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2025年08月23日
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建設(shè)用地規(guī)模管控并未“松綁”
● 通過(guò)下放用地審批權(quán)，中央政府可以從具體用地審查等微觀事務(wù)中解脫出來(lái)，將更多精力放在宏觀政策的制定和事中事后監(jiān)管上，同時(shí)賦予省級(jí)人民政府更大的用地自主權(quán)，提升用地保障能力
● 下放用地審批權(quán)，只是提高了用地審批的效率，壓縮了原有審批的時(shí)間，并沒(méi)有降低用地審批的標(biāo)準(zhǔn)，絕不意味著城市可以“攤大餅”擴(kuò)張了
● 用地審批權(quán)下放后，堅(jiān)持最嚴(yán)格的土地管理制度、嚴(yán)格土地執(zhí)法的要求沒(méi)有松懈。自然資源部將進(jìn)一步加大執(zhí)法力度，和省級(jí)人民政府一起，強(qiáng)化督查問(wèn)責(zé)，加快清理閑置土地，清理整頓大棚房
新土地管理法自今年1月1日起正式實(shí)施后，不到3個(gè)月，國(guó)務(wù)院即放出“大招”，決定下放建設(shè)用地審批權(quán)。國(guó)務(wù)院的這一決定引發(fā)社會(huì)強(qiáng)烈關(guān)注。
下放建設(shè)用地審批權(quán)后，會(huì)不會(huì)令一些地方誤讀，進(jìn)而出現(xiàn)城市建設(shè)盲目擴(kuò)張的現(xiàn)象？
對(duì)此，自然資源部相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)明確表示，下放用地審批權(quán)，只是提高了用地審批的效率，壓縮了原有審批的時(shí)間，并沒(méi)有降低用地審批的標(biāo)準(zhǔn)，絕不意味著城市可以“攤大餅”擴(kuò)張了。
在中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長(zhǎng)、長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授嚴(yán)金明看來(lái)，雖然客觀上這次放權(quán)力度確實(shí)較大，但并不意味著對(duì)建設(shè)用地規(guī)模“松綁”。
按照國(guó)務(wù)院近日印發(fā)的《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），建設(shè)用地審批權(quán)下放后，國(guó)務(wù)院將建立評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)連續(xù)排名靠后或考核不合格的試點(diǎn)省份，國(guó)務(wù)院將收回委托。
賦地方更大自主權(quán)提升用地保障能力
《決定》提出，將國(guó)務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。首批試點(diǎn)省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點(diǎn)期限1年。
在業(yè)內(nèi)專(zhuān)家看來(lái)，如此大幅下放用地審批權(quán)，以前并不多見(jiàn)。因此，《決定》也被看作是國(guó)務(wù)院放出的“大招”。
嚴(yán)金明說(shuō)，《決定》實(shí)際上主要涉及兩方面的內(nèi)容，一是將國(guó)務(wù)院可以授權(quán)的永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地審批事項(xiàng)授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)；二是試點(diǎn)將永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)土地征收審批事項(xiàng)委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。
用地審批是我國(guó)土地管理的一項(xiàng)基本制度。原土地管理法嚴(yán)格規(guī)定用地審批權(quán)限和程序，自然資源部國(guó)土空間用途管制司負(fù)責(zé)人認(rèn)為，這在新增建設(shè)用地從嚴(yán)從緊、嚴(yán)格保護(hù)耕地等方面發(fā)揮了十分重要的作用，但客觀上用地審批周期較長(zhǎng)，與當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要有較大沖突。
自然資源部國(guó)土空間用途管制司負(fù)責(zé)人說(shuō)，自然資源部組建以來(lái)，積極推動(dòng)用地審批制度改革，但因有關(guān)法律法規(guī)限制，難以從根本上解決用地審批周期長(zhǎng)等問(wèn)題。
在自然資源部不動(dòng)產(chǎn)登記中心（法律中心）副主任李煒看來(lái)，以往，由于建設(shè)用地審批層級(jí)較高等原因，審批周期長(zhǎng)、審查環(huán)節(jié)多、審批效率低等問(wèn)題不同程度存在，確實(shí)不利于重大項(xiàng)目及時(shí)落地。
