以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2025年08月19日
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一個(gè)城市的功能需要在一個(gè)“城市體系”中去恰當(dāng)?shù)囟ㄎ弧Ｖ挥姓J(rèn)識(shí)和遵循城市化的自身規(guī)律，走建立布局有序的“城市體系”的道路，才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)人口城市化的快速而健康的發(fā)展。
21世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)人口城市化的態(tài)勢(shì)越來(lái)越受到關(guān)注。人口增長(zhǎng)速度的不斷放緩和城市化速度的不斷加快，使得關(guān)于人口城市化和人口遷移的研究在考察人口形勢(shì)中的重要性具有前所未有的意義。
人口變動(dòng)取決于三個(gè)因素，即生育、死亡、遷移。這些因素在人口轉(zhuǎn)變的不同時(shí)期對(duì)人口態(tài)勢(shì)的作用是不同的。人口轉(zhuǎn)變初期，人口態(tài)勢(shì)主要以死亡率的下降為轉(zhuǎn)移；在人口轉(zhuǎn)變過(guò)程中，生育率的下降成為人口態(tài)勢(shì)的主要驅(qū)動(dòng)力。當(dāng)死亡率和生育率都已降到較低水平，人口的遷移流動(dòng)必然會(huì)在決定人口態(tài)勢(shì)的全局中扮演中心角色。
中國(guó)人口也大體經(jīng)歷了這樣的過(guò)程。20世紀(jì)五六十年代，中國(guó)人口是以死亡率下降為主導(dǎo)力量；20世紀(jì)七八十年代主要是以生育率的下降為主導(dǎo)；20世紀(jì)90年代以來(lái)，人口的死亡率和生育率對(duì)人口走勢(shì)的影響越來(lái)越弱，人口流動(dòng)和人口城市化越來(lái)越成為主導(dǎo)人口走向的最重要因素。
展望未來(lái)，我們將迎來(lái)一個(gè)生育率繼續(xù)走低、人口嚴(yán)重老化、高度城市化和人口廣泛流動(dòng)的社會(huì)。這不僅是我國(guó)人口未來(lái)的基本特征，也是我國(guó)社會(huì)未來(lái)的基本特征。面對(duì)上述人口趨勢(shì)，筆者在這里集中討論人口流動(dòng)和人口城市化的問(wèn)題。
雖然我國(guó)的城市人口比重近幾十年來(lái)出現(xiàn)快速提高的局面，但我們對(duì)是否該積極迎接人口高度城市化的到來(lái)卻一直表現(xiàn)出一種含糊不清的態(tài)度，甚至擔(dān)憂這種“高度城市化”會(huì)帶來(lái)的后果，諸如“城市病”、“拉美現(xiàn)象”等。這反映出我們?cè)趯?duì)待人口城市化的進(jìn)程中表現(xiàn)出的實(shí)用主義傾向。反映在關(guān)于人口城市化的社會(huì)政策和發(fā)展規(guī)劃中，就表現(xiàn)出一種勉強(qiáng)被動(dòng)，甚至得過(guò)且過(guò)、碎片應(yīng)對(duì)的狀況。我們提出過(guò)種種社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，但還從來(lái)沒(méi)有提出過(guò)以建立高度城市化的中國(guó)社會(huì)作為努力目標(biāo)。這一切表明，我們?cè)谧呦虺鞘谢倪M(jìn)程中呈現(xiàn)出理論滯后于實(shí)踐、認(rèn)識(shí)滯后于現(xiàn)實(shí)的狀況。盡快扭轉(zhuǎn)這種狀況，建立積極迎接人口城市化到來(lái)的社會(huì)目標(biāo)和體制規(guī)劃，對(duì)于實(shí)現(xiàn)我國(guó)人口城市化的健康推進(jìn)以及我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，都具有重要意義。
