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2025年08月18日
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去年，我們做了有關城市化戰略方面的課題，得出的結論如下：第一，在現有體制下，城市人口每增加一個百分點，按照2010年的價格人均GDP將增加100多美元；在現有產業結構下，城市人口每增加一個百分點，第三產業的就業增長為1.13%。第二，假定打破現有體制，人均GDP增加將更多，第三產業就業增長將更快。可見，只有調整經濟結構、城鄉人口結構，讓農民更多地變成城市人，才有利于擴大內需，推動經濟發展。但現在的情況是，農民進城受阻。那么，是什么影響了農民進城？誰來承擔農民變市民的成本？
什么影響了農民進城？
現在大家都在研究城鎮化與農民工的關系。到底是什么影響了農民進城，這是大家都十分關注的問題。我們研究認為有三個方面的原因可能會影響農民進城。
第一，長期以來，我們對工業化和城市化的關系沒有處理好。在過去很多年，我國各級政府都把大量的資源特別是公共資源，過度地用于工業化，導致城市發展資源不足。世界城市化有三種類型。第一種是工業化與城市化同步進行，像美歐等發達國家。第二種是城市化超前于工業化，像巴西、阿根廷等拉美國家。第三種是城市化滯后于工業化，中國就是典型的城市化滯后于工業化。多年來，我們把大量的公共資源和發展資本過早、過多地用于工業化，使得我國城鎮化缺乏公共資源和社會資本支撐。在此情況下，由于城鎮發展緩慢，農民進城當然就很難。這就是說我們在戰略選擇上就讓城鎮發展晚了一步。現在不少地方政府很有錢，但沒有及時把這些錢用于推動城鎮化方面。
第二，我們的城市化模式和城市建設，并不是圍繞增加人口、不是圍繞吸引農民工進城而開展的。很多城市建設和城鎮化的目的不是為了增加人口，在很大程度上是為了漂亮、為了政績。這樣，在城市的建設配置上就出現了問題：越是有錢的城市，建設得越漂亮；越是大城市，公共服務越好。由此就帶來一個問題，城市建設越好、公共服務越好，人口就越集中；人集中得越多，資源的承載力就越有限，城市的壓力就越大，最后當城市公共財力沒有辦法支撐時，限制人口進入的行政性政策就出來了。現在的核心問題是，我們的城市為誰建，學校、醫院為誰建，大廣場、大草坪、大劇院、豪華樓堂館所等有沒有必要，這些是需要考慮的問題。在公共資源的配制上，我們將過多的資源向大城市傾斜，還造成中小城市發展不足，基礎設施建設落后，公共服務缺乏，產業發展支撐不夠，又導致這些城市缺乏吸引力。因此，公共資源在大城市與小城市之間怎么分配，原有的關系該如何調整，這也是需要考慮的。
第三，體制改革的問題。我們國家的體制大家都知道，城鄉二元結構的戶籍制度，就像烙印一樣深深地烙在我們的血液里，農民就是農民，城市人就是城市人，這種戶籍制度已經固化在我國經濟社會制度安排的方方面面。盡管現在有些人已經擁有城市綠本戶口、藍本戶口，但是戶籍制度從根本上沒有改變，特別是大中城市這種現象更突出。然而，更可怕是，戶籍制度背后的公共服務和社會保障，即就業、教育、醫療、養老、住房以及工資待遇等問題市民與農民工差別更大。在一些正規單位，就存在兩個體制，從農村過來的，其工資就要低，而正式職工工資待遇就高得多。在城鄉二元戶籍制度限制下，還帶來一個問題，農民工三代、四代都變不成城市人口。
誰來承擔農民工進城的成本？