“通過(guò)下放用地審批權(quán)，中央政府可以從具體用地審查等微觀事務(wù)中解脫出來(lái)，將更多精力放在宏觀政策的制定和事中事后監(jiān)管上。”李煒說(shuō)，下放用地審批權(quán)，可以賦予省級(jí)人民政府更大的用地自主權(quán)，提升用地保障能力。
嚴(yán)金明則認(rèn)為，下放用地審批權(quán)可以破解項(xiàng)目用地“落地難”和“落地慢”問(wèn)題。
建設(shè)用地審批放權(quán)屬于增效并非增量
“永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批全部下放國(guó)務(wù)院授權(quán)各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，同時(shí)部分地區(qū)率先獲得了以往只能經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院審批的‘基本農(nóng)田’用途調(diào)整的權(quán)力的試點(diǎn)。”嚴(yán)金明說(shuō)，“客觀上講，這次放權(quán)力度確實(shí)較大。”
李煒則坦陳，新中國(guó)成立以來(lái)，特別是改革開(kāi)放以來(lái)，土地管理職權(quán)歷經(jīng)了收和放的多次調(diào)整。“所謂‘一統(tǒng)就死、一放就亂’的現(xiàn)象也曾經(jīng)發(fā)生。”
那么，此次用地審批權(quán)下放后，會(huì)不會(huì)再次出現(xiàn)“一放就亂”的問(wèn)題？
據(jù)自然資源部國(guó)土空間用途管制司負(fù)責(zé)人介紹，這次下放的審批權(quán)是有明確限制的，“新土地管理法實(shí)施后，國(guó)務(wù)院依然保留永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的審批權(quán)，以及征收永久基本農(nóng)田、三十五公頃以上耕地、七十公頃以上其他土地的審批權(quán)”。
他進(jìn)一步解釋稱(chēng)，考慮到全國(guó)80%以上耕地為永久基本農(nóng)田，且重大項(xiàng)目多數(shù)需要占用耕地三十五公頃或總用地七十公頃以上，因此很多項(xiàng)目用地實(shí)質(zhì)上仍需由國(guó)務(wù)院審批。
嚴(yán)金明認(rèn)為，《決定》對(duì)建設(shè)用地審批權(quán)下放，是由于地區(qū)發(fā)展較快對(duì)土地審批速度要求提升，因而建設(shè)用地審批放權(quán)重在“布局”調(diào)整，目的是提高“效率”，而非建設(shè)用地規(guī)模“增量”。
“下放用地審批權(quán)屬于‘增效’并非‘增量’，《決定》并未對(duì)建設(shè)用地規(guī)模‘松綁’。”嚴(yán)金明說(shuō)。
值得注意的是，《決定》印發(fā)后，也曾出現(xiàn)媒體誤讀的情況。有媒體稱(chēng)，《決定》“增加了各省及直轄市、省會(huì)城市等建設(shè)用地規(guī)模”“三大核心城市群、成渝都市圈建設(shè)用地指標(biāo)數(shù)量增加”“土地供應(yīng)將進(jìn)入‘大寬松’時(shí)代”等。
對(duì)此，嚴(yán)金明說(shuō)，這些觀點(diǎn)都是對(duì)《決定》內(nèi)容的錯(cuò)誤解讀，下放用地審批權(quán)放絕不是一部分媒體解讀的“為房地產(chǎn)用地松綁”。實(shí)際上，未來(lái)在各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃、土地供應(yīng)計(jì)劃、空間用途管制的約束下，建設(shè)用地供應(yīng)的關(guān)注重點(diǎn)仍然是挖“存量”，控“增量”，“對(duì)于十分珍惜、合理利用土地的原則沒(méi)有放松”。
嚴(yán)金明認(rèn)為，賦予省級(jí)人民政府更大用地自主權(quán)，是壓實(shí)省級(jí)人民政府責(zé)任，本質(zhì)上還是要促進(jìn)最為科學(xué)合理的土地利用，服務(wù)重大基礎(chǔ)設(shè)施用地保障、新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用地需求、扶貧搬遷等重大工程用地訴求、公共衛(wèi)生應(yīng)急等最為迫切、最為需要和最為有效的土地利用訴求。
自然資源部國(guó)土空間用途管制司負(fù)責(zé)人也指出，用地審批權(quán)限下放后，實(shí)際上壓實(shí)了地方政府耕地保護(hù)的責(zé)任。“過(guò)去由國(guó)務(wù)院審批的項(xiàng)目，一定程度存在著地方組件報(bào)批不認(rèn)真、把關(guān)不嚴(yán)格的情況。現(xiàn)在權(quán)力給了地方，責(zé)任也給了地方，不按規(guī)則審查，將承擔(dān)責(zé)任和后果。”
