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2025年08月18日
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《關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》公布，新增政府直接授權(quán)模式
7月30日，國務(wù)院公布《關(guān)于推進(jìn)國有資本投資、運(yùn)營公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見》（下稱《意見》）?！兑庖姟肥状蚊鞔_了國有資本投資、運(yùn)營公司的定位、職責(zé)和運(yùn)營模式，兩類公司發(fā)展過程中許多關(guān)鍵性問題得以厘清。
《意見》首次明確了政府直接授權(quán)的模式，在此前的三級(jí)授權(quán)模式上增加了兩級(jí)授權(quán)模式。有分析指出，補(bǔ)充政府直接授權(quán)模式，意味著將以前不屬于國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的企業(yè)也納入到國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)中來，范圍將擴(kuò)大。更多的國有資本投資、運(yùn)營公司將誕生。
國資委研究中心副研究員周麗莎提出，未來政策層面將繼續(xù)加快推動(dòng)國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)工作。目前對(duì)國有資本投資、運(yùn)營公司的授權(quán)范圍包括國有產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)等決策事項(xiàng)的審批權(quán)、經(jīng)營班子業(yè)績(jī)考核和薪酬管理權(quán)等。未來，在有效落實(shí)國有資產(chǎn)經(jīng)營責(zé)任的前提下，將落實(shí)董事會(huì)職權(quán)、市場(chǎng)化選聘經(jīng)營管理者、薪酬分配差異化等試點(diǎn)內(nèi)容納入改革中，授予企業(yè)更加完整的經(jīng)營自主權(quán)。
1問 為何要組建國有資本投資、運(yùn)營公司？
可視為實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開的合法載體
國有資本投資公司和運(yùn)營公司試點(diǎn)工作從2014年開始，至今中央企業(yè)層面已經(jīng)形成10家試點(diǎn)。
其中包括中糧集團(tuán)、國投公司、神華集團(tuán)、中國五礦、招商局集團(tuán)、中交集團(tuán)、保利集團(tuán)、寶武鋼鐵開展國有資本投資公司試點(diǎn)，以及中國誠通和中國國新開展國有資本運(yùn)營公司試點(diǎn)。
此次公布的《意見》明確，國有資本投資、運(yùn)營公司均為在國家授權(quán)范圍內(nèi)履行國有資本出資人職責(zé)的國有獨(dú)資公司，是國有資本市場(chǎng)化運(yùn)作的專業(yè)平臺(tái)。公司依法自主開展國有資本運(yùn)作，不從事具體生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)。
國有資本投資、運(yùn)營公司的組建是改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制的需要。
此前很多國企出資人存在“缺位”或“越位”現(xiàn)象。而國有資本投資、運(yùn)營公司是國家授權(quán)經(jīng)營國有資本的公司制企業(yè)，是國有資產(chǎn)的直接出資人代表，持有國企股權(quán)，代表國家行使出資人的職責(zé)，可視為實(shí)現(xiàn)政企分開、政資分開、所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開的合法載體。
這也是國資監(jiān)管向“以管資本為主”方向轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)。國資委主任肖亞慶在《深化國有企業(yè)改革》一文，指出完善各類國有資產(chǎn)管理體制，要改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，加快推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。以管資本為主深化國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位，科學(xué)界定國有資本所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)邊界，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單。
2問 國有資本投資公司與運(yùn)營公司定位有何不同？
國有資本投資公司試點(diǎn)的目標(biāo)是要以產(chǎn)業(yè)投資為導(dǎo)向，提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，國有資本運(yùn)營公司則是以資本運(yùn)營為導(dǎo)向，意在提升國有資本運(yùn)營效率
此次公布的《意見》對(duì)國有資本投資公司和運(yùn)營公司做了明確區(qū)分。國有資本投資公司要在關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，以對(duì)戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，開展投資融資、產(chǎn)業(yè)培育和資本運(yùn)作等；國有資本運(yùn)營公司則以財(cái)務(wù)性持股為主，開展股權(quán)運(yùn)作、基金投資、培育孵化、價(jià)值管理、有序進(jìn)退等。
這意味著，投資公司強(qiáng)調(diào)對(duì)戰(zhàn)略性核心業(yè)務(wù)控股為主，而運(yùn)營公司以財(cái)務(wù)投資為主。
盤古智庫高級(jí)研究員吳琦對(duì)新京報(bào)記者表示，國有資本投資公司試點(diǎn)的目標(biāo)是要以產(chǎn)業(yè)投資為導(dǎo)向，聚焦主業(yè)，推動(dòng)相同板塊的資源整合，向服務(wù)國家戰(zhàn)略和優(yōu)化資本布局轉(zhuǎn)變，提升產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。國有資本運(yùn)營公司則是以資本運(yùn)營為導(dǎo)向，通過財(cái)務(wù)和金融手段，為央企結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級(jí)拓寬融資渠道，創(chuàng)新投資機(jī)制，提升商業(yè)類企業(yè)的國有資本運(yùn)營效率，實(shí)現(xiàn)國有資本的保值增值。
