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2025年08月18日
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1997年亞洲金融危機后，中央在“十六大”報告中提出“全面繁榮農村經濟，加快城鎮化進程”。2008年金融危機之后，中央在2010年將城鎮化列為“十二五”規劃研究的重要議題，在2012年中央經濟工作會議中提出“城鎮化是擴大內需的最大潛力所在”。
目前，新冠肺炎疫情在全球肆虐，成為全球性公共衛生事件，給今后一段時期中國經濟社會發展帶來重大影響。如何找準應對的切入點和突破口，已成為需要重點考量的問題。各方面的基本共識是：“十四五”期間，全球化進程將進入調整期。外需方面，近期有困難、遠期有挑戰。因此，妥善應對外部環境變化，加強內部經濟循環，充分激發內需潛力，應是中國的重要策略。
結合謀劃“十四五”發展戰略，筆者認為，城鎮化應有新的更大的歷史擔當。這不僅必要，也完全具有可行性。中國城鎮化率只有60%，這其中還有2億多進城人口沒有城鎮戶籍；“十三五”以來謀劃的19個城市群及近兩年推動的30座都市圈多處于培育發展階段；我國城市建設短板不少，中小城市數量仍顯不足。從需求的角度講，城鎮化的推進將擴大內需、加大投資，這是中國穩住經濟社會“基本盤”的需要。從供給的角度來講，全球經濟衰退幾成定局，需要將業已形成的龐大生產能力投向城鎮化相關的民生服務、基礎設施建設等諸多領域。
三大變革是主線
質量變革、效率變革、動力變革這三大變革，涵蓋國民經濟各領域、各層面，是高質量發展階段的必然要求。“十四五”（2021~2025）期間，中國城鎮化將進入新階段，需要緊緊圍繞三大變革的目標、要求，加快提升城鎮化質量。
一是質量變革。本質上來講，城鎮化的核心就是農業轉移人口市民化，這既包括一部分農業人口還要轉移出來，也包括要解決好中國業已存在的一些“半城鎮化”問題。城鎮化高質量發展，不僅是城市基礎設施建設得怎么樣，還包括要產生數量更多的新市民，形成素質更高的新市民隊伍。這意味著城鎮化不僅要強調“落戶”這一個點上的動作，而且要強調市民化這一條主線。
截至2019年底，中國戶籍人口城鎮化率為44.38%，常住人口城鎮化率達到60.6%，這中間有16.22個百分點的差值，對應著2.27億人口還沒有做到真正意義上的落戶，還不能享受基本的公共服務待遇，更談不上成為新市民。考慮到還有2億多現有農業轉移人口的城鎮化問題，那么未來實際上就需要推動4億~5億人在城市落戶成為新市民。這樣做的意義在于：真正體現以人為本的執政理念；能夠延長農業轉移人口的勞動時間；能夠擴大內需，拉動投資增長；發掘出中國長期增長的最大潛力，這也是中國成功邁向現代化的重要保證。 二是效率變革。效率變革需要破除制約效率提升的各種體制機制障礙，以既定的投入獲取最大的產出。城鎮化的過程，恰恰就是促進城鄉要素流動的過程，流動的目的是實現城鄉勞動力、土地、資本、技術、數據等要素市場化配置，實現低效率向高效率變革。
效率變革就要求必須加快城鄉生產要素的市場化。城鄉統一的建設用地市場并未形成，農村集體經營性用地入市有所進展，但規模小，沒有全面推開。大量的宅基地、公益性建設用地仍然處于低效率使用狀態，甚至出現“撂荒”“閑置”。2019年末，農村就業人口尚有3.32億人，農民人均產出效率不足城市勞動力的10%。進城農民工45歲返鄉現象仍很普遍。城市可持續發展的投融資機制沒有形成，一些地方負債率較高、負債基數大。同時，資本下鄉遇到一定瓶頸障礙，資金要素得不到充分使用。
三是動力變革。城鎮化的動力正在發生重大變化。從產業角度來講，制造業與服務業共同帶動勞動力轉移就業。從農業轉移人口去向來看，中小城市和小城鎮的門檻已放開，但吸引力不夠；超大、特大城市有吸引力，但承載力不夠。從農業轉移人口希望達到的目標來看，以往主要是追求收入水平提升，現在已向獲得居住、就業、教育等一攬子公共服務的目標轉變。其中，“十四五”期間最為明顯的變化就是，中心城市、都市圈和城市群等所構成的空間動力系統，將逐步取代單一的城鎮空間，成為高質量發展的新型動力系統。
