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2025年08月10日
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作者簡介：
蔡繼明：第九屆、十屆、十一屆全國政協委員，民進中央常委、民進中央經濟委員會主任、民進北京市副主委，清華大學政治經濟學研究中心主任、教授，美國哈佛大學肯尼迪學院富布賴特訪問學者，兼任中國社科院、南開大學等10余所科研院校教授。
高珮義：北京大學經濟學博士,清華大學政治經濟學研究中心特邀高級研究員。
中共十八大指出，堅持走中國特色新型城鎮化道路。所謂中國特色新型城鎮化道路，也就是中國式城鎮化道路。那么，中國式城鎮化與歐美和拉美國家的城市化相比，其特色到底是什么，學者們的認識并不相同。劉士林教授認為，歐美模式是正常的孩子，代表現代城市化的主流，拉美式城市化是早產的孩子，很失敗，而中國式城市化是早熟兒。代表了世界城市發展的未來 。本文試從“是什么”、“怎么樣”和“怎么辦”三個層面解讀中國式城市化，并對劉文中的某些觀點提出商榷，以就教于劉士林教授及學界同仁。
中國式城市化的現狀：是什么？
毫無疑問，對中國城市化發展進程的客觀描述、概括和總結，是正確認識中國式城市化的客觀基礎和歷史出發點。
首先，從人口的城市化來看，盡管2012年52.6﹪的城市化率（按國家統計局口徑稱城鎮化率）存在很大的水分（其中2億多農民工是被城市化的），但它畢竟從一個側面反映了中國城市化的現狀。雖然已經進城的2.6億農民工尚未真正享受到現代城市文明，并未取得同等的市民待遇，但他們畢竟已生活、居住、勞動在城市，無論是中央政府還是地方政府，也無論是學術界還是普通市民，都已不能再無視他們的存在和訴求，尤其是“新生代”農民工的存在和訴求。盡快解決農民工的市民化問題，已成為農民工自身和社會各界普遍的呼聲。
從空間城市化來看，經過近60多年的發展，近670座建制市，近2萬個建制鎮已矗立在中華大地，它們成為未來中國式城市化發展的載體和城市引力場的引力中心。大城市規模還會繼續擴大，大城市座數還要繼續增加，許多小城鎮要發展成為中小城市，許多中小城市要發展成為上百萬人口的大城市，已是看得見摸得著的基本大趨勢。
從國家戰略層面上分析，2001年出臺了中國有史以來的第一個《城鎮化發展規劃》，2012年中共十八大強調要堅持走中國特色城鎮化道路，李克強總理則反復強調：“城鎮化是擴大內需的最大潛力” ，2013年下半年有望重新出臺“全國城鎮化發展規劃（2011-2020年)”，把城鎮化發展提升到國家發展戰略的高度，這表明城鎮化已上升為國家經濟發展的主導戰略。
以上就是我們對中國式城市化現實的基本判斷。
中國式城市化的問題：怎么樣？
那么，上述中國式城市化進程是否正常，是否令人滿意？對這個問題的回答直接關系到未來中國式城市化發展道路的政策導向和頂層設計，而不同利益集團如農民工和市民、開發商與居民、中央政府與地方政府及其代言人（包括學者）的答案顯然是不同的。但是，只要我們以科學的精神和公正無私的態度，站在人民大眾的立場上，以民生為導向來研究中國式城市化，就不難得出這樣的判斷：中國式城市化成績很大、問題不少，但總體上評價，中國式城市化是扭曲的和滯后的。
說它是扭曲的，主要是因為中國人口城市化大大滯后于土地城市化，大量鄉村人口進城為城市化發展做出巨大貢獻，但是，他們并沒有實現真正的市民化，更沒有分享到與他們的巨大貢獻相一致的城市化收益。已成為世界第二大經濟體的中國在城市化發展進程中居然 積累下一個2.6億的農民工弱勢群體，從而使中國式城市化患有遠比“拉美病”更為嚴重的“中國病”。
說它是滯后的，是因為就中國在18世紀所具備的城市化發展的充分必要條件而言 ，它至少應和歐洲的城市化發展同步。但是由于種種原因，特別是持續不斷的戰亂等諸因素，使中國式城市化脫離了世界城市化的正常軌道，直到今天，它還低于世界城市化平均水平，仍然沒有完成城市化過程。
