時間：2022-05-31 10:06:33
來源：城市化網 作者：張英洪 劉雯
摘要：在快速城市化進程中，特大和超大城市結合部地區(qū)大量村莊轉型成為城市社區(qū)的一部分。該文以北京市海淀區(qū)東升鎮(zhèn)八家村及八家股份社為例，在深入調研的基礎上比較詳細地考察了以征地農轉居或整建制農轉居、征收集體土地、以征地補償費建立轉居農民社會保障等為特征的傳統(tǒng)城市化政策路徑及村莊轉型的成本與公正問題。與村莊消失相伴生的是集體經濟組織的驚人崛起，應當加快建立與特別法人相匹配的集體經濟組織政策法律制度體系。在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程中，城市化地區(qū)的村莊轉型應當實現(xiàn)從城鄉(xiāng)二元的傳統(tǒng)城市化向城鄉(xiāng)一體的新型城市化轉型跨越。
在特大和超大城市的城鄉(xiāng)結合部地區(qū)，有相當數(shù)量的傳統(tǒng)村莊在快速城市化進程中脫胎換骨式地轉變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)，實現(xiàn)了村莊經濟社會結構的全面轉型。北京市海淀區(qū)東升鎮(zhèn)八家村及八家股份經濟合作社（簡稱八家股份社）就是其中的一個典型案例。最近，我們對具有代表性的北京市海淀區(qū)東升鎮(zhèn)原八家村及八家股份社進行了調研，八家村的城市化轉型以及八家股份社的發(fā)展給人以許多深刻的思考和啟示。
八家村位于海淀區(qū)東升鎮(zhèn)中部，在中關村國家自主創(chuàng)新示范核心區(qū)內，大致位于清華大學的東部、北京林業(yè)大學西部。2002年東升鄉(xiāng)開始推行農村集體經濟產權制度改革，2004年八家村啟動集體經濟產權制度改革，2008年8月正式成立新型農村集體經濟組織——八家股份經濟合作社，隸屬于東升鎮(zhèn)經濟合作總社。2010年，北京市啟動城鄉(xiāng)結合部50個重點村建設工程，八家村被列入全市50個重點改造村之一。據(jù)統(tǒng)計，2010年八家村有戶籍人口4692人，其中農業(yè)戶籍人口1168人，來人口2.4萬人，高峰時流動人口近6萬人。該村總占地面積2400畝，其中建設用地729畝，非建設用地1671畝。村集體總資產63336萬元，其中凈資產54860萬元，人均凈資產38.28萬元。
2013年6月八家村村民開始回遷上樓。2015年八家村實行整建制農轉居。2019年9月，八家村民委員會建制被撤銷。
一、從八家村到八家股份社
（一）推進集體產權制度改革，實現(xiàn)產權股份化
八家村于2004年4月開始實行集體經濟產權制度改革。
1、清產核資。海淀區(qū)東升鄉(xiāng)實行全鄉(xiāng)集體資產“一級所有”，即鄉(xiāng)、村企業(yè)的集體資產歸東升鄉(xiāng)經濟合作總社全體成員集體所有。截至2004年底，八家村完成集體資產清產核資，確認村集體總資產35180.4萬元，凈資產33393.2萬元。
2、老股金退償。老股金退償對象是1950年代農業(yè)合作化時期入股人或其合法繼承人。老股金退償以原始股金的16倍進行退償，采取一次性現(xiàn)金全額兌付方式退償。八家村有老股金961人,共計 2063040元。集體凈資產扣除老股金、預留社會基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險基金后為317319383.22元，作為集體經濟組織成員資產進行量化。
3、確定身份和勞齡。個人身份就是有資格參加集體資產量化處置的人員，也即集體經濟組織成員身份。八家村確認有資格參加集體資產量化處置的人員即成員股東429人，經過2011年增資擴股后現(xiàn)有成員股東534人。八家村將2003年12月31日確定為改革基準日，從1956年1月1日到2003年12月31日為個人勞齡確認期。
4、資產股權量化。可量化的凈資產總額中一部分量化為東升鄉(xiāng)經濟合作總社股份，剩余部分量化為八家村集體經濟組織成員的個人股份，八家村集體不占股份。個人量化資產按照基本份額、資源份額、勞齡份額的方法和比例進行量化，其中基本份額占個人可量化資產總額的15%，資源份額占個人可量化資產總額的20%，勞齡份額占個人可量化資產總額的65%。
（二）建立新型集體經濟組織，實現(xiàn)村民股東化
2008年7月，正式成立八家股份經濟合作社，共有股東429人，股東代表39人。2008年8月19日，八家股份社召開第一屆第一次股東代表大會，通過農村集體產權制度改革方案，八家村從此走上了從村民到股民的轉變之路。截至2010年，全村已有4417人辦理了個人資產量化份額的確認和流轉手續(xù)，其中3909人申請退償個人資產量化份額，退償總額約2.02億元。2019年9月，北京市海淀區(qū)農業(yè)農村局給八家股份社頒發(fā)了“農村集體經濟組織登記證”，并賦予統(tǒng)一社會信用代碼，八家股份社獲得了特別法人的市場地位。
2011年，八家股份社開展完善個人股權認購等工作，截至認繳期滿，認購人數(shù)366人，其中原本社股東261人，新增股東105人，認購股數(shù)7217萬股，實際增資金額7577.85萬元。八家股份社股份總額達到188643623.20股，其中：東升鄉(xiāng)經濟合作總社集體股為63463876.64股、占比為33.6%，八家村個人股東為125179746.56股（包括原個人入股53009746.56股，后增資擴股增加的個人現(xiàn)金入股72170000股），占比為66.4%。
