以傳播城市化專(zhuān)業(yè)知識(shí)為己任
2025年08月18日
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改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)城市人口從1.72億增長(zhǎng)到2009年的6.22億，城市化率也從17.9%上升到2009年的46.6%。城市化已成為支撐中國(guó)下一個(gè)30年經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)的重要引擎，但快速城市化對(duì)城市就業(yè)、資源環(huán)境與社會(huì)穩(wěn)定提出了巨大挑戰(zhàn)。如何走出一條符合中國(guó)國(guó)情的城市化發(fā)展道路，少走彎路，是當(dāng)前應(yīng)當(dāng)著力研究的問(wèn)題。
一、正確處理城鄉(xiāng)關(guān)系是研究城市化的邏輯起點(diǎn)和基礎(chǔ)
城市化和工業(yè)化是同時(shí)伴隨的概念，是人類(lèi)社會(huì)和文明從農(nóng)業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向工業(yè)社會(huì)的進(jìn)程和階段，城市化從開(kāi)始就決定了必須正確處理城鄉(xiāng)關(guān)系。
城市化在我國(guó)30年改革開(kāi)放以來(lái)持續(xù)快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中扮演了重要角色。城市化進(jìn)程以年平均近1%的速度快速推進(jìn)。據(jù)相關(guān)研究，2015年前我國(guó)城市化水平將超過(guò)50%，未來(lái)20年，我國(guó)仍將處于城市化快速發(fā)展階段。但回顧歷史，我們走的是一條低成本擴(kuò)張的城市化道路，一方面農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為城市土地，級(jí)差地租收益基本上留在城市；另一方面農(nóng)民在城市化進(jìn)程中并沒(méi)有完全享受市民的社會(huì)保障，社會(huì)負(fù)擔(dān)基本上留在農(nóng)村。這兩方面因素是支撐中國(guó)城市化進(jìn)程比較快的重要推動(dòng)力。與西方國(guó)家相比，我國(guó)政府宏觀調(diào)控能力比較強(qiáng)，能夠有序地推進(jìn)城市化，不會(huì)跌入經(jīng)濟(jì)發(fā)展受社會(huì)問(wèn)題鉗制的“中等收入國(guó)家陷阱”，出現(xiàn)拉美國(guó)家城市化進(jìn)程中“貧民窟”現(xiàn)象。
統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系首先要解決農(nóng)村土地城市化和農(nóng)民城市化協(xié)調(diào)一致問(wèn)題。如果兩者過(guò)快、過(guò)慢或者快慢節(jié)奏不一致，整個(gè)社會(huì)將處在失衡狀態(tài)，因?yàn)閷?duì)中國(guó)廣大農(nóng)民而言，農(nóng)村土地始終承擔(dān)著生產(chǎn)資料要素和社會(huì)保障雙重功能。從歷史角度觀察，中國(guó)幾千年的封建史實(shí)質(zhì)就是一部土地關(guān)系發(fā)展史，經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的土地演進(jìn)路徑“均權(quán)—兼并—集中—再均權(quán)”，其中伴隨的是朝代更替和社會(huì)動(dòng)蕩。因此，歷朝歷代封建統(tǒng)治者都是通過(guò)立法嚴(yán)格限制土地流轉(zhuǎn)，防止土地兼并。從現(xiàn)實(shí)角度分析，根據(jù)我國(guó)近10年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和人口規(guī)模推算，城市化率每提高1個(gè)百分點(diǎn)，新增建設(shè)占用耕地約490萬(wàn)畝，每年近2000萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)。現(xiàn)階段，中國(guó)城市化更多的是土地城市化，產(chǎn)業(yè)不斷向城市集中，重復(fù)建設(shè)、超前建設(shè)、大量征占農(nóng)村土地及級(jí)差地租收益分配不公等現(xiàn)象沒(méi)有得到根本遏制，而“農(nóng)民城市化”速度相對(duì)滯后，城鎮(zhèn)有效集聚人口和產(chǎn)業(yè)功能被弱化，這些問(wèn)題如果解決不好，或者處理出現(xiàn)偏差，將嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和城市化進(jìn)程。
逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化是加快農(nóng)民城市化進(jìn)程的必由之路。加快農(nóng)民城市化進(jìn)程，應(yīng)注重賦予全社會(huì)居民生活方式、生產(chǎn)方式、管理方式和國(guó)民意識(shí)轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵。農(nóng)民城市化不能僅以戶(hù)籍城市化為標(biāo)志，還需要從根本上解決農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)、在城鎮(zhèn)地區(qū)居住的問(wèn)題，重塑市民身份，加大城市公共產(chǎn)品供給，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、均質(zhì)化。現(xiàn)在一些地方推進(jìn)城市化的做法是戶(hù)口換社保，宅基地?fù)Q住房，承包地?fù)Q社保等，雖然農(nóng)民生活方式變化了，但生產(chǎn)方式?jīng)]有變化，以戶(hù)籍制度、城鄉(xiāng)差別勞動(dòng)就業(yè)和福利保障制度為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)制度，使得已“離鄉(xiāng)”、“離土”、“進(jìn)城”的農(nóng)民剩余勞動(dòng)力，無(wú)法真正享受到與“市民”身份匹配的收入消費(fèi)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育和社會(huì)保障，這種差距還在表現(xiàn)出繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)，對(duì)中國(guó)城市化進(jìn)程形成了巨大的壓力和挑戰(zhàn)。
客觀尊重農(nóng)民城市化實(shí)現(xiàn)模式和途徑的多樣性。從近30年實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)農(nóng)民城市化的模式及實(shí)現(xiàn)途徑始終呈現(xiàn)多樣化，如自愿性移民和強(qiáng)制性移民。中國(guó)歷史上的大規(guī)模移民大都是強(qiáng)制性移民，改革開(kāi)放以后的新移民運(yùn)動(dòng)則多是自愿性移民，是由農(nóng)民出于追求某種社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益目的而自愿做出遷移的選擇。在城市化推進(jìn)過(guò)程中，如果農(nóng)民是自愿移民，無(wú)論城市的千般艱苦，仍然能夠不屈不撓地生活，努力爭(zhēng)取與市民同樣的成員身份、公民權(quán)利平等。如果城市化是由政府主導(dǎo)型的制度安排，特別是將農(nóng)民整體強(qiáng)制搬遷進(jìn)城，雖然能夠以較低的交易成本實(shí)現(xiàn)了城市化功能，但對(duì)農(nóng)民而言，與“城市文明”的碰撞和磨合，從心理到文化有一個(gè)長(zhǎng)期的適應(yīng)過(guò)程。因此，政府在推進(jìn)城市化進(jìn)程中雖然發(fā)揮著特殊作用，但需要統(tǒng)籌考慮農(nóng)民城市化進(jìn)程的民主和民意問(wèn)題。
二、我國(guó)城市的發(fā)展理念和目標(biāo)設(shè)定
當(dāng)前，許多城市提出“國(guó)際化大都市”“世界性城市”等口號(hào)，如果發(fā)展目標(biāo)是一味追求GDP的增長(zhǎng)，盲目招商引資，帶來(lái)了環(huán)境和治安的代價(jià)，并引發(fā)諸多的社會(huì)矛盾，這座城市的發(fā)展并不和諧。我們崇尚的城市價(jià)值是“以人為本”的城市發(fā)展觀，注重發(fā)展質(zhì)量和生活環(huán)境。城市發(fā)展理念和目標(biāo)至少應(yīng)該包括幾個(gè)方面：