我國現在的城鎮化率是51.3%，即城鎮人口為6.9億人，但其中有一部分人（大約1.58億人）被統計為城市人口，但實際上農民沒有城鎮戶籍，醫療、教育、住房、養老等都沒有保障，仍然是農民身份。這樣看來，我國真正的城鎮化率只有40%。由此引來一個難題，農民工怎么市民化，現在的問題不是農民工要不要市民化，而是我國在向中等發達國家邁進時，怎么達到發達國家的平均70%城市化水平。
為什么城鄉二元戶籍制度改不動？我認為這里涉及到利益和城鎮化成本問題。
在現有體制下，各級政府都在通過現有城鄉二元體制，充分利用公共權力、公共資源、勞動制度，挖掘和套取現有體制紅利，為本地經濟發展服務。農民的土地被低價征收，只給較少的經濟補償，被廉價征來的土地用于招商引資，大規模地辦園區、搞廣場；同時抑制進城農民工工資，壓低他們的社會保障福利水平，以降低本地產業發展成本。于是，在現有體制下，誰都想最大限度地利用城鄉要素流動帶來的發展紅利，但誰也不愿意由此承擔農民工進城的成本。在既有城鄉二元體制條件下，土地、資金、勞動力等要素流動，各級城市政府是最大的受益者，農民是最大的受損者。在這樣的情況下，為什么城鄉戶籍制度和社會保障制度一直改不了？根本是利益和成本在掣肘，各級政府都想將利益最大化，將成本最小化，體制改革當然推不下去。
但是現在有一個問題，在現行體制下，各級政府都想在盡量套取體制紅利的同時不想承擔農民進城成本，由此加大了農民進城的成本負擔。農民進城的發展成本提高了，進城的公共成本也提高了，我國的城鎮化步伐必然受阻。
在世界上，農民變市民有兩條途徑。第一，賣地進城。土地隨著工業化、城鎮化升值，農民賣了土地作為進城的資本，容易變市民。但現在，我國農民土地增值的收益歸誰了呢？農民肯定沒有拿到這種收益，所以農民靠賣地進城這條道路行不通。第二，用“腳”進城，通過打工改變身份。雖然我國允許農民外出打工，但不允許農民自由遷徙改變身份，農民進城無法買保障房，養老、就業、就學、醫療等不能享受與城鎮居民同等待遇，永遠是打工的身份。
工業化超前于城鎮化帶來什么后果？
我國的工業化超前于城鎮化會導致什么后果呢？
第一，導致大量的資源浪費。首先，大量的資源用于工業化導致產量過剩。其次，大量農民工成為“兩棲人”，使得他們一腳在城門外，一腳在城門里，造成基礎設施浪費、產業資源浪費。從某種角度看，農民工 “兩棲人”的現象可能讓城市穩定了，給城里人的福利提高了，但這是以浪費社會資源為代價換取的。
第二，導致消費型社會難以建立。在本世紀末我國要達到中等發達國家的水平，這是什么概念呢？首先，要從生產型社會轉變成消費型社會。如果不將幾億農民轉化成市民，消費型社會是無法建立的。目前，農民一年消費5千塊元，而城里人一年消費1.5萬元，如果今后我國將3億農民轉化為市民，每年就將帶來3萬億的消費增量。其次，城市化不完成，我國就很難進入發達國家行列，現在中等水平的發達國家的城市化率在70%以上，而我國實際城鎮化率僅為40%左右，用體制阻止農民進城，我們能用什么推進城鎮化。
第三，產業難升級。產業升級是兩重的，一方面，制造業內部結構要升級，從勞動密集向資本密集和技術密集轉化，另一方面，第一、二產業比重降低，由第三產業來代替。當前制約我國產業結構難以升級的最大阻礙是第三產業上不去，其中核心是人口沒有集聚，人口不集聚，服務業比重就難以得到快速發展。所以，要想調結構，首先就得讓農民進城。
本文結論是：體制要改革，公共資源要調整、經濟發展方式要轉變。如果體制不改革，公共資源不調整、發展方式不轉變，進城農民永遠也不能轉化為市民，中國的城鎮化就不可能完成。