截至2019年底，八家股份社共有股東534人（包括成立股份經濟合作社時429名股東和新增105名股東），實現(xiàn)集體經濟總收入34881萬元，集體經濟純收入14027萬元，股東分紅總額1937萬元，扣繳個人所得稅387萬元，稅后分紅1550萬元，上繳東升鎮(zhèn)經濟合作總社508萬元。
（三）完成村民拆遷上樓，實現(xiàn)居住生活城市化
2009年3月統(tǒng)計八家地區(qū)拆遷范圍內住宅共2601戶（1131個院落），其中農業(yè)戶862戶，鄉(xiāng)內非農業(yè)戶1680戶，鄉(xiāng)外非農戶59戶。用地范圍內總人口4692人，其中農業(yè)人口1433人（其中勞動力709人、超轉584人、殘疾人45人、兒童95人），非農業(yè)人口3259人。為解決征地后農村村民的生產生活問題，根據(jù)征地農轉居政策，政府允許八家村315名農業(yè)戶口轉為非農業(yè)戶口，其中勞動力164名，超轉人員123名。
2009年10月八家村開始建設回遷房，回遷住宅用地11.73萬平方米已征收為國有土地，共建成回遷房3926套，回遷樓居住區(qū)即為八家嘉園小區(qū)，拆遷上樓的八家地區(qū)村居民全部入住八家嘉園小區(qū)。八家村部分土地被征收為國有土地后，現(xiàn)在尚有集體土地總面積1644.29畝，其中林地1351.72畝，建設用地292.54畝（含宅基地1畝）。
（四）實行整建制農轉居，實現(xiàn)村民身份市民化
2015年八家村完成第一批整建制農轉居1003人，2017年八家村完成第二批整建制農轉居40人，兩批次共辦理整建制農轉居1043人，其中兒童47人，勞動力551人，超轉人員（因國家建設征地農民戶轉為非農民戶的原農村勞動力中年齡超過轉工安置年限即男滿60周歲、女滿50周歲及其以上人員 、無贍養(yǎng)人的孤寡老人以及法定勞動年齡范圍內完全喪失勞動能力的病殘人員）445人。實行整建制農轉居后，絕大部分原村民已經納入北京市城鎮(zhèn)職工社會保險體系。
但由于某些原因，截至2021年8月，原八家村尚有72人農業(yè)戶籍人員未轉為非農業(yè)戶口，主要是兒童和老人。2015年和2017年八家村先后兩次實行整建制轉居時，村集體承擔民政部門接收的超轉人員安置費用分別為1.05億元、160.61萬元，合計約1.07億元。見表。
（五）撤村留社并居，實現(xiàn)基層治理社區(qū)化
到2019年9月，經北京市海淀區(qū)人民政府批準，八家村民委員會被正式撤銷。原八家村委會管理的村域公共事務，開始并入八家社區(qū)居委會管理。八家村委會建制撤銷后，八家村黨總支也隨即撤銷,同時設立八家股份社黨總支，原八家村黨總支書記改任八家股份社黨總支書記。八家村建制撤銷后，原八家村的治理模式由長期以來基層黨組織領導下的農村村民自治模式向黨組織領導下的城市社區(qū)自治模式轉變，八家股份社在社區(qū)治理中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。
（六）發(fā)展新型集體經濟，實現(xiàn)集體產業(yè)服務化
八家股份社圍繞所在商圈的產業(yè)布局和科技創(chuàng)新要素集聚的特征謀劃自身發(fā)展，逐漸步入以現(xiàn)代服務業(yè)為主導的產業(yè)發(fā)展軌道，主營業(yè)務涉及寫字樓租賃、物業(yè)管理、園林綠化、環(huán)境衛(wèi)生、科技服務、停車管理等方面，主要服務于商圈內的企事業(yè)單位和原村所在社區(qū)居民生產生活。2008年，八家股份社總收入6059萬元，純收入2975萬元；到2019年底，八家股份社實現(xiàn)集體經濟總收入34881萬元，集體經濟純收入14027萬元，2020年集體純收入約1.8億元。
（七）強化經營管理，實現(xiàn)股份社治理創(chuàng)新化
一是構建了“黨-社-企”三位一體權力框架和“社-管-監(jiān)”三位一體治理結構。“黨-社-企”三位一體權力框架，是指八家股份社黨總支作為政治領導力量，居于核心領導地位，體現(xiàn)了集體經濟組織堅持黨的領導的政治要求；八家股份社作為特別法人的集體經濟組織，代表集體成員行使集體資產經營管理權（集體資產所有權歸東升股份總社行使），按照規(guī)定在農業(yè)農村部門登記賦碼后，成為市場主體，體現(xiàn)了集體所有制的根本要求；京海公司是集體經濟組織社員代表大會授權注冊的集體企業(yè)法人，與股份經濟合作社實行“一套領導班子、兩塊牌子”的管理體制，對外開展市場經營活動，對所屬企業(yè)進行管理，體現(xiàn)了市場經濟條件下集體經濟組織以企業(yè)法人身份走向市場的基本要求。“社-管-監(jiān)”三位一體治理結構，是指八家股份社依據(jù)章程建立的內部法人治理結構，社員大會（代表大會）是八家股份社最高權力機構，決定股份社重大事項；管委會是社員大會（代表大會）的執(zhí)行機構，行使股份社經營管理職權；監(jiān)委會是股份社經營管理中的監(jiān)督檢查機構，行使監(jiān)督檢查職權。