許多地方把改革戶(hù)籍制度，取消城鄉(xiāng)戶(hù)口界限，逐步放寬城市戶(hù)口遷移限制作為加速城市化的切入點(diǎn)，但效果并不理想。因?yàn)槿藗儼l(fā)現(xiàn)，即便獲得城市戶(hù)口，也并沒(méi)有真正變成“城里人”，不能享受與當(dāng)?shù)鼐用褚粯拥尼t(yī)療待遇和養(yǎng)老保險(xiǎn)；卻會(huì)失去“農(nóng)業(yè)戶(hù)”的好處，特別是耕地和宅地。與此同時(shí)，迅猛而來(lái)的遷入人口卻使城市管理者憂心忡忡，提出“人口承載力、適度人口或人口容量”的問(wèn)題，甚至以社會(huì)治安為由阻擋進(jìn)城人潮。也有許多建言設(shè)想種種“堵”的辦法，提出“吸引高端人口”的發(fā)展口號(hào)，設(shè)置障礙或門(mén)檻，希望能夠控制人口的流入。但這種策略在過(guò)去沒(méi)有成功過(guò)，以后也難預(yù)言能成功。
以北京市為例，“六五”計(jì)劃時(shí)，北京市政府曾提出在1985年將全市常住人口控制在840萬(wàn)人左右；20世紀(jì)80年代初曾提出“任何時(shí)候都不要超過(guò)1000萬(wàn)人”；90年代初，又提出到2010年將常住戶(hù)籍人口控制在1250萬(wàn)人左右；2006年北京市“十一五規(guī)劃綱要”提出要在“十一五”期間把北京市人口保持在1600萬(wàn)以?xún)?nèi)。但事實(shí)上，2000年第五次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，北京常住人口已經(jīng)達(dá)到1382萬(wàn)人；到2004年末北京市的常住人口已達(dá)到1493萬(wàn)；而最近2010年北京市第六次人口普查結(jié)果公報(bào)表明，北京的常住人口已逼近2000萬(wàn)（1961.2萬(wàn)），其中城鎮(zhèn)人口已高達(dá)86%。顯然，每次人口規(guī)模目標(biāo)設(shè)定之日，也成了人口規(guī)模突破之時(shí)，形成了一個(gè)“屢設(shè)屢破”的怪圈，以至于有學(xué)者聲稱(chēng)，多年來(lái)，城市人口發(fā)展規(guī)劃已經(jīng)形成了“步步為營(yíng)、節(jié)節(jié)敗退”的局面。
國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，如果城市規(guī)模過(guò)于膨脹，則城市發(fā)展前景堪憂。因此，大中城市，特別是特大城市，確立防止人口規(guī)模過(guò)度膨脹的目標(biāo)，的確是合理的戰(zhàn)略考慮。由于城市人口的生育水平已經(jīng)降到很低，控制城市人口規(guī)模的關(guān)鍵是如何應(yīng)對(duì)人口遷入造成的人口增長(zhǎng)。但當(dāng)前的討論仍主要局限在“就城市討論城市”的范圍，難以解決城市人口增大的壓力和人口膨脹的趨勢(shì)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的情況下尤其如此。
既要加速中國(guó)人口城市化的進(jìn)程，又要避免城市人口過(guò)度膨脹，這成了“兩難”課題。為破解這一難題，有必要在關(guān)于城市人口規(guī)模的討論中，引入“城市體系”概念。即一個(gè)城市的發(fā)展，不能只從單個(gè)城市的發(fā)展角度來(lái)考慮，而要從一個(gè)“城市體系”的角度考察，來(lái)確定每個(gè)城市在“體系”中的定位，從而確立城市的發(fā)展方向和戰(zhàn)略規(guī)劃。
不少發(fā)達(dá)國(guó)家已形成成熟的“城市體系”，可從中得到一些啟示。以德國(guó)為例，在全球化和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的背景下，德國(guó)傳統(tǒng)工業(yè)地區(qū)步入了衰退期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展開(kāi)始向一些大都市地區(qū)集中，農(nóng)村地區(qū)的公共服務(wù)職能削弱；同時(shí)，長(zhǎng)期的低生育率導(dǎo)致德國(guó)人口總量呈現(xiàn)減少趨勢(shì)，人口老齡化程度日益嚴(yán)重，城市規(guī)模也逐漸縮小。