總之，無論從哪個階層的立場上說，都不能說中國式城市化優于拉美城市化，更不可如劉文所言：“中國城市化從一開始就考慮得比較仔細，顧忌的層次和關系繁多，因而我們民族構建的中國式城市化模式，理應是人類城市化所有可能的道路中最好的那一條”，至少已走過的中國式城市化之路并非如此。至于劉文說“中國式城市化道路和模式代表了世界城市發展的未來”，就更有夜郎自大、坐井觀天之嫌了。
中國式城市化的未來：怎么辦？
作為一種理想模式或頂層設計的中國式城市化，其中包括總體目標、實施步驟、政策措施等等。它要回答的問題是“怎么辦？”。從指導思想上看，中國式城市化的政策導向和頂層設計，必須體現人民大眾的意志、愿望、權力和利益，這是不再繼續受劉文所說“煎熬”的必要前提。
根據城市化發展的普遍規律 ，借鑒國外城市化發展的經驗教訓 ，充分考慮到中國國情，針對當前中國城市化取得的成效和存在的問題，我們認為，今后中國式城市化的主要任務不是再一味擴大城市的空間，而是要著眼于農民工進城落戶、遷徙人口在城市定居，即人口的市民化，其中首先是已經進城的2.6億農民工市民化。
為此，必須根據中共十七屆三中全會的精神，建立城鄉統一的建設用地市場，逐步縮小國家行政性征地的范圍，在符合法律和城鄉統籌規劃的條件下，應該允許農村集體建設用地進入市場，允許農村集體宅基地的使用權自由轉讓、抵押和出租,和國有建設用地同地同權 同價,讓農民分享工業化城市化的成果,同時加快農村家庭承包地流轉，實現農地適度規模經營。
除了上述土地制度改革外，為加快城市化進程，政府還應采取如下一系列配套的政策：
1、加快戶籍制度改革，健全和完善農村人口向城市轉移的各項政策法規
加快戶籍制度改革，真正給予進城農民以平等的居民待遇，這已成為推進城市化進程的關鍵一環，只有真正改革戶籍制度，進城的農民才有可能真正享受城市居民的各種福利待遇。同時，在推進戶籍制度改革的同時，國家還應出臺各種配套法規政策，用以保障進城農民的各項基本權益，如人身安全和財產安全、勞動權和休息權和勞資糾紛等問題，從而使“身份”問題得到妥善解決。
2、完善統籌城鄉的社會保障制度和教育制度
要消除進城務工農民的失業和醫療的后顧之憂，必須建立和完善城鄉統籌的社會保障制度。除了進一步提高農村居民最低社會保障標準外，對于尚未建立前述農地退出機制的進城務工多年的農民，可以用其農村的宅基地換取城市的住房，用農村的承包地換取城市的社保。對于跨省、市流動進城務工的農民，應由中央政府統籌協調。
對于在城市務工滿半年的農民工子女，應與當地城市居民子女享有同等的受教育的權利，禁止學校向他們收取入學的贊助費。
3、統計和公布涵蓋城鄉的真實失業率，建立統籌城鄉的就業制度
建議國務院責成勞動和統計部門，廢除城鎮登記失業率指標，研究統計指標和辦法，由垂直統計部門，或者中立的社會調查統計機構，對涵蓋城鄉的全社會失業率進行全面或者抽樣調查，形成較為客觀的宏觀經濟失業率指標，并按月向全社會發布。這樣，才有助于建立統籌城鄉的就業制度，把實現城鄉統籌的充分就業作為各級政府解決民生問題之本。
4、大力發展中小企業
國際經驗表明，一個國家的中小企業占一般企業總數的97%以上；65% — 80%的勞動力在中小企業就業，發達國家每千人企業數量50個左右，發展中國家每千人中的企業數量也在20 — 30個左右，而我國每千人的企業數量只有10個。在未來40年中，要解決進入城市的5億農民的就業問題，必須把扶持和發展中小企業作為一項基本國策，盡快出臺中小企業基本法和修訂《中小企業促進法》。只有這樣，才能有效地吸納轉移到城市的農村剩余勞動力。國家應設立正部級的中小企業發展委員會，各級地方政府設立同級的相應機構。
5、提供大量廉價自住房，為新增城市人口提供基本住房保障
應該指出的是，加大廉價自住房的建設力度，不僅能為每年新增的1500萬城市人口提供住房，從而有助于加快城市化進程，同時也會為國民經濟的持續穩定高速發展提供強勁的動力。因為按照我們設定的城市化目標，未來40年內，將有近5億多人口轉移到城市，這個數量超過了美國、英國、法國人口的總和。假定每增加一個城市人口，將配套10萬元的能源、交通、通信、醫療、教育、住宅等城市配套設施，5億多人的大挪移將產生出50多萬億的投資需求，只要我們開啟這個閥門，這個潛在的投資需求至少還可以拉動中國經濟高速增長15年。