二是形成了適應市場經濟發(fā)展需要的開放性人力資源選錄機制。八家股份社順應集體產業(yè)發(fā)展的人才需求規(guī)律，在股份社管理人才選聘方面打破了農村集體經濟組織管理人員封閉性的傳統(tǒng)，逐步實現(xiàn)工作人員的社會化和開放化錄用，主要有三類招聘渠道：第一類是股東就業(yè)安置，第二類是社會公開招聘，第三類是鎮(zhèn)級安排人才。自2008年到2021年，八家股份社共招聘大學生村官5名，現(xiàn)有4名在八家股份社工作。
三是建立健全了公開透明規(guī)范的股份社內部管理制度。八家股份社建立股東代表大會、董事會、監(jiān)事會、經理層等治理架構，又繼承了原村委會有效的民主管理遺產，建立起比較健全的內部管理機構和比較規(guī)范的內部管理規(guī)章制度。
八家村在城市化轉型過程中以及八家股份社在集體經濟發(fā)展進程中面臨和存在一些深層次的問題和矛盾，集中體現(xiàn)在城鄉(xiāng)二元體制強約束下的傳統(tǒng)城市化模式上，這些問題和矛盾大都超越了鄉(xiāng)村和股份社層面所能有效解決的范圍，主要有城鄉(xiāng)制度轉軌問題、開發(fā)改造遺留問題、集體經濟組織發(fā)展問題。
二、思考與建議：走城鄉(xiāng)一體的新型城市化轉型之路
八家村的城市化轉型以及八家股份社的發(fā)展，是在長期城鄉(xiāng)二元結構的體制大背景、快速城市化沖擊的時代大潮流、正在推進的城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展大趨勢中進行的，既有許多探索創(chuàng)新做法，也受到城鄉(xiāng)二元體制的嚴重制約，特別是以征地農轉居或整建制農轉居、征收集體土地、以征地補償費建立轉居農民社會保障等為特征的傳統(tǒng)城市化政策路徑，已經與快速發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化進程不相協(xié)調。在城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進程中，城市化地區(qū)的村莊轉型應當實現(xiàn)從城鄉(xiāng)二元的傳統(tǒng)城市化向城鄉(xiāng)一體的新型城市化轉型跨越。
（一）改變城鄉(xiāng)二元體制框架內的村莊傳統(tǒng)城市化模式，將城鄉(xiāng)一體化的政策制度成果融入到村莊新型城市化之中，實現(xiàn)鄉(xiāng)-城轉型公平化
八家村城市化轉型是在城鄉(xiāng)二元體制約束下推進的城市化模式，其路徑主要體現(xiàn)在將農民由農業(yè)戶口轉變?yōu)榉寝r業(yè)戶口，將集體土地征收為國有土地，將征地拆遷轉居農民納入城鎮(zhèn)社保體系等等，這就是在既有的城鄉(xiāng)二元體制前提下，將農村體制轉變?yōu)槌鞘畜w制，最后消滅農村體制，實現(xiàn)城市化。這種城鄉(xiāng)二元體制框架內的村莊城市化轉型，不但使農村集體和農民付出的傳統(tǒng)城市化轉型成本過高，而且使城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策制度成果和新型城市化發(fā)展要求得不到應有的充分體現(xiàn)。應當按照體現(xiàn)以人為本、城鄉(xiāng)平等、制度開放要求的新型城市化模式，做出系統(tǒng)性政策調整和工作方式轉變,使村莊城市化轉型的過程同時是公民權利發(fā)展的過程，也是維護社會公平正義的過程。
1、落實城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度改革政策，改變征地農轉居和整建制農轉居的傳統(tǒng)做法
在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度改革政策實施之前的城鄉(xiāng)二元戶籍制度條件下，因城市化發(fā)展的需要而實行征地農轉居和整建制農轉居的做法有其合理性和現(xiàn)實選擇性，但在國務院以及北京市政府已經實行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍政策后，作為傳統(tǒng)城市化重要特征的征地農轉居和整建制農轉居政策就失去了基本前提與合法性，應當盡快改變。
2014年7月，國務院印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，明確規(guī)定建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口性質區(qū)分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。2016年9月，北京市政府印發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》同樣規(guī)定建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口性質區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口。這說明已經沒有農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口的劃分，不再存在農轉居或農轉非的制度前提。建議盡快廢除2004年7月施行的《北京市建設征地補償辦法》（俗稱148號令）第19條 “征用農民集體所有土地的，相應的農村村民應當同時轉為非農業(yè)戶口”的規(guī)定。有關部門應當全面落實戶籍改革政策，統(tǒng)一將以前的農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口登記為居民戶口，不再實行征地農轉居和整建制農轉居政策。