一是“活力”。城市不僅是一種政治經(jīng)濟(jì)組織形式，更是一個(gè)承載著多重復(fù)雜功能的綜合體。伴隨著發(fā)展進(jìn)程，城市對(duì)產(chǎn)業(yè)、形態(tài)和功能要求在發(fā)生變化，必須不斷更新才能保持活力。美國(guó)在二戰(zhàn)之后城市高速發(fā)展，到50年代末中心城市基本走向衰落，從60年代開(kāi)始，美國(guó)推行“偉大社會(huì)”計(jì)劃，開(kāi)展“城市更新”運(yùn)動(dòng)和環(huán)境保護(hù)，綜合治理工業(yè)發(fā)展所引起的城市頹敗、貧民窟和環(huán)境污染等新問(wèn)題。城市應(yīng)當(dāng)永遠(yuǎn)追求活力，始終保持不斷更新的過(guò)程，建立城市更新系統(tǒng)，不僅包括產(chǎn)業(yè)持續(xù)更新，也包括城市從功能到形態(tài)等方面的不斷更新。
二是“安全”。城市安全不僅僅只是社會(huì)治安，還應(yīng)該具備風(fēng)險(xiǎn)控制能力，能夠?yàn)槭忻裉峁?yīng)對(duì)地震、洪水、瘟疫、恐怖系統(tǒng)等各種各樣自然災(zāi)害、人為災(zāi)害的安全環(huán)境。城市要針對(duì)可能發(fā)生危機(jī)事件的領(lǐng)域，建立一套完整應(yīng)對(duì)災(zāi)害的防御體系和工作機(jī)制，政府要將公共資源更多地投向抗震搶險(xiǎn)、社會(huì)治安、教育醫(yī)療等基礎(chǔ)建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域，保障城市安全發(fā)展。
三是“便捷”。城市最大的功能是為市民提供便捷服務(wù)，包括交通、通訊、教育、醫(yī)療、文化和人際交往等。需要科學(xué)統(tǒng)籌規(guī)劃，從城市規(guī)模、人口規(guī)模、發(fā)展方向、城市圈功能定位等綜合因素考慮，建立便捷快速和緊湊節(jié)約的交通體系等，類(lèi)似“攤大餅”、平攤城市規(guī)模的發(fā)展方式，不適合中國(guó)國(guó)情和城市發(fā)展目標(biāo)。
四是“個(gè)性”。個(gè)性是城市歷史的積淀，魅力是城市生命的品格。在國(guó)際化、城市化背景下，城市建設(shè)易走入趨同化的誤區(qū)，需要重塑發(fā)展形態(tài)。一座有個(gè)性特色的城市，才是有吸引力、生命力和競(jìng)爭(zhēng)力的城市。要注重保持每座城市形成的不同歷史脈絡(luò)、文化基因和傳統(tǒng)個(gè)性，體現(xiàn)城市的產(chǎn)業(yè)特征、資源環(huán)境特性和生活特質(zhì)等內(nèi)容，還要培育獨(dú)特的核心價(jià)值和城市精神。
五是“低碳”。城市發(fā)展要以綠色環(huán)保為目標(biāo)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，減少環(huán)境污染，節(jié)約資源能源，建立高效、和諧、健康的聚居環(huán)境，讓城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開(kāi)發(fā)利用以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和人口的發(fā)展與城市自然資源處于一種符合自然規(guī)律的協(xié)調(diào)平衡和可持續(xù)發(fā)展?fàn)顟B(tài)。
任何城市都必須具備城市價(jià)值和發(fā)展理念，否則城市發(fā)展是不完全、不健全的。近年來(lái)，美國(guó)城市學(xué)者開(kāi)始反思和批判近百年來(lái)美國(guó)城市發(fā)展道路，提出“精明增長(zhǎng)”新理念，即城市發(fā)展要使每個(gè)人受益；實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)的公平均衡發(fā)展；使新舊城區(qū)都能得到良好投資機(jī)會(huì)，最終目標(biāo)是促進(jìn)城市持續(xù)健康發(fā)展。“精明增長(zhǎng)”提出了十項(xiàng)原則，目前已在中國(guó)部分城市建設(shè)中得以引進(jìn)和實(shí)施，其中最重要的是城市減少小汽車(chē)依賴(lài)性的規(guī)劃措施。“精明增長(zhǎng)”的發(fā)展模式使城市生命周期得以延長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)了向可持續(xù)發(fā)展轉(zhuǎn)化。