“下放用地審批權(quán)后，絕不意味著城市可以‘?dāng)偞箫灐瘮U(kuò)張了。城鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)依然必須符合國(guó)土空間規(guī)劃的規(guī)模、布局以及城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的管控要求、符合土地利用年度計(jì)劃的要求。”自然資源部國(guó)土空間用途管制司負(fù)責(zé)人說(shuō)。
嚴(yán)金明認(rèn)為，下放用地審批權(quán)對(duì)于國(guó)土空間規(guī)劃和空間用途管制的執(zhí)行并沒(méi)有放松，其中就包括三條紅線(xiàn)沒(méi)有放松、用途管制的要求并沒(méi)有放松、規(guī)劃建設(shè)用地總量調(diào)控沒(méi)有放松。
“生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)、永久基本農(nóng)田和城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界三條控制線(xiàn)，仍然是我國(guó)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展、推進(jìn)城鎮(zhèn)化不可逾越的三條紅線(xiàn)。同時(shí)，當(dāng)前仍然從嚴(yán)從緊控制建設(shè)用地總量。”嚴(yán)金明說(shuō)。
審批標(biāo)準(zhǔn)并未降低加強(qiáng)事中事后監(jiān)管
李煒表示，下放用地審批權(quán)，并不是“一放了之”、放松監(jiān)管。“關(guān)鍵在于正確處理好‘變’與‘不變’的關(guān)系。‘變’的是報(bào)送主體、批準(zhǔn)機(jī)關(guān)和審批流程；‘不變’的是耕地保護(hù)的國(guó)策、法定的程序標(biāo)準(zhǔn)、節(jié)約集約的要求。”
“嚴(yán)格依據(jù)法律和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)審查，確保用地合法合規(guī)的審查標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有降低。”李煒指出，無(wú)論是授權(quán)方式，還是委托方式，都是一種審批事權(quán)、審批程序的調(diào)整，只是提高了用地審批的效率，壓縮了原有審批的時(shí)間，但并沒(méi)有降低用地審批的標(biāo)準(zhǔn)。
李煒說(shuō)，承接審批權(quán)的省份與原審批機(jī)關(guān)一樣，都要以土地管理法等法律法規(guī)和相關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等作為審查依據(jù)，同時(shí)必須確保審批的用地項(xiàng)目符合空間規(guī)劃，符合占用條件、落實(shí)占補(bǔ)平衡、促進(jìn)節(jié)約集約等。對(duì)于不能正確行使被授權(quán)或者被委托的職權(quán)的，國(guó)務(wù)院和自然資源部將會(huì)隨時(shí)收回授權(quán)、收回委托。
李煒還提到，用地審批權(quán)下放后，堅(jiān)持最嚴(yán)格的土地管理制度，嚴(yán)格土地執(zhí)法的要求沒(méi)有松懈。土地管理法等法律法規(guī)規(guī)定了對(duì)各類(lèi)土地違法行為的查處，《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》也對(duì)地方政府不履行耕地保護(hù)職責(zé)的查處作出了明確規(guī)定。
李煒說(shuō)，自然資源部無(wú)疑會(huì)進(jìn)一步加大執(zhí)法力度，和省級(jí)人民政府一起，強(qiáng)化督查問(wèn)責(zé)，加快清理閑置土地，清理整頓大棚房。
自然資源部國(guó)土空間用途管制司負(fù)責(zé)人同時(shí)提到，為確保“放得下、接得住、管得好”，自然資源部將在監(jiān)管上下功夫，全面加強(qiáng)事中事后監(jiān)管。《決定》實(shí)施后，自然資源部將進(jìn)一步明確用地審批政策、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)、要求，規(guī)范審批行為，切實(shí)提高審批質(zhì)量和效率。同時(shí)，將運(yùn)用航空航天遙感監(jiān)測(cè)、三維地形展示、互聯(lián)互通的審批監(jiān)管平臺(tái)等自然資源技術(shù)集成手段，采取“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”等方式，加大對(duì)用地審批情況的監(jiān)督檢查力度，特別是加強(qiáng)對(duì)占用永久基本農(nóng)田和生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)的監(jiān)管。此外，還將根據(jù)綜合評(píng)估結(jié)果，及時(shí)提請(qǐng)國(guó)務(wù)院動(dòng)態(tài)調(diào)整委托試點(diǎn)省份。
“相信在中央地方合力之下，土地違法行為多發(fā)、頻發(fā)的現(xiàn)象一定能夠得到有效遏制。”李煒說(shuō)。