在新型城市化進程中，不管農民是否征地拆遷上樓，也不管是否撤村建居，都不再存在居民戶口由農業(yè)戶口轉為非農業(yè)戶口的問題。八家村尚未參加農轉居的少數(shù)村民，其戶口性質可以直接登記為居民戶口，保障其作為社區(qū)居民以及社員股東的各項權益。
2、執(zhí)行農村集體經營性建設用地直接入市的法律規(guī)定，不再推行征地城市化的舊模式
作為傳統(tǒng)城市化顯著標志之一的征地城市化模式，對集體土地實行蠶食鯨吞，既損害了農民的土地財產權，又限制了農民的土地發(fā)展權，也破壞了農村土地集體所有制。2020年1月1日起施行新修訂的《土地管理法》，明確規(guī)定因公共利益的需要才能征收集體土地，同時允許集體經營性建設用地直接入市，歷史性地改變了過去農村集體土地必須先征收為國有土地后才能進入市場的規(guī)定，這就使傳統(tǒng)的征地城市化模式不再成為農民唯一而被動的選擇，農民可以在集體土地上依法自主實現(xiàn)城市化，這是新型城市化的基本路徑之一。
在新型城市化進程中，村民可以根據(jù)規(guī)劃在集體土地上集中居住上樓，不必將住宅用地轉為國有土地；農村集體經濟組織可以依法合規(guī)直接使用集體建設用地興辦企業(yè)，或者以土地使用權入股、聯(lián)營等形式與其他單位、個人共同舉辦企業(yè)，也可以通過出讓、出租等方式將集體經營性建設用地交由單位或個人使用。在城市規(guī)劃區(qū)內的城中村或城郊村，可以根據(jù)實際情況撤銷村委會建制，但除了因公共利益需要征收集體土地并給予合理補償外，村莊其他集體土地不必征收為國有土地，集體土地既可以建設城市公園，也可以建設村民住宅小區(qū)，還可以發(fā)展集體產業(yè)。其實，從更深層意義上說，即便是公共利益的需要，也不必將集體土地征收為國有土地，根據(jù)建設規(guī)劃，可以實行集體土地使用權出租代替征收的建設模式，這也體現(xiàn)“農村改革不論怎么改，都不能把農村集體所有制改垮了”的底線要求。建議盡快全面修訂《北京市建設征地補償辦法》，清理和廢除其中不符合新《土地管理法》和戶籍制度改革、城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的有關規(guī)定。有關部門應當從建設法治中國首善之區(qū)的戰(zhàn)略高度，適應首都城市化、城鄉(xiāng)一體化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的迫切需要，切實加強首都涉農立法工作，改變首都涉農立法明顯滯后的局面，以良法保障善治。
城市化的快速發(fā)展與實踐的不斷創(chuàng)新，使城市規(guī)劃內的城市建成區(qū)有集體土地，城市規(guī)劃區(qū)外的農村地區(qū)也有國有土地。因此，《憲法》第10條“城市的土地屬于國家所有，農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國有所有的以外，屬于集體所有” 的規(guī)定的內涵和外延已發(fā)生了重大變化，應當重新認識和修訂。
3、根據(jù)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化和城鄉(xiāng)社會保障制度一體化的新進展新要求，廢除征地式社會保險的過時規(guī)定
2004年實施至今的《北京市建設征地補償辦法》，對征收農民集體所有土地涉及的人員安置、就業(yè)促進、社會保險等都方面作了規(guī)定，這些規(guī)定都是在城鄉(xiāng)二元體制尚未破除也即在城鄉(xiāng)二元戶籍制度、城鄉(xiāng)二元就業(yè)制度、城鄉(xiāng)二元社會保障等制度仍然存在的前提下制定“逢征必保”的政策，在當時條件下具有一定的合理性和必要性。
但隨著農村社會保障制度的建立和城鄉(xiāng)基本公共服務均等化政策的不斷推進，覆蓋農民在內的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保險制度已普遍建立起來。比如，《北京市人民政府關于印發(fā)北京市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險辦法的通知》（京政發(fā)〔2008〕49號）自2009年1月1日起施行，《北京市人民政府關于印發(fā)北京市新型農村社會養(yǎng)老保險試行辦法的通知》(京政發(fā)〔2007〕34號)同時廢止，這標志著北京市城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)了城鄉(xiāng)制度并軌；《北京市城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險辦法》自2018年1月1日起施行，《北京市人民政府關于印發(fā)北京市城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險辦法的通知》(京政發(fā)〔2010〕38號)和《北京市人民政府辦公廳轉發(fā)市政府體改辦等部門關于建立新型農村合作醫(yī)療制度實施意見的通知》(京政辦發(fā)〔2003〕31號)同時廢止，這標志著城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險實現(xiàn)了城鄉(xiāng)制度并軌。不管農村集體土地是否被征收，農民都已經開始平等享有社會保險的權利。建議盡快廢止《北京市建設征地補償辦法》中有關社會保險的規(guī)定。特別是對于征地超轉人員每人少則繳納幾十萬元、多則每人繳納高達數(shù)百萬元社會保障費用的政策，基層干部和農民群眾意見非常大，應當盡快廢止。