三、我國(guó)城市化發(fā)展戰(zhàn)略的路徑選擇
近年來(lái)，中國(guó)城市發(fā)展戰(zhàn)略自始至終是嚴(yán)格控制大城市，適度發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市和小城鎮(zhèn)。這種發(fā)展戰(zhàn)略代表著人類(lèi)的美好憧憬，是以歐洲城市規(guī)劃體系為藍(lán)圖，符合城市發(fā)展規(guī)律。
我國(guó)城市化進(jìn)程起步較晚，但發(fā)展速度很快，在短短的二三十年間，完成了西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家需要上百年才可能達(dá)到的城鎮(zhèn)化水平。雖然政府已看到城市快速膨脹所帶來(lái)的弊端，制定了宏觀控制政策，努力讓土地、資源和經(jīng)濟(jì)達(dá)到平衡關(guān)系，但是沒(méi)有達(dá)到預(yù)期效果，發(fā)展趨勢(shì)還是大城市越來(lái)越大，小城鎮(zhèn)發(fā)展比較滯后。從國(guó)際視野出發(fā)，二戰(zhàn)以后，所有工業(yè)化后發(fā)國(guó)家都是秉承大城市發(fā)展戰(zhàn)略，比如韓國(guó)首爾、日本東京、菲律賓馬尼拉、包括南美一些國(guó)家的首都。其深層次原因是，新興國(guó)家后發(fā)追趕的意識(shí)很強(qiáng)，城市化發(fā)展模式的選擇都是秉承“效率優(yōu)先”原則，不惜一切代價(jià)要趕上發(fā)達(dá)國(guó)家，因此不得不選擇大城市的發(fā)展模式來(lái)加速它工業(yè)化進(jìn)程。城市化模式一旦確定，路徑依賴(lài)的問(wèn)題非常突出，這是發(fā)展規(guī)律。
當(dāng)前中國(guó)的城市化已經(jīng)到了新的拐點(diǎn)。中央提出，要堅(jiān)持走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，著力提高城鎮(zhèn)綜合承載能力，發(fā)揮城市對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)良性互動(dòng)。經(jīng)過(guò)30多年的改革與發(fā)展實(shí)踐，我們已經(jīng)創(chuàng)造出有中國(guó)特色和各地特點(diǎn)的城市化道路或路徑，城市規(guī)模呈多樣化的現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)，城市群、城市帶成為城市化的主導(dǎo)，長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海和長(zhǎng)株潭等城市帶和城市群正在興起。在這個(gè)基礎(chǔ)上，研究城市群的大中小城市結(jié)構(gòu)合理布局已到了有利時(shí)機(jī)。
下一步，需要根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，制定和積極實(shí)施中心城市和城市群帶動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，形成城市群內(nèi)大中小城市間的合理分工和密切聯(lián)系，建構(gòu)城市組團(tuán)式布局。在嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)土地盲目擴(kuò)張基礎(chǔ)上，集約利用國(guó)土空間，以一個(gè)或數(shù)個(gè)中心城市為核心、由眾多不同規(guī)模、不同等級(jí)、不同功能的城市共同組成城市帶、城市群。城市群內(nèi)既要強(qiáng)化中心大城市的集聚帶動(dòng)功能，完善交通體系，構(gòu)建以大城市為中心的日常通勤圈，又要推進(jìn)中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展，充分發(fā)揮其對(duì)整合周邊人口、資源和產(chǎn)業(yè)的重要作用。在這方面，既要有國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的引導(dǎo)，還要有金融、稅收和土地等政策和產(chǎn)業(yè)配套予以?xún)A斜和保障。（作者為國(guó)土資源部黨組成員、國(guó)家土地副總督察）
