發(fā)改委：鐵路改革應(yīng)先政企分開再調(diào)整結(jié)構(gòu)
時間：2012-04-12 08:50:11
來源：《中國證券報》 作者：崔東
國家發(fā)改委綜合運輸研究所運輸管理研究室主任劉斌在接受中國證券報記者專訪時認為，我國鐵路體制改革應(yīng)分“兩步走”，即首先進行鐵路“政企分開”的改革，之后再對鐵路產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)進行調(diào)整。
面對鐵路發(fā)展滯后于其他交通運輸方式、鐵路債務(wù)壓力的逐漸增大等問題，鐵路體制改革逐漸走向深水區(qū)。而“兩會”期間，高層對于鐵路體制改革的一系列表態(tài)，也令市場對于鐵路體制改革備受期待。
鐵路體制改革時不我待
中國證券報：關(guān)于鐵路體制改革，國務(wù)院明確提出，今年要按照政企分開、政資分開的要求，研究制定鐵路體制改革方案。鐵路體制改革是否已經(jīng)非常迫切？
劉斌：按照國務(wù)院通過的《“十二五”綜合交通運輸體系規(guī)劃》要求，交通發(fā)展應(yīng)在“十二五”期間達到總量平衡的階段，并逐漸將發(fā)展重心轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)調(diào)整。但是
從目前鐵路發(fā)展的情況來看，鐵路發(fā)展占綜合交通運輸?shù)谋戎刂鹉晗禄内厔莼蛉詫⒊掷m(xù)，可能會面臨著不能完成“十二五”調(diào)結(jié)構(gòu)的風險。
從目前綜合交通發(fā)展現(xiàn)狀來看，公路發(fā)展或因為鐵路發(fā)展滯后而發(fā)展得更快，由于公路發(fā)展會在一定程度上搶占土地、資金等資源，這會讓鐵路未來發(fā)展更加困難。
而另一方面講，鐵路發(fā)展應(yīng)在快速城市化發(fā)展之前進行，鐵路如果在城市群形成后再去發(fā)展，將面臨很多問題。
此外，從鐵路自身的發(fā)展能力來看，鐵路持續(xù)投資能力明顯不足。鐵路管理體制自身也需要進行改革。
中國證券報：那現(xiàn)在是否是鐵路改革的最好時機？
劉斌：鐵路在現(xiàn)階段的確面臨很多問題，譬如“十二五”規(guī)劃完成有難度，鐵路債務(wù)問題怎么解決，停工的項目如何解決，沒在規(guī)劃中卻納入部省協(xié)議的項目如何發(fā)展，社會資本如何進入到鐵路建設(shè)中來……如果鐵道部進行體制改革，這些問題可能會得到實質(zhì)性的推進。
目前也的確是改革好時機，如果“十二五”時期以后，鐵路“四縱四橫”骨架工程將完全建成，屆時鐵路再進行改革將面臨的都是改革成本。譬如在債務(wù)解決問題上，現(xiàn)在可以通過社會化籌資解決，而如果項目利用現(xiàn)有的融資模式建設(shè)完成后，再去解決債務(wù)問題，成本會非常高。
四、五年前可能是個更好的時間點，但是當時認識沒有那么深，鐵路所面對的矛盾也沒有這么突出。鐵路發(fā)展在“十一五”期間的確出現(xiàn)了問題，包括要反思“十一五”發(fā)展節(jié)奏的問題等。
從政企分開到產(chǎn)業(yè)組織調(diào)整
中國證券報：1998年至2001年，鐵路曾經(jīng)進行過“網(wǎng)運分離”的改革，為什么會失敗？
劉斌：鐵路近些年來一直在摸索并嘗試了大大小小很多次改革，但是在改革中有一個問題一直沒有明確，就是鐵路改革的導向性。
我們首先要明確的是，通過鐵路體制改革，應(yīng)解決鐵路長期發(fā)展不足的問題；解決長期政企合一導致的運價不透明、價格扭曲、壟斷經(jīng)營問題等一系列問題。而這
些問題的根本，可以概括為三個關(guān)系的調(diào)整。即鐵路與政府的關(guān)系、壟斷與競爭的關(guān)系、路網(wǎng)與運輸?shù)年P(guān)系（鐵路資產(chǎn)的關(guān)系）。其中，鐵路與政府的關(guān)系是問題的
核心。
這就使得改革分為兩個層次，一是調(diào)節(jié)鐵路和政府的關(guān)系，第二是調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)組織結(jié)構(gòu)。現(xiàn)在很多改革都是因為行業(yè)內(nèi)部組織關(guān)系沒有理清楚，而延誤了第一個問題的改革。比如鐵路發(fā)展問題、投資問題、鐵路運輸組織、調(diào)度指揮等問題，這些問題一提出，好像第一個問題就很難改。
實際上是，改革的第一步要實現(xiàn)政企分開，而接下來的改革，應(yīng)該由新的鐵道主管部門來進行的，而不是一個行政部門來改其他行業(yè)的問題，而且只有這樣改，改革才能得到推動。
中國證券報：對于改革方案，現(xiàn)在業(yè)內(nèi)有很多種不同的意見，究竟是該像歐洲一樣搞“網(wǎng)運分離”，還是像美國一樣做“網(wǎng)運一體”，或者像日本的“區(qū)域性競爭”，哪種方案更適合中國？
劉斌：中國的鐵路改革是非常復雜的，現(xiàn)在討論的方案都沒有經(jīng)過時間的檢驗，說哪種改革方案就是最好都是預(yù)測的，都缺乏實踐依據(jù)，各國的改革模式也不適宜直接套用。
目前談改革的產(chǎn)業(yè)組織方案還為時過早，鐵路改革最關(guān)鍵的是解決“鐵路與政府之間的關(guān)系”這個問題，核心都是改革鐵道部核心職能問題。接下來另外“兩個關(guān)系”的改革中，鐵路產(chǎn)業(yè)企業(yè)邊界，運輸組織等方案即使有瑕疵，也是可以不斷完善和調(diào)整的。
中國證券報：有建議稱，鐵道部進行政企分開后，并入交通部組建“大部制”；但也有聲音說，之前民航局并入交通運輸部的改革是失敗的，交通“大部制”的思路到底有沒有意義？
劉斌：按照大部制的要求，形成我國綜合運輸管理體制是一個發(fā)展趨勢，其融合過程是漸進的，管理機構(gòu)調(diào)整是關(guān)鍵步驟，但是具體工作職能的合并還需要根據(jù)我
國的情況，有序推進。鐵道、公路、民航、水運等納入一個行政管理部門管理，符合現(xiàn)代綜合運輸發(fā)展的方式和趨勢，解決我國交通運輸發(fā)展階段面臨的一些核心問
題也需要管理體制改革來推進。就鐵路而言，行業(yè)管理職能、運輸組織職能、資產(chǎn)管理職能分開，即把行政職能拿出來，實現(xiàn)鐵路行業(yè)政企分開，政資分開。在這關(guān)
鍵一步的改革完成以后，推進大交通部的改革也更容易了。