自2004年7月1日起執(zhí)行《北京市人民政府辦公廳轉發(fā)市民政局關于征地超轉人員生活和醫(yī)療補助若干問題意見的通知》以來，雖然征地超轉人員的政策有過幾次調整完善，但總體上看已不合時宜，更不合情理，建議盡快廢止征地超轉人員有關政策。應將征收農村集體土地與社會保障制度脫鉤，農村集體土地征地走公正合理的財產補償和合理安置途徑，社會保障制度走城鄉(xiāng)基本公共服務均等化之路，實現(xiàn)從征地社會保險制度向城鄉(xiāng)一體化的社會保險制度轉變，盡快將城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險與城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險整合為統(tǒng)一的不分身份和職業(yè)的基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險，特別是要強化政府提供公共產品的職責，明確規(guī)定從土地出讓收入中設立專項資金用于補齊農民社會保險待遇短板，充分體現(xiàn)以工哺農、以城帶鄉(xiāng)的政策導向，切實提高城鄉(xiāng)居民社會保障待遇水平，縮小城鄉(xiāng)居民社保差距，助推共同富裕。
（二）構建市場化、法治化的集體經濟組織建設和集體經濟發(fā)展的外部制度環(huán)境，保障和實現(xiàn)集體經濟組織身份地位特別法人化
新型城市化中的農村集體經濟組織建設和農村集體經濟，對市場化、法治化的外部制度環(huán)境提出了現(xiàn)實的迫切要求，應當根據(jù)《民法典》確定的特別法人的定位，加快構建有利于集體經濟組織建設和集體經濟發(fā)展的制度環(huán)境。
1、處理好集體經濟組織合作社化與公司化的關系
集體經濟組織原本是依據(jù)合作社的理念和原則，在農業(yè)合作化運動中產生和發(fā)展起來的，鄉(xiāng)村社區(qū)型合作社是農村集體經濟組織的本來身份名稱。隨著人民公社的解體和市場經濟的發(fā)展，從人民公社母體中分離出來的農村集體經濟組織雖然有政治和法律地位，但長期沒有法人地位，而在經濟發(fā)達地區(qū)和城鄉(xiāng)結合部地區(qū)，發(fā)展集體經濟又有強烈的現(xiàn)實需要和發(fā)展優(yōu)勢，于是集體經濟組織的公司化就應運而生。
1980年代北京市郊區(qū)就普遍建立農工商公司，統(tǒng)一在工商部門登記注冊，作為集體經濟組織走向市場開展經營活動的合法身份。后來鄉(xiāng)村兩級又恢復建立社區(qū)型鄉(xiāng)村經濟合作社，這就使集體經濟組織同時具有經濟合作社與農工商公司兩個名稱，實行“兩塊牌子、一套人馬”，經濟合作社主要是名義上的存在，而農工商公司則是實體化的存在。2017年3月通過的《民法總則》首次將農村集體經濟組織規(guī)定為特別法人。隨著《民法典》的實施以及農村集體經濟組織專門立法的推進，農村集體經濟組織必然全面走向法人化、實體化，因而解決農村集體經濟組織“一體兩面”問題、處理好經濟合作社與農工商公司之間的關系，不但是一個十分重要的法律問題，也是一個十分迫切的現(xiàn)實問題。
八家股份社與京海公司的關系面臨三種可能選擇：一是保持目前“一套班子、兩塊牌子”的格局不變。但這不利于八家股份社進一步規(guī)范化、實體化、法人化發(fā)展。二是撤銷京海公司，保留八家股份社。這涉及到集體資產過戶、企業(yè)經營品牌損失等重大問題。按照相關法律，辦理資產過戶手續(xù)按規(guī)定應繳納資產額3%的契稅、0.3%的交易費、5.5%-5.65%的營業(yè)稅及附加、25%的企業(yè)所得稅、0.5%的手續(xù)費、0.05%的印花稅等，這對于集體經濟組織和集體企業(yè)來說，是個重大的稅費負擔。此外，京海公司在市場上已經營30多年，形成了較好的企業(yè)品牌和信譽形象，一旦被注銷，則損失巨大。三是保留京海公司，將京海公司作為八家股份社全資控股的所屬集體所有制企業(yè)，并以京海公司為母公司，控股或參股若干家子公司，這可能是《農村集體經濟組織法》頒布實施后最合理的選擇。
但必須明確的是，如因政策因素需要將集體資產從京海公司過戶到八家股份社的，應當區(qū)別于其他公司之間市場交易類的資產過戶，免收過戶稅費。
2、構建集體經濟、集體企業(yè)與國有經濟、國有企業(yè)同等重要、平等對待的政策制度體系
