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2025年08月19日
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近日，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》發(fā)布，分類提出土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)五個要素領(lǐng)域的改革方向和具體舉措，提出完善要素價格形成機制和市場運行機制。推進要素市場化改革，優(yōu)化現(xiàn)有生產(chǎn)要素配置和組合，提高生產(chǎn)要素利用水平，促進全要素生產(chǎn)率提高，這是我國供給側(cè)改革的突破口。當(dāng)前，應(yīng)對疫情和推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，供給和需求兩側(cè)都應(yīng)發(fā)力，但重要的是改善供給結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造適應(yīng)新需求的有效供給。
推進城鎮(zhèn)化也好，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局也好，作為基礎(chǔ)性的生產(chǎn)要素，土地在我國經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。上述意見，對于土地要素市場化，提出多個方向：建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、深化產(chǎn)業(yè)用地市場化配置改革、鼓勵盤活存量建設(shè)用地；探索建立全國性的建設(shè)用地、補充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機制。這些方面的市場化，都是為了降低土地要素的成本，增加大城市的用地規(guī)模，讓土地供給側(cè)，適應(yīng)城鎮(zhèn)化和高質(zhì)量發(fā)展的需求側(cè)的變化。
就在上述意見發(fā)布的同一天，國家發(fā)改委發(fā)布了《2020年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展重點任務(wù)》，明確提出：常住人口300萬以下城市，全面取消落戶限制；鼓勵有條件的Ⅰ型大城市（常住人口300萬~500萬）全面取消落戶限制，超大特大城市取消郊區(qū)、新區(qū)落戶限制；長三角、珠三角等城市群率先實現(xiàn)戶籍準(zhǔn)入年限同城化累計互認(rèn)。上述城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，意在讓新市民、外來人口迅速落戶就業(yè)地城市，推動包容性增長，打造內(nèi)需增長引擎。
新市民、外來人口落戶，對應(yīng)著低成本的用地和空間需求。供給與需求對立統(tǒng)一，新的需求催生新的供給，這就需要建立健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，加快農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。直接入市而不經(jīng)過征收，有利于農(nóng)民分享城市化紅利，這也是對既有用地現(xiàn)狀的確認(rèn)（很多地塊本身已卷入了城市化和工業(yè)化）和規(guī)范。發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、生態(tài)農(nóng)業(yè)、觀光旅游、租賃住房等，這些入市方向是“開正門”，堵上了“小產(chǎn)權(quán)房”、城市淘汰落后產(chǎn)能復(fù)生的歪門。
2020年的城鎮(zhèn)化任務(wù)提出，超大特大城市取消郊區(qū)、新區(qū)落戶限制，推動建設(shè)用地資源向中心城市和重點城市群傾斜，這也需要加大集體土地入市的步伐，也是“人地”供需匹配的路徑。特大城市郊區(qū)的集體土地較多，通過建設(shè)用地、補充耕地指標(biāo)跨區(qū)域交易機制，既補充了寶貴的建設(shè)用地，提高超大特大城市的資源集聚能力和承載能力，還能堅持耕地保護、守住耕地紅線，并通過復(fù)墾騰出建設(shè)用地指標(biāo)的其他區(qū)域，分享超大特大城市的發(fā)展紅利。
值得注意的是，集體建設(shè)用地入市，不能建設(shè)商品住房，但可以建設(shè)租賃住房，借助“租售同權(quán)”和公共服務(wù)均等化，以較低的成本，滿足外來人口、新市民的住房需求、融入和扎根城市的需求，構(gòu)建“先租后買”“租售并舉”的住房新制度。產(chǎn)業(yè)用地市場化配置改革，這是此次土地要素市場化改革的一大亮點，長期租賃、先租后讓、彈性年期供應(yīng)、作價出資（入股）、混合產(chǎn)業(yè)用地等探索，都是為了適應(yīng)新興產(chǎn)業(yè)用地支付能力低，用地空間小和周期短的現(xiàn)狀。
此次意見還出，充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地，研究完善促進盤活存量建設(shè)用地的稅費制度。以多種方式推進國有企業(yè)存量用地盤活利用。現(xiàn)在，大城市存量用地很多，一般多為產(chǎn)業(yè)用地，很多掌握在國有工業(yè)企業(yè)手上。但是，由于產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、“退二進三”等，這些地塊低效和閑置嚴(yán)重，但成本較低、區(qū)位優(yōu)勢突出。未來，如果能基于新一輪規(guī)劃編制，特別是國土空間規(guī)劃、“十四五”規(guī)劃，完善區(qū)域規(guī)劃和公共服務(wù)配套，能夠把這部分存量地塊盤活，不管是降低產(chǎn)業(yè)用地成本，還是解決大城市住宅用地短缺的問題，都具有供給側(cè)放量的意義。（作者李宇嘉為廣東省住房政策研究中心首席研究員、每經(jīng)特約評論員 ）
