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2025年08月25日
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一、基本政策原則
農(nóng)民工市民化，直觀上理解，就是指農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)市民的過程，該過程至少包括三方面內(nèi)容：（1）讓農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安頓下來，穩(wěn)定生活；（2）享有與城鎮(zhèn)戶籍居民同等的公共服務(wù)，消除戶籍歧視；（3）完成養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度的轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)生產(chǎn)、生活方式的改變。
根據(jù)課題組在嘉興、武漢、鄭州、重慶四市的調(diào)查，接納一個農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為城市市民，政府大體需要支出8萬元。從上述支出需求的時間分布看，近期主要是農(nóng)民工子女教育和保障性住房支出需求，遠(yuǎn)期則主要是養(yǎng)老保險補(bǔ)貼支出需求。而把農(nóng)民工納入城市公共服務(wù)對象，更會給城市社會管理帶來長期的、持續(xù)的支出壓力。
上述政府支出，有的會表現(xiàn)為對辦公設(shè)施、行政經(jīng)費和公職人員工資的支出，有的則會表現(xiàn)為對農(nóng)民工個人的直接支付。根據(jù)上述投入的不同特性，可以將其劃分為經(jīng)常性支出需求、階段性支出需求和一次性支出需求。經(jīng)常性需求是與政府有效履行社會管理、提供公共服務(wù)、保障公民基本權(quán)利緊密聯(lián)系在一起的需求，具體如：行政事業(yè)單位的工資性支出、辦公費用、設(shè)備折舊以及保障城市低收入群體基本生活的各種補(bǔ)貼和補(bǔ)助等。階段性支出需求是與特定發(fā)展階段緊密相連的，如農(nóng)民工在城市定居問題、子女入學(xué)問題就是與農(nóng)村人口大量涌入城市緊密聯(lián)系在一起的。一次性支出需求通常與推動制度并軌、解決歷史遺留問題聯(lián)系在一起，具體如：解決青壯年農(nóng)民工社保基金欠費問題，彌補(bǔ)現(xiàn)行養(yǎng)老保障基金欠賬問題等。
與龐大的資金需求相對應(yīng)，政府可用的資金來源主要有：（1）增收節(jié)支，調(diào)整預(yù)算支出結(jié)構(gòu)。具體如：堵塞收入流失，增加對農(nóng)民工市民化的撥款支持力度，推行財政支出績效管理、節(jié)約資金使用等。（2）調(diào)整基金性收入流向，將城市土地經(jīng)營收益主要用于支持農(nóng)民工市民化。具體如：無償劃撥土地建設(shè)社區(qū)服務(wù)中心等公用服務(wù)設(shè)施；按成本價或更低價格劃撥土地，建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房；投入部分土地出讓金收入，支持建設(shè)廉租房等。（3）籌集部分國有資本變現(xiàn)收入及國有資本運營收入，支持農(nóng)民工市民化。具體如：國有企業(yè)保本經(jīng)營，為農(nóng)民工享有公共服務(wù)提供價格補(bǔ)貼；調(diào)整國有資本布局，改善農(nóng)民工居住地的公共設(shè)施，提升公共服務(wù)水平；變現(xiàn)部分國有資本，征集部分國有企業(yè)經(jīng)營利潤，填充農(nóng)民工社保基金缺口等。不同的資金來源也具有各自不同的特點。預(yù)算性收入穩(wěn)定、規(guī)范，可預(yù)測性強(qiáng)；土地經(jīng)營收益與城市化進(jìn)程緊密相連，具有階段性；國有資本變現(xiàn)收入則具有一次性。
從資金來源和支出需求相匹配、保持財政穩(wěn)健運行的角度出發(fā)，支持農(nóng)民工市民化的財政政策應(yīng)堅持如下原則：提升農(nóng)民工享有的公共服務(wù)水平，應(yīng)以增加一般性預(yù)算支出為主，基金性收入投入為輔。改善農(nóng)民工居住條件，應(yīng)以土地經(jīng)營收入為依托，增加預(yù)算支出為輔。推動農(nóng)民工社保制度轉(zhuǎn)型，應(yīng)以適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)貼為引導(dǎo)，著力提高城市職工社保覆蓋率；同時要依托國有資本變現(xiàn)收入（含國有資本贏利）來彌補(bǔ)社保制度轉(zhuǎn)軌所面臨的資金缺口。以地方政府充分挖掘現(xiàn)有收入潛力和調(diào)整支出結(jié)構(gòu)為主，以中央政府的財政支持為輔。
二、主要的財政政策
前面提到，農(nóng)民工市民化至少包括農(nóng)民工（及家屬）在城市安居、享受均等化公共服務(wù)以及社會保障重建三方面內(nèi)容。不同方面存在的問題不同、原因各異。財政政策的目標(biāo)和主要政策工具也應(yīng)有所差別。
（一）在保障農(nóng)民工享有均等化公共服務(wù)方面
在享有城市公共服務(wù)方面，農(nóng)民工面臨的突出問題是待遇明顯偏低。主要表現(xiàn)在：隨遷子女公平享有城市義務(wù)教育問題突出，公共交通、治安、垃圾處理等公共服務(wù)嚴(yán)重不足，就業(yè)、技能培訓(xùn)、公共衛(wèi)生等公共服務(wù)未能有效覆蓋農(nóng)民工。產(chǎn)生問題的主要原因是：城市管理體制調(diào)整落后于城市發(fā)展，城市管理和公共服務(wù)能力嚴(yán)重不足；圍繞“招商引資”的激烈競爭，導(dǎo)致大量財政收入流失；以管理為中心的思維模式，制約了政府職能的轉(zhuǎn)變和公共資金分配比例的優(yōu)化。