3問 為何新增兩級(jí)授權(quán)模式？
意味著將以前不屬于國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的企業(yè)也納入到國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)中來
在授權(quán)機(jī)制方面，《意見》首次明確了政府直接授權(quán)的模式，在此前的三級(jí)授權(quán)模式上增加了兩級(jí)授權(quán)模式。
具體來講，《意見》提出按照國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)授予出資人職責(zé)和政府直接授予出資人職責(zé)兩種模式開展國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)。
前者是指政府授權(quán)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)依法對(duì)國有資本投資、運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)，國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)再授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司，國有資本投資、運(yùn)營公司對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)，此即為當(dāng)前的三級(jí)授權(quán)模式。后者是政府直接授權(quán)國有資本投資、運(yùn)營公司對(duì)授權(quán)范圍內(nèi)的國有資本履行出資人職責(zé)，此為國資授權(quán)的兩級(jí)模式。
國資委研究中心副研究員周麗莎對(duì)新京報(bào)記者表示，補(bǔ)充政府直接授權(quán)模式，意味著將以前不屬于國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的企業(yè)也納入到國有資本投資、運(yùn)營公司試點(diǎn)中來，范圍將擴(kuò)大。
4問 將如何參與國企改革？
8家國有資本投資公司將資本運(yùn)營和資產(chǎn)經(jīng)營在企業(yè)內(nèi)部分離，形成“小總部、大產(chǎn)業(yè)”趨勢(shì)
國有資本投資、運(yùn)營公司正帶動(dòng)國企改革。
8家國有資本投資公司試點(diǎn)均為央企，大部分為實(shí)業(yè)集團(tuán)，主要的工作是通過投資在各自領(lǐng)域進(jìn)行產(chǎn)業(yè)整合。試點(diǎn)開展以來，8家公司在管控模式上進(jìn)行改變，將資本運(yùn)營和資產(chǎn)經(jīng)營在企業(yè)內(nèi)部分離開來，形成“小總部、大產(chǎn)業(yè)”的趨勢(shì)。
中糧2016年公布的國有資本投資公司改革試點(diǎn)方案，將集團(tuán)總部變成資本層，下屬的二級(jí)專業(yè)化公司成為資產(chǎn)層，而三級(jí)的生產(chǎn)單位則為執(zhí)行層。中糧在此過程中重新梳理資產(chǎn)，成立了十八個(gè)專業(yè)化公司，目標(biāo)是成為我國農(nóng)糧食品領(lǐng)域的國有資本投資平臺(tái)、資源整合平臺(tái)和海外投資平臺(tái)。一年后，中糧集團(tuán)見到了改革成效。2017年上半年，營業(yè)收入2161.2億元，同比增長7%；利潤總額55.1億元，同比增長112%。
央企層面的兩家國有資本運(yùn)營公司試點(diǎn)的主要運(yùn)作方式是設(shè)立基金，對(duì)國企進(jìn)行投資、參與混改、債轉(zhuǎn)股等資產(chǎn)重組項(xiàng)目。2016年8月，中國國新作為主發(fā)起人和控股股東，聯(lián)合三家企業(yè)共同發(fā)起設(shè)立中國國有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金（下稱“國風(fēng)投基金”），設(shè)立總規(guī)模2000億元人民幣，主要投資于央企的技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)項(xiàng)目，此前已有對(duì)亞太衛(wèi)星寬帶通信（深圳）有限公司、中國石油集團(tuán)資本股份有限公司等企業(yè)的投資實(shí)踐。
2016年9月，中國誠通作為控股股東及實(shí)控人，與九家企業(yè)共同發(fā)起設(shè)立中國國有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金（下稱“國調(diào)基金”），設(shè)立總規(guī)模為3500億元。在2017年中國聯(lián)通的混改中，國調(diào)基金成為中國聯(lián)通的第三大股東，開始為外界所注意。同年，國調(diào)基金還完成了對(duì)中糧資本8億元股權(quán)投資，成為中糧資本第五大股東。
除了中央層面的10家試點(diǎn)之外，地方也紛紛成立了地方國有資本投資運(yùn)營公司，主要接受地方政府或地方國資委的授權(quán)，管理地方國有資本。據(jù)報(bào)道，截至2017年底，各地國資委共改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司89家。
湖北省的湖北宏泰國有資本投資運(yùn)營集團(tuán)有限公司，通過9塊金融或類金融牌照進(jìn)行廣泛投資，是湖北銀行、長江證券湖北能源、大冶有色、湖北鹽業(yè)等湖北省國企的股東。其他還有上海的兩大國有資本流動(dòng)平臺(tái)上海國盛集團(tuán)、上海國際集團(tuán)，天津市的三大平臺(tái)公司——天津津聯(lián)投資控股有限公司、天津國行資本運(yùn)營有限公司、天津津融投資服務(wù)集團(tuán)有限公司，山東省的魯信投資控股集團(tuán)有限公司，浙江省國有資本運(yùn)營有限公司等。
地方國有資本投資運(yùn)營公司的常見運(yùn)營模式也是設(shè)立產(chǎn)業(yè)基金，并且有相當(dāng)一部分引入了社會(huì)資本。例如廣東的省級(jí)國有資本運(yùn)營公司恒健投資控股有限公司，出資100億元設(shè)立珠三角優(yōu)化發(fā)展基金，并撬動(dòng)社會(huì)資本400億元，支持珠三角地區(qū)發(fā)展。