都市圈和城市群發展有賴于傳統的行政區經濟，但又不同于行政區。行政手段解決行政區內部問題已經有豐富的經驗，但行政手段并不完全適用于超越行政區邊界范圍的復雜空間、聯系空間、流動空間的治理。新型經濟空間的治理問題就成為動力變革面臨的重要問題。對于新型經濟空間來說，諸如治理主體、目標、內容、結構、機制等方面，都還不清晰、不健全、不完善。如何提升中心城市和城市群的綜合承載力，發揮其在城鎮化中的動力作用，就必須圍繞治理體系，實施一系列重大改革。
從四個方面突破
展望“十四五”，應進一步提升城鎮化在經濟社會發展中的地位，為國家改革發展注入動能。城鎮化要發揮好作用，也需要進一步凝聚改革共識，形成突破合力。
一是在新市民和新城市數量增加上取得突破。新市民培育有三大塊：新近的農業轉移人群；已在城市工作但并未獲得落戶資格的人群；已落戶但并未從經濟、社會、心理上融入城市的人群。有人認為，此次疫情過程中，農村再次充當了勞動力的“蓄水池”。但要清楚一點：依靠農村這塊“海綿”來消減城市經濟波動，效果會越來越弱。從長遠來看，必須十分堅定地走城鎮化道路，吸納與培養新市民，持續壯大中等收入群體規模。中國城市數量偏少，如果把一批符合條件的鎮改市，投資拉動效應將十分顯著，可從鎮區人口超過5萬的800多個鎮中分批選擇“侯選市”，尤其是少數特大鎮的建成區人口已達到四五十萬人，經濟實力較強，應加快促進其中一部分鎮成為新生城市。
二是在都市圈的能級提升上取得突破。城市群是區域經濟的未來形態，都市圈是現實的突破口和最有力的抓手。以長江經濟帶發展為例，長三角一體化高質量發展要做實做強上海大都市圈、南京大都市圈、杭州大都市圈、合肥大都市圈等。成渝區域發展，也需要充分依賴成都大都市圈、重慶大都市圈以及這兩個都市圈的融合互動。在更廣闊的空間上看，長江經濟帶發展是一連串都市圈的聯動發展。未來二三十年，以都市圈空間為重點載體，布局新型基礎設施，提升公共服務水平，推進綜合性改革，空間巨大。特別是，結合此次武漢大都市圈防控疫情的經驗教訓，著眼于現代化強國情境下的國家安全，設立以地方政府為主體、以都市圈為基本單元的應急響應體制；構建區域性的公共資源應急調配機制等，意義深遠。
三是在要素市場化配置上取得突破。“十四五”是要素市場化配置加速落地的五年。要素市場化配置改革，涉及領域眾多，困難重重。城鎮化領域在推進土地要素市場化配置、引導勞動力要素合理暢通有序流動、推進資本要素市場化配置、加快發展技術要素市場、加快培育數據要素市場、加快要素價格市場化改革等方面，已積累了豐富的改革經驗，應集中梳理一批試點做法，使之上升到法律法規層面。此舉既可鞏固城鎮化改革成果，又能實質性地擴大要素市場化的廣度、深度，對經濟全局意義重大。
四是在治理體系與治理能力現代化上取得突破。“十三五”城鎮化領域取得了一系列改革發展成果，僅國家新型城鎮化試點工作就在2省及232個城鎮地區，開展了三批的多任務、多目標改革。但也要看到，城鎮化領域的“四梁八柱”雖然初步建立，但還有相當多的不完善、不健全之處。有些方面碎片化、短期化、行政化推動色彩較濃，沒有上升到國家治理體系與治理能力建設的高度。“十四五”將開啟中國邁向現代化的新征程，高質量的城鎮化將推動中國向城市高度發達、城鄉融合的社會變遷，核心內容是制度變遷，是制度更加定型、更加成熟。沿著這一方向來看，國家治理體系與治理能力現代化，為城鎮化改革順利推進提供了保障；同時，城鎮化改革與制度探索是國家治理體系與治理能力現代化的重要組成部分。通過推進城鎮化，國家未來可探索更加成熟、更加定型的各類治理制度，這應是城鎮化改革的方向。
（作者為民盟中央經濟委副主任、中國城市和小城鎮改革發展中心研究員）