在保障農(nóng)民工享有均等化公共服務(wù)方面，財政政策的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：確保城鎮(zhèn)常住人口享有均等化的公共服務(wù)。具體的財政政策可包括：增加對市轄區(qū)（特別是與郊區(qū)接壤的城區(qū)）發(fā)展教育、科普、公共衛(wèi)生、文化體育、環(huán)境整治等事業(yè)的財政投入力度，顯著提高經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)分享稅收收入和土地出讓金收入的比例，逐步形成按常住人口和實際業(yè)務(wù)量分配管理和運營資金的機(jī)制；嚴(yán)厲制止“招商引資”活動中的地價競爭，嚴(yán)格區(qū)分新設(shè)企業(yè)和既有企業(yè)的生產(chǎn)搬遷，堵塞政府收入流失；全面推行績效預(yù)算管理，提高資金使用效率，提升政府公共服務(wù)水平；采取貸款貼息、收益補(bǔ)貼等措施吸引銀行資金、民間資金參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快改善城市基礎(chǔ)條件；市政服務(wù)應(yīng)堅持市場化運營的原則，對于政策性低收費和低票價，政府應(yīng)提供適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)貼。
（二）在推動社會保障轉(zhuǎn)型方面
當(dāng)前，農(nóng)民工社會保障制度轉(zhuǎn)型面臨的主要問題是：社會保障覆蓋率低，社會保障水平低。社會保險制度是重要的社會再分配機(jī)制。養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險的資金籌措方式，都是企業(yè)繳納與個人繳納相結(jié)合、企業(yè)繳納大頭。保險金的發(fā)放，則是社會統(tǒng)籌帳戶和個人積累賬戶相結(jié)合。作為低收入群體，農(nóng)民工長期游離在社會保障制度之外，就等于主動放棄了參與社會再分配的權(quán)利，放棄了保障自己不因疾病、生育、工傷、失業(yè)乃至年老而陷入生活貧困的權(quán)利。產(chǎn)生問題的主要原因是：社會保障“碎片化”與農(nóng)民工高流動性尖銳沖突，農(nóng)民工在跨區(qū)轉(zhuǎn)移、接續(xù)社會保障關(guān)系時面臨重重困難；繳費水平高，企業(yè)缺乏積極性；以及缺乏有效的社會中介機(jī)構(gòu)和相關(guān)機(jī)制，農(nóng)民工合法權(quán)益得不到有效維護(hù)等。
在推動農(nóng)民工社會保障轉(zhuǎn)型方面，財政政策的主要目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：提高城鎮(zhèn)社保覆蓋率，提高保障水平，防止因社保制度缺失產(chǎn)生新的城市（老年）貧困。具體的財政政策可包括：增加財政補(bǔ)貼，引導(dǎo)農(nóng)民工積極參保“五險”；增加對工會維權(quán)的財政支持力度；按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離”的原則，優(yōu)化社保基金籌集、運營和管理機(jī)制；將社保基金征繳納入地方稅務(wù)系統(tǒng)，合理分流相關(guān)人員，全面強(qiáng)化社保督導(dǎo)、執(zhí)法功能，提高政策執(zhí)行力；加強(qiáng)農(nóng)民工參加新型社保的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的整理與搜集工作，積極籌劃劃撥國有資本變現(xiàn)收入（或經(jīng)營收益），一次性補(bǔ)齊社保基金的資金缺口。
（三）在推動農(nóng)民工在城市安居方面
推進(jìn)農(nóng)民工市民化，需要改善農(nóng)民工居住條件，使其在城市具有相對穩(wěn)定、舒適的住所。但是，目前農(nóng)民工在城市的居住條件普遍較差。據(jù)本課題組調(diào)查，近80%的農(nóng)民工居住的是功能不全的臨建房或簡易房。這些房子位置偏遠(yuǎn)、功能不完善、居住條件差、安全隱患高，非常不利于農(nóng)民工在城市的生存、安定和發(fā)展。產(chǎn)生問題的主要原因是：農(nóng)民工收入相對低、支付能力差；城市住房價格快速上漲，超越農(nóng)民工購買能力；以及保障性住房體系不健全，農(nóng)民工被排斥在外等。
在推動農(nóng)民工在城市安居方面，財政政策的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是：改善農(nóng)民工的住房、生活條件，使其能夠安居樂業(yè)。具體的財政政策可包括：在廉租房建設(shè)方面，設(shè)立公用房屋運營公司，投入部分財政資金、土地出讓金作為最初資本金，吸納部分社保資金充當(dāng)優(yōu)先股，多渠道充實企業(yè)資本金；對支持廉租房建設(shè)的銀行貸款給予財政貼息支持；允許農(nóng)民工購買經(jīng)濟(jì)適用房，對購買經(jīng)濟(jì)適用房的貸款給予財政貼息；按照成本價劃撥建設(shè)用地，大力支持經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)；借鑒一些地區(qū)推進(jìn)“宅基地?fù)Q住房”的經(jīng)驗，將因此增加的建設(shè)用地指標(biāo)主要用于增加城市政策性住房土地供應(yīng)；對于農(nóng)民工參加“宅基地?fù)Q住房”活動的貸款申請，應(yīng)給予財政貼息支持；對企業(yè)建設(shè)職工宿舍給予適當(dāng)?shù)亩愂諟p免。
