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2025年08月24日
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城鎮(zhèn)化是中國現(xiàn)代化進程中一個基本問題，是一個大戰(zhàn)略、大問題。我國的基本國情決定了我們正處于并將長期處于社會主義初級階段，長期處于發(fā)展中國家行列，城鎮(zhèn)化還有很長的路要走，對這個基本判斷要有清醒認識。在推進城鎮(zhèn)化過程中，要對城鎮(zhèn)化與現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等關系，做深入研究。
推進城鎮(zhèn)化，面臨的重點難點問題很多，不少問題沒有現(xiàn)成答案，各地情況又有較大差異，需要在實際工作中深入研究和探索一些重大問題，走出一條符合中國實際的發(fā)展路子。
第一，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略問題。這實際上是中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與現(xiàn)代化戰(zhàn)略如何銜接的問題。可以說，實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，能夠使我國巨大的回旋余地得以充分施展。我到歐洲去訪問，對方擔心這樣那樣的問題，但只要跟他們講中國的城鎮(zhèn)化前景，他們就會興奮不已，覺得中國的市場實在太大，有合作的機會。如果只跟他們講產(chǎn)業(yè)，講中國要加快哪些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、提高哪些產(chǎn)業(yè)的層次，他們就覺得是在與他們競爭，就會琢磨怎么搞反傾銷來限制我們。我國是一個發(fā)展中大國，需要提升核心競爭力，該發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)就發(fā)展什么產(chǎn)業(yè)，但也需要營造一個國際合作發(fā)展的空間。潛力巨大的中國城鎮(zhèn)化，既是中國經(jīng)濟增長最強大、最持久的內(nèi)生動力，也是我國拓展與世界各國合作的新平臺。因此，我們要從現(xiàn)代化建設的全局出發(fā)，著眼國際政治經(jīng)濟格局的變化，乃至站在保障國家安全的高度，統(tǒng)籌研究和實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。
上世紀30年代，我國有一位地理學家胡煥庸，他畫了一條線，一直被國內(nèi)外人口學者和地理學者所引用，稱為“胡煥庸線”。這條線從黑龍江的黑河到云南的騰沖，大致是條45度的傾斜線。當時，這條線東南方占36%的國土居住著全國96%的人口，所以他斷定這條線的東南方是最適合人居的。這些年也確實是東南方發(fā)展得快，人口聚集得多，但中國有960萬平方公里的陸地面積，有56個民族，如果都在這條線東南方發(fā)展，不利于全面推進現(xiàn)代化建設，也不利于保障國家安全。城鎮(zhèn)化布局既要遵循經(jīng)濟規(guī)律，也要考慮國家安全。我國東中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展很不平衡，呈明顯的東高西低特征，長三角、珠三角、環(huán)渤海三個相對成熟的城市群都分布在東部地區(qū)，而中西部地區(qū)城市發(fā)育明顯不足，這導致了人口長距離大規(guī)模流動、資源大跨度調(diào)運，極大增加了經(jīng)濟社會運行和發(fā)展的成本。如何在中西部一些發(fā)展條件較好的地區(qū)，加快培育新的城市群、形成新的增長極，值得認真謀劃和推進。
我國在城鎮(zhèn)化形態(tài)上，不同規(guī)模和層次的城鎮(zhèn)發(fā)展也不協(xié)調(diào)。目前，中小城市發(fā)育不夠，小城鎮(zhèn)數(shù)量多但規(guī)模小，集聚產(chǎn)業(yè)和人口的能力十分有限。1.9萬多個建制鎮(zhèn)建成區(qū)平均人口僅7000多人，相當多的鎮(zhèn)不足5000人。怎樣找出有效的辦法，積極挖掘現(xiàn)有中小城市發(fā)展?jié)摿Γ冒l(fā)展小城鎮(zhèn)，把有條件的東部地區(qū)中心鎮(zhèn)、中西部地區(qū)縣城和重要邊境口岸逐步發(fā)展成為中小城市，也是一項緊迫的課題。
第二，土地利用問題。人多地少是我國城鎮(zhèn)化的最大制約因素。但在提高耕地利用效率上還有空間，這主要表現(xiàn)為我國農(nóng)業(yè)科技水平和耕地的有效灌溉面積并不高，像黑龍江、河南這樣的產(chǎn)糧大省，有效灌溉面積分別約為1/3和2/3，中低產(chǎn)田還有很大的改造空間。推進城鎮(zhèn)化的過程是資源和要素在空間上優(yōu)化的過程。這其中，最重要的是土地資源的集約利用、高效配置，一定要堅持集約發(fā)展、有序發(fā)展，根據(jù)資源環(huán)境承載能力合理確定城市發(fā)展規(guī)模，完善城鎮(zhèn)建設用地標準，強化人均建設用地指標控制，挖掘存量用地潛力。比如，云南目前“城鎮(zhèn)上山”的做法，也是城鎮(zhèn)化中轉(zhuǎn)變土地利用方式的一種探索。