黨的十八大報告明確提出：“保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護。”除了在意識形態(tài)上始終強調集體經濟發(fā)展的重要性之外，更應當在政策制度上構建起集體經濟與國有經濟同等重要、同等對待、同等保護的發(fā)展條件和營商環(huán)境。
首先，保障農村集體經濟組織和集體企業(yè)依法平等使用生產要素。比如在勞動力使用上，農村集體經濟組織和集體企業(yè)在保障集體經濟組織成員充分就業(yè)的基礎上，要像國有企業(yè)一樣公開平等面向社會招錄勞動力，在制度上保障集體經濟組織和集體企業(yè)就業(yè)人員醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等各項社會保障權利和工資福利待遇；進一步放寬戶口控制，回歸戶口登記功能，給予從社會上招聘勞動力安家落戶保障；遵照國際勞工組織有關標準要求，建立規(guī)范的工會組織，保障和發(fā)展集體經濟組織和集體企業(yè)職工合法權益；凡是國家對國有企業(yè)的優(yōu)惠支持政策同樣適用和惠及集體經濟組織和集體企業(yè)；制定集體經濟組織和集體企業(yè)人力資本發(fā)展規(guī)劃，加強對集體經濟組織和集體企業(yè)的人力資本培訓。在土地資源利用上，集體經濟組織和集體企業(yè)應當與國有企業(yè)一樣平等使用土地資源，特別是要改變過去那種農村集體經濟組織在自己集體土地被低價征收后再通過招拍掛方式高價買回土地使用權來進行開發(fā)建設的不合理政策，應當依據(jù)集體經營性建設用地入市的新規(guī)定，集體經濟組織可以自主利用集體經營性建設用地發(fā)展集體產業(yè)，壯大集體經濟。
其次，同等保護集體經濟組織和集體企業(yè)的各項合法權益。集體經濟組織和集體企業(yè)在市場經營活動中，涉及合同糾紛等相關法律糾紛和矛盾問題的，都應當在公正的政策法律范圍內合理合法地解決，改變“重國有、輕集體”的傳統(tǒng)思想觀念和工作方式。八家股份社（京海公司）至今存在的一些懸而未決的歷史遺留問題，應當在法治的軌道上得到及時有效地解決。法治是最好的營商環(huán)境，各級政府應當在營造良好的法治環(huán)境上做出表率，付出行動，首先要在法治政府、誠信政府建設上取得實效，以政府自身建設的法治化、誠信化，推動營商環(huán)境的法治化、誠信化，彰顯法治中國首善之區(qū)的價值定位與實踐要求。
3、建立健全與特別法人相適應、有利于集體經濟組織建設和集體經濟發(fā)展的財稅金融制度體系
集體經濟組織作為特別法人，集經營性與公益性于一身，既有與其他營利法人平等進入市場、公平參與市場經濟活動的一般性，也有與其他營利性市場主體承擔不一樣的社區(qū)公益性事務等特殊性。因此，在公共政策制定和制度構建中，既要積極營造平等對待、公平合理的市場化、法治化、國際化營商環(huán)境，又要積極構建符合特別法人特性、體現(xiàn)特別法人要求的財稅金融等制度體系。
首先，建立有利于集體經濟組織和集體企業(yè)發(fā)展的財稅制度。建立扶持集體經濟發(fā)展的財政專項基金，持續(xù)支持、推動集體經濟組織體系建設，鼓勵、引導集體經濟發(fā)展壯大。盡快改變以現(xiàn)行營利法人稅法體系對待和要求特別法人納稅的不當做法，加快研究制定適應集體經濟組織建設和集體經濟發(fā)展需要的新稅制。比如，對于集體資產在集體企業(yè)與經濟合作社之間過戶問題，應當免交資產過戶契稅等稅費；對于因推進集體產權制度改革而實行按股分紅的，應當減免股東個人紅利稅，或以“先征后返”方式全額返還給農村集體經濟組織，支持集體經濟組織發(fā)展。將撤村建居后的社區(qū)公共管理和公共服務費用納入財政預算，強化公共財政對撤村后新建城市社區(qū)公共產品的供給責任，及時將集體經濟組織承擔的社區(qū)公共管理和公共服務職能移交給社區(qū)居委會，減輕集體經濟組織承擔社區(qū)公共管理和公共服務負擔。在集體經濟組織承擔社區(qū)公共管理和公共服務職能未剝離之前，應當相應減免集體經濟組織和集體企業(yè)的稅費，并給予財政補貼。考慮到集體經濟組織本身所具有的公益性與經營性并存的特性，即使將社區(qū)公共管理和公共服務職能剝離出去后，集體經濟組織也不可避免地在社區(qū)公共事務中發(fā)揮重要作用，因此建立支持集體經濟組織和集體經濟發(fā)展的相關財稅政策制度，具有內在的合理性和必要性。
其次，積極發(fā)展合作金融，滿足農村集體經濟組織和集體企業(yè)發(fā)展的金融需求。在鼓勵商業(yè)金融機構為農村集體經濟組織和集體企業(yè)提供融資服務的同時，在戰(zhàn)略上加強城鄉(xiāng)合作金融體系建設，積極探索以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經濟組織為主體發(fā)展農村合作金融的有效途徑，強化構建與集體經濟組織和集體企業(yè)相匹配的合作金融服務體系，加快補齊城鄉(xiāng)合作金融的短板，多渠道滿足集體經濟組織和集體企業(yè)投融資需求。