6、建立有助于加快城市化進程的政績考核制度
要把一個城市的城市化水平、農村居民變市民占城市人口的比重、進城務工農民參加社會保險的比例、農民工進城落戶的比重、農民工居者有其所的比重、農民工子女與本市居民子女享受同等受教育權利的比重、農民工與本市居民享受同等社會保障與醫療保障的比重等，列入各級政府及官員政績考核指標體系，從而使加快城市化成為各級政府和官員追求政績的自覺行動。
7、建立國家城市發展委員會
城市化涉及經濟、政治、社會、法律、文化等各個層面，需要農業部、國土資源部、人事和社會保障部、教育部、衛生部、公安部等政府各個部門相互配合與協調，建議成立國家城市發展委員會，和國家發改委平級，協調各部委有關推進城市化進程的各項政策。各省市自治區、各地級是和縣級市，都要成立相應的機構，協調地方政府各部門有關推進城市化進程的政策。
總之，要加快我國的城市化進程，既需要政府動用財政資源為進城務工農民提供住房保障、社會保障和基本醫療保障，又需要政府拆除阻礙農民進城落戶的制度藩籬，深化包括土地制度、戶籍制度、就業制度在內的各項改革，為加快城市化進程提供必要的制度保障。這就要求徹底鏟除城鄉戶籍管制、改革農村土地制度、解決農民工在住房、就業、子女就學等方面的同等市民待遇問題。
如何理性評價歐美、拉美城市化模式
劉文把歐美式城市化比作“正常的兒子”，把拉美式城市化比作“早產的兒子”，而把中國式城市化相應比作“早熟兒童”。這些比喻形象生動，但并不準確。根據我們的研究，事情卻恰好相反：歐美式城市化并不正常，拉美式城市化亦非早產，中國式城市化則難產晚熟。讓我們細說端詳。
首先，劉文認為，“歐美模式是現代城市化的主流”，并進一步指出，歐美城市化模式是個“正常的孩子”，“具有自然發育成熟的特點”。事實上，這個所謂“正常的孩子”是一個被各種激素催生而成的體態肥胖、性格暴戾、自私、貪婪的畸形早熟兒！不可否認，作為一種國別或區域性城市化模式，它有一定可借鑒之處。但是，城市化發展是一個全球化趨勢，而不是一種國別現象，在某國看來似乎“具有自然發育成長的特點”，并不一定就“是現代化城市化的主要代表”，尤其不能看作“是當今世界城市化的主流”。當我們把歐美城市化發展模式放在一個全球城市化發展的大框架中來看時，立即就會發現，歐美式城市化模式，是一個極不正常的孩子，是一個靠強取豪奪得來的“激素”（全人類積累上萬年的物質財富和精神食糧）喂養早熟的畸形兒。按歐美式城市化模式，養活一個歐美，全世界人民已筋疲力盡，整個人類唯一可居的地球，已瀕臨“荒蕪”。
眾所周知，歐美城市化之所以取得那么“輝煌嬌人的業績”，并非完全如劉文借用城市社會學家之口所言，“歐美在進行城市化時，本國人口相當稀少，經濟增長足以維持全部人口的生活水平”。坦率地說，即便是具有嚴重歐美中心主義的歐美史學界，在他們那些充滿偏見和自我辯解的史學著作中，也沒有勇氣得出這樣令人懷疑的結論。讓我們順手拈來一兩例。著名歐洲史權威作者德尼茲·加亞爾等在其名著《歐洲史》 中明確指出：“歐洲的殖民地擴張給非洲、亞洲、澳洲人民帶來悲慘的后果，他們往往受到無情的剝削，他們的資源受到無情的榨取。”被某些專家學者“公認為當代最偉大的經濟歷史數據的考證和分析專家”安格斯·泰迪森在其代表作《世界經濟千年史》 中指出：“西方國家發達的過程離不開其對世界其他地方的武力侵犯。美洲的歐洲殖民化意味著對土著居民的滅絕、邊緣化和征服。歐洲與非洲三個世紀的接觸中在奴隸貿易上。從18世紀中葉到20世紀中葉，歐洲與亞洲國家之間的屢屢戰爭目的在于建立或維持殖民統治或貿易特權。另外，西方國家的經濟發展還伴隨著一系列掠奪性戰爭和損人利己政策。”
讓我們再看一組數據，僅自1756 —1811年的55年間，英國從印度掠奪的財富計達50億英鎊，相當于1850年機器輸出總值100萬英鎊的5000倍。自1835到1872年英國僅向中國販運鴉片一項獲暴利達1.4億多英鎊。到1914年，英國殖民地面積已多達3350平方公里，相當于其本國土地面積的110倍！至于說美國城市化靠殘酷殺害土著人掠奪他們賴以生存的土地，靠發動戰爭大發戰爭財的歷史事實，更是盡人皆知。