現(xiàn)在，有些地方從農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移、村莊變化的形勢出發(fā)，在村莊整治、土地整理等方面做了一些工作，引導農(nóng)民向城鎮(zhèn)、中心村適度集中居住。這種探索，啟發(fā)了大家對提高城鄉(xiāng)建設用地效率的思考。但如何規(guī)范運作，確保農(nóng)民的合法權益，避免出現(xiàn)農(nóng)民“被動上樓”、耕地“占優(yōu)補劣”等現(xiàn)象，需要在實踐中切實把握好。還有征地制度改革，怎樣逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場、探索實行合理的有差別的政策等問題，不少地方都有些實踐。如何總結(jié)經(jīng)驗、更好順利推進，也需要認真研究。
第三，戶籍改革問題。把符合條件的農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，是推進城鎮(zhèn)化的一項重要任務。近年來，各地圍繞戶籍管理制度改革，在居住登記、積分落戶等方面進行了創(chuàng)新，為解決人口城鎮(zhèn)化問題積累了一定經(jīng)驗。全國統(tǒng)一的居住證制度，也正在研究之中。目前我國約有1.6億的外出農(nóng)民工，其中六成多在地級以上城市，兩成多在縣級城市，不到一成在小城鎮(zhèn)。在人口城鎮(zhèn)化進程中，各類城市如何根據(jù)綜合承載能力和發(fā)展?jié)摿Γ茖W制定農(nóng)民工落戶條件，實行差別化戶籍政策，需要做進一步研究探索。比如，在一些特大城市及大城市，如何既適當控制人口規(guī)模，又保持有活力的就業(yè)結(jié)構(gòu)？在中小城市，如何鼓勵人口融入，更好地發(fā)揮集聚功能？這些都要重點研究。在具體工作中，應充分尊重農(nóng)民工自主選擇的權利，以具備條件的農(nóng)民工為重點推進試點，綜合考慮戶籍改革在促進基本公共服務均等化和優(yōu)化社會管理方面的雙重作用。
第四，資源支撐問題。能源資源不足是我國的一個基本國情，這個國情決定了我國城鎮(zhèn)化必須按照科學發(fā)展的要求，走節(jié)約集約、綠色低碳發(fā)展的路子。當我國城鎮(zhèn)化率達到發(fā)達國家水平時，將有10億左右的人口在城市生活，能源資源能不能支撐、怎么支撐？確實需要深入研究。比如用電，目前全國人均用電量遠沒達到發(fā)達國家的水平，而城市用電水平又明顯高于農(nóng)村，農(nóng)民變市民后即使按目前城市居民水平計算，用電量也會大幅增長，這就有一個怎么辦、從哪里來的問題。還有油氣資源，目前我國石油對外依存度已超過54%。水也是如此，城鎮(zhèn)居民用水高于農(nóng)村居民，農(nóng)民變市民后生活用水會大量增加。現(xiàn)在為了保障北京、天津等北方一些城市供水，已經(jīng)實施大規(guī)模的南水北調(diào)工程，將來怎么辦？這些都是制約因素。如何立足國內(nèi)解決能源資源問題，是城鎮(zhèn)化進程中必須破解的一道難題。
第五，生態(tài)環(huán)境問題。隨著城鎮(zhèn)化的推進和人民生活水平的提高，對城市環(huán)境和生態(tài)質(zhì)量的要求也越來越高。前不久，社會熱議PM2.5問題，也說明了這一點。雖然農(nóng)業(yè)污染量也比較大，但隨著人口向城鎮(zhèn)集聚，城市水環(huán)境和空氣環(huán)境污染的問題會更加突出。在城鎮(zhèn)化過程中，如何在工業(yè)生產(chǎn)和城市建設中抓住重點領域和環(huán)節(jié)，推進節(jié)能減排，如何在城鎮(zhèn)居民中推廣綠色生活方式和消費模式，也是一篇具有全局意義的大文章。
我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展，需要立足國情、開拓視野，有一個通盤的考慮，也需要一些重大的政策考量。目前，國務院有關部門正在研究制定城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，要明確長遠方向和戰(zhàn)略任務，提出一些重大思路和舉措，以指導全國以及各地的城鎮(zhèn)化。在市縣層面，也要探索經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃“三規(guī)合一”，以便更好地把各方面工作統(tǒng)籌起來。
總之，只要我們從國情出發(fā)，以科學發(fā)展觀為指導，按客觀規(guī)律辦事，就一定能把城鎮(zhèn)化這一重大戰(zhàn)略實施好，為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、為促進經(jīng)濟長期平穩(wěn)較快發(fā)展、為實現(xiàn)中華民族偉大復興作出更大貢獻。
(摘自《行政管理改革》2012年第11期)
