宅基地有關(guān)政策措施，考慮采用“先用后核銷”的辦法，以保證宅基地做到“應(yīng)保盡保”。即在宅基地管理制度健全、“兩圖一表”管理措施到位、完成了農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地確權(quán)登記發(fā)證的地方，根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際需求，按照申請(qǐng)條件和用地標(biāo)準(zhǔn)批放宅基地，在用地計(jì)劃指標(biāo)上先 “記賬”，到年底進(jìn)行匯總，上報(bào)核銷已使用的指標(biāo)，確保宅基地使用得到切實(shí)保障。