再次，建立有利于高層次優(yōu)秀人才到農村集體經濟組織和集體企業(yè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的政策制度，健全集體經濟組織和集體企業(yè)吸引外部優(yōu)秀人才就業(yè)創(chuàng)業(yè)的體制機制。要像國有企業(yè)一樣，在集體經濟組織和集體企業(yè)實行開放式用人制度，加快建立健全職業(yè)經理人聘任機制，形成科學合理的薪酬制度，促進人力資源向集體經濟組織和集體企業(yè)合理流動，加快推動城鄉(xiāng)就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障制度城鄉(xiāng)一體化，消除城鄉(xiāng)社會保障、國有企業(yè)與集體企業(yè)待遇之間的差別，使在集體經濟組織和集體企業(yè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員能夠享受到與在國有企業(yè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員同等的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會保障待遇，全面實行就業(yè)創(chuàng)業(yè)人員在就業(yè)地或居住地落戶登記制度，保障家庭功能，建立職工家庭福利制度。
（三）加強集體經濟組織的制度化、規(guī)范化建設，優(yōu)化集體經濟組織內部治理機制，確保集體經濟發(fā)展成果由集體成員共享化
集體經濟組織作為組織農民、富裕農民、服務成員的重要組織載體，是推動基層治理現(xiàn)代化、實現(xiàn)共同富裕的重要依托和中堅力量。要像抓基層黨組織建設那樣重視抓集體經濟組織的建設，像重視國有企業(yè)改革那樣重視集體企業(yè)的改革，像重視國有經濟發(fā)展那樣重視集體經濟的發(fā)展，推動實現(xiàn)集體經濟組織和集體經濟的高質量發(fā)展，保障集體經濟組織成員共享集體經濟發(fā)展的成果。
1、強化集體經濟組織制度建設
立足于建設法治中國首善之區(qū)的戰(zhàn)略要求，制定集體經濟組織和集體經濟發(fā)展的立法規(guī)劃，有步驟地推進農村集體經濟組織系列立法工作，營造有利于農村集體經濟組織振興的法治環(huán)境，推進集體經濟組織建設和集體經濟發(fā)展的制度化、規(guī)范化。
首先，在國家層面正在起草《農村集體經濟組織法》的基礎上，借鑒黑龍江、廣東、上海、四川等地已制定“農村集體經濟組織條例”的經驗，結合北京實際，盡快制定《北京市農村集體經濟組織條例》，出臺支持集體經濟發(fā)展的具體政策，構建集體經濟組織建設和集體經濟發(fā)展的法律法規(guī)和政策體系。
其次，完善農村集體經濟組織內部治理機制。根據(jù)農業(yè)農村部《農村集體經濟組織示范章程（試行）》，加強集體經濟組織章程修訂完善工作，堅持按章程辦事，制定適宜城市化地區(qū)集體經濟組織發(fā)展的股權流轉方式。在市場經濟體制下，只有集體資產股權的有序流轉和有償退出，才能實現(xiàn)生產要素的優(yōu)化組合，體現(xiàn)成員持有集體資產股份的價值，才能顯現(xiàn)它們作為生產要素的潛在市場價值。著眼于集體經濟發(fā)展的長遠考慮，建立新型集體經濟組織股權流轉和退出機制，實現(xiàn)集體經濟組織封閉性與開放性的有機統(tǒng)一。針對有法定繼承權的集體成員親屬、集體企業(yè)高管、職業(yè)經理人等特殊群體，應明確集體經濟組織成員認定程序與資格條件，完善股權轉讓辦法；探索持股權與表決權分離機制，通過制度創(chuàng)新，既保障成員利益，也發(fā)揮集體資產股權流轉的效應。針對已經長期離開股份社所在地的股東，建立股權有償退出機制，明確成員資格退出條件。保障集體經濟組織和集體企業(yè)員工的基本權益。
2、創(chuàng)新集體經濟組織監(jiān)管方式
已經實現(xiàn)城市化轉型的集體經濟組織與傳統(tǒng)農村集體經濟組織有很大的不同，這對農業(yè)農村等部門與時俱進地加強監(jiān)督管理和指導服務提出了新要求。
首先，把握集體經濟組織內涵與外延的巨大變化。城市化地區(qū)的集體經濟組織，在市場化改革和城市化沖擊下，其內涵與外延都不同于傳統(tǒng)農村集體經濟組織。比如，從產業(yè)類型上說，八家股份社已經從傳統(tǒng)從事農業(yè)生產轉向發(fā)展都市型服務產業(yè)，即從第一產業(yè)轉型為第三產業(yè)；從成員身份上說，八家股份社絕大多數(shù)社員從農業(yè)戶口整建制轉為非農業(yè)戶口，即實現(xiàn)了從農民向市民身份的轉變；從居住方式來，八家股份社絕大多數(shù)居民已經告別傳統(tǒng)鄉(xiāng)村院落居住方式，通過拆遷上樓住進城市小區(qū)，即從農村居民轉變?yōu)槌鞘芯用瘛Ｔ谝呀浕旧蠜]有農業(yè)、沒有農村也沒有農民的情況下，農業(yè)農村等部門對農村集體經濟組織的認識以及相關管理服務工作，應當與時使俱進地做出相應轉變。例如，自2021年10月1日起施行的《四川省農村集體經濟組織條例》第3條對農村集體經濟組織的定義是：“以集體所有的土地為基本生產資料，實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合雙層經營體制的經濟組織。”這個對農村集體經濟組織的定義，就不適合像八家股份社這類城市化地區(qū)集體經濟組織，因為八家股份社既不是以集體所有的土地為基本生產資料，主要是以集體經營性資產為基本生產資料；也不實行家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合雙層經營體制，而是實行集體統(tǒng)一經營體制。所以城市化地區(qū)集體經濟組織實質上是以集體資產為基本生產資料、實行集體統(tǒng)一經營的社區(qū)型經濟組織。此外，城市化地區(qū)農村集體經濟組織其實也已經轉變?yōu)槌鞘屑w經濟組織，但它又不同于原初意義上的城市集體經濟組織，而是從農村集體經濟組織轉型發(fā)展而來、帶有許多農村基因的集體經濟組織。