進一步說，由于歐美式城市化這個早熟畸形兒不正常行為示范對整個世界城市化進程的誤導，全球性資源嚴重短缺、生態嚴重惡化、環境嚴重污染、人口嚴重危機、就業嚴重困難、貧富差距嚴重拉大……甚至劉文也認為，拉美走歐美城市化之路掉進“陷阱”，中國走歐美城市化之路面臨“陰影”，我們認為印度也走不通歐美城市化之路，非洲更走不成歐美城市化之路。因為這些國家和地區根本就不具備歐美城市化發展的條件和優勢。當前，歐洲已掉入“福利陷阱”，陷入歐債危機，美國在尚未走出百年一遇的金融危機的同時又掉入“財政懸崖”，種種跡象表明，歐美城市化之路自身業已完全失去了可持續性。正常兒不正常是也！
其次，劉文認為拉美式城市化是“早產的孩子”，并且武斷地稱“這個模式很失敗”，是所謂“拉美陷阱”。劉文對拉美式城市化的這個判斷是有失公允和不符合實際的，因為劉文是以歐美已經完成的城市化標準來衡量拉美國家城市化過程中存在的問題，而這二者之間并沒有可比性。撇開歐美標準不說，作為一個發展中地區，拉美式城市化發展與非洲、亞洲（不包括日本，主要是指中國大陸和印度）的城市化模式相比，既非“很失敗”，也不是什么“陷阱”，而是一個像其他任何國家或地區一樣會存在某些問題的城市化過程必經的階段。這樣一個階段，在歐美式城市化過程也是普遍存在過的，它們存在的城市病在當時并不比拉美當今的城市病輕，而拉美式城市化中的城市病與當今的非洲、印度和中國相比并不顯得更重。實際情況是，當今拉美地區城市化率已達80﹪左右，以PPP衡量的人均國民收入也相應超過1萬美元，大大高于非洲、印度和中國。 從城市人口占總人口比例增長速度分析，也看不出拉美式城市化模式有“早產兒”的特征，借用劉文提供的數據，“1950年，拉美地區的城市化率為41.6﹪，到了1980年，這個數值迅速飆升到65.6﹪”。經算術平均，歷經30年增加了24個百分點，平均每年增加0.8個百分點，遠低于同期日本和韓國的年均增加速度，我們知道，根據城市化發展的階段性規律，在城市化率40﹪到60﹪之間，正是增長速度最快的階段。據此也得不出拉美式城市化是一個“很失敗”“早產的孩子”的結論。
據我們接觸的拉美國家的一些朋友反映，雖然他們承認自己國家的城市化存在諸多問題，但并不認為有什么不正常，更不存在劉文所說的“被都市化”，也不是“人工刺激和西方誘導的結果”，而是拉美人民自由選擇的結果。值得注意的是，劉文在開列了拉美式城市化存在的各種問題之后，明確指出，“這些問題在非洲、亞洲等國家和地區普遍存在。”我們不禁要問：既然如此，我們為什么不反省非洲模式、亞洲模式乃至中國模式，而偏偏一味指責“拉美模式”呢？
最后，劉文在歐美和拉美的城市化分別比作“正常兒”和“早產兒”的同時，又借用馬克思的比喻，把中國式城市化比作“早熟兒”。劉文說，“在研究古代的希臘和東方社會時，馬克思曾提出一個著名的比喻，希臘是人類的‘正常的兒童’，而中國是個‘早熟’的兒童，時至今日，這個比喻依舊生動、準確、深刻。”撇開馬克思的比喻就整個社會發展而言至今是否依舊生動、準確、深刻不說，至少將這個比喻用在城市化方面，并不合適！經歷了上下五千年持續不間斷發展的中華文明，其城市化進程不僅大大晚于歐美式“正常兒”，而且遠遲于拉美式“早產兒”，怎么能說當今中國式的城市化模式是一個“早熟的兒童”呢？既然如劉文所言，“和拉美一樣，中國城市化的很多歷史條件并不具備”（實際上早已完全具備。筆者注），何來拉美的“早產”與中國的“早熟”？早產，是因為條件具備了，可以成活的兒童尚未到正常出生日期而出生了。否則，那叫流產而非早產。早熟，是因為條件太充足，營養過盛或用激素太多，自然成熟期未到就被催熟了。否則，那是發育不良而畸形。如果對當今中國式城市化一定要打一個生育方面的比喻，我們寧可說它是一個難產的晚熟兒。說它難產，是因為從中國歷史上第一座城市算起，它經歷了萬年懷胎，千年分娩，至今尚未完成城市化過程；說它晚熟，是因為中國城市人口達到城市化起步水平算起，百年哺乳而未熟。所以，我們必須加大改革力度，減少難產的痛苦，縮短晚熟期，使中國式城市化逐步成熟和完善起來。
參考文獻
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