德國(guó)政府把戰(zhàn)略重點(diǎn)放在致力于在城市建設(shè)的各種領(lǐng)域創(chuàng)造均等條件，這些領(lǐng)域包括有形基礎(chǔ)設(shè)施，社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，公共服務(wù)配套 ，逐步形成了中小城市組成的密集網(wǎng)絡(luò)和實(shí)力強(qiáng)大的區(qū)域中心，而沒(méi)有出現(xiàn)占支配地位的大都市。2010年德國(guó)的總?cè)丝跒?160萬(wàn)，目前，超過(guò)100萬(wàn)人口規(guī)模的大城市有4個(gè)，超過(guò)50萬(wàn)人口規(guī)模的城市有9個(gè)，有80個(gè)中小城市的人口超過(guò)10萬(wàn)。中小城市群中，工業(yè)城市有13個(gè)，行政中心有7個(gè)，大學(xué)城市有8個(gè)，文化和旅游城市有5個(gè)，多功能中心城市有4個(gè)，呈現(xiàn)出特大城市、大城市和中小城市均衡分布、各司其職的狀態(tài)。由于德國(guó)的中小城市擁有優(yōu)質(zhì)的生活空間、優(yōu)秀的教育機(jī)構(gòu)、便利的公共服務(wù)、豐富多樣的文化和娛樂(lè)設(shè)施、四通八達(dá)的交通設(shè)施、良好的治安條件，因而，居民在中小城市可以購(gòu)買(mǎi)價(jià)格適宜的住房，保障較高的生活質(zhì)量；企業(yè)可以在中小城市獲得穩(wěn)定的勞動(dòng)力供給、降低企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，保障最大化的企業(yè)效益。正是因?yàn)椤俺鞘畜w系”中城市功能定位明確，人們可以根據(jù)個(gè)人事業(yè)和家庭發(fā)展的需要來(lái)選擇適宜的城市生活，企業(yè)可以根據(jù)成本核算的結(jié)果來(lái)選擇適宜的地方辦公。
多年來(lái)北京市的人口遷入的多，遷出的少，凈遷移率高。為什么人們都希望到北京來(lái)？這說(shuō)明北京的“機(jī)會(huì)”多。因此，要減少北京的人口增長(zhǎng)壓力，關(guān)鍵是要使其他城市的“機(jī)會(huì)”多起來(lái)。北京要跳出“就北京考慮北京”的框框，確立扶助和鼓勵(lì)周邊地區(qū)和其他城市發(fā)展的指導(dǎo)思想。北京已經(jīng)開(kāi)始意識(shí)到這一點(diǎn)，表現(xiàn)在近年來(lái)特別重視郊區(qū)發(fā)展和新城開(kāi)發(fā)，努力改變長(zhǎng)期以來(lái)北京市發(fā)展中城區(qū)和郊區(qū)之間“落差”很大的現(xiàn)狀，也在考慮京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃。但這些都還剛起步。
具體而言，北京這些年人口遷入壓力大，與河北（華北地區(qū)）的發(fā)展相對(duì)遲緩不無(wú)關(guān)系。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，河北省2003年的凈遷移率僅為0.89‰，2010年更降為-0.03‰。天津市在2001年的凈遷移率一度竟為-0.94‰，2002年起，天津市凈遷移率有所上升，一定程度上反映了天津近年來(lái)的發(fā)展有所跟進(jìn)。減緩北京的人口增長(zhǎng)壓力要特別重視周邊地區(qū)的發(fā)展，尤其是河北的城市發(fā)展，要把推動(dòng)河北發(fā)展看作是解決北京人口過(guò)度膨脹的題中應(yīng)有之義。北京要確立“有所不為有所為”的發(fā)展思路，在城市功能、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、行業(yè)布局等方面，把北京的發(fā)展和周邊城市的發(fā)展結(jié)合起來(lái)考慮。發(fā)展思路要明確，即充分發(fā)揮北京的輻射力量，幫助和支持河北（特別是北京周邊城市）發(fā)展，就是幫助和支持北京自身發(fā)展。
一個(gè)城市的功能需要在一個(gè)“城市體系”中去恰當(dāng)?shù)囟ㄎ弧Ｖ挥姓J(rèn)識(shí)和遵循城市化的自身規(guī)律，走建立布局有序的“城市體系”的道路，才能實(shí)現(xiàn)我國(guó)人口城市化的快速而健康的發(fā)展。