其次，健全集體資產監(jiān)督管理體制和機制。在特大城鄉(xiāng)結合部地區(qū)，農村集體資產總額巨大，有的超過同區(qū)域范圍內的國有資產，有的與國有資產總額相當。我們曾組織課題組研究估算，2013年北京市農村集體資產總額達10.4萬億元。為加強農村集體資產的監(jiān)督管理，北京市海淀區(qū)借鑒國資委監(jiān)管模式，于2013年12月在全國率先成立了首家農村集體資產監(jiān)督管理委員會（簡稱“農資委”），這對于加強農村集體資產的監(jiān)督管理發(fā)揮了重要作用。經過多年的實踐探索，為進一步加強和完善集體資產監(jiān)督管理，特別是針對在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中容易被忽視和邊緣化、在城市建設管理中也容易被忽視和邊緣化的城市化地區(qū)集體經濟組織面臨的改革發(fā)展問題，建議在市級層面建立集體資產監(jiān)督管理委員會（筆者認為簡稱“集資委”更合適），既可設在農業(yè)農村部門，也可直接隸屬于市政府管轄，可按市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級設立集資委。市級集資委主要職責是研究制定集體經濟組織建設和集體經濟發(fā)展的規(guī)劃和政策指導意見；監(jiān)督管理集體資產，促進集體資產保值增值；指導規(guī)范集體經濟組織的制度化、規(guī)范化、信息化建設，督促檢查集體經濟組織遵守和執(zhí)行章程情況；指導推進集體經濟組織和集體企業(yè)建立健全法人治理結構，健全內部治理機制；依照法定程序對所監(jiān)管集體經濟組織和集體企業(yè)負責人進行任免、考核、獎懲，建立符合特別法人要求的選人、用人機制，完善經營者激勵和約束制度；研究起草集體經濟組織建設和集體經濟發(fā)展壯大的政策法規(guī)，制定相關監(jiān)督管理制度；為集體經濟組織建設和集體經濟發(fā)展提供政策指導和服務,維護和發(fā)展集體經濟組織成員的各項權益；開展集體經濟組織建設和集體經濟發(fā)展調查研究，協(xié)調解決集體經濟組織和集體經濟發(fā)展中面臨的重大問題等。
3、保障集體經濟組織成員權利
建立集體經濟組織、發(fā)展集體經濟的根本目的在于組織農民、富裕農民，維護和發(fā)展集體經濟組織成員權利，保障社員股東當家作主，實現(xiàn)共同富裕。
首先，保障集體經濟組織成員的民主權利。集體經濟組織是建立在集體資產由成員集體所有基礎上的社區(qū)型經濟組織，內在需要集體經濟組織成員民主參與，當家作主。可以說，農村集體經濟組織中的民主與農村村民自治中的民主相輔相成、相得益彰，構成了鄉(xiāng)村基層民主的兩大支柱，對于保障基層群眾當家作主、推進基層治理現(xiàn)代化具有重要意義。基層黨組織在保障集體經濟組織成員民主權利上要發(fā)揮關鍵性的領導作用，促進農村集體經濟組織民主管理、依法經營。集體經濟組織應當嚴格落實章程，確保章程規(guī)定的成員（代表）大會、董事會、監(jiān)事會等治理機制得到有序運行，章程規(guī)定的成員權利得到有效維護。堅持和推行社務公開，營造公開透明、寬松民主的良好氛圍，保障集體經濟組織成員對集體經濟組織經營管理的知情權、參與權、決策權、監(jiān)督權，形成集體經濟組織共建、共治、共享、共贏的治理局面，充分體現(xiàn)和保障集體經濟組織成員的主人翁地位，確保集體成員民主權利得到有效保障，集體成員自由意志得到充分體現(xiàn)。
其次，保障集體經濟組織成員財產權利。集體資產是集體成員集體所有的資產，必須進一步解放思想，深化改革，充分保障集體經濟組織成員的各項財產權利，增加集體經濟組織成員的財產性收入，為實現(xiàn)共同富裕提供重要保障。加大集體資產監(jiān)督管理力度，防止集體資產流失和被侵奪，特別是將全面從嚴治黨和全面依法治國向集體經濟組織延伸，防止集體資產領域里的“小官巨貪”現(xiàn)象；提高集體資產市場化經營水平，促進集體資產保值增值，特別是要適應市場化、城市化、國際化發(fā)展的需要，促進符合條件的集體經濟組織和集體企業(yè)做大做強，建立健全集體企業(yè)引進職業(yè)經理人體制機制，推動優(yōu)質集體企業(yè)掛牌上市，營造集體產業(yè)越做越強的營商環(huán)境；堅持和規(guī)范集體收益分配制度，保障社員股東的集體收益分配權，特別是要盡快建立健全與集體收益分配相適應的財稅制度，減免社員股東分紅稅費，增加社員股東財產性收入，從制度上保障集體經濟組織成員真正享有集體經濟發(fā)展的成果，充分發(fā)揮集體經濟組織在推動城鄉(xiāng)基層善治、實現(xiàn)共同富裕上的獨特功能和積極作用。
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（作者張英洪系中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會委員、北京市農村經濟研究中心研究員）
