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2025年08月18日
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胡存智：國土資源部原副部長、中國國際城市化發(fā)展戰(zhàn)略研究委員會副主任、第十二屆全國政協(xié)委員
近年來，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，我國城鄉(xiāng)間、區(qū)域間發(fā)展差距日益引起關(guān)注。為此，2012年11月黨的“十八大”提出走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，2014年3月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》。為全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作，自2015年2月以來，國家發(fā)改委分別公布了三批共246個國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點，其中有14個涉及農(nóng)村土地制度改革試點。
截至2014年底，全國共有14個集中連片特殊困難地區(qū)、592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣、12.8萬個貧困村、2 948.5萬個貧困戶、7 017萬貧困人口。集中連片特殊困難地區(qū)大多位于社會經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的老少邊遠(yuǎn)地區(qū)，實現(xiàn)減貧、脫貧尤為困難，成為制約我國全面建設(shè)小康社會的難點區(qū)域和重點區(qū)域。2015年6月18日，習(xí)近平總書記在貴州考察時，要求各級黨委和政府把握時間節(jié)點，科學(xué)謀劃好“十三五”時期扶貧開發(fā)工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧，向全世界立下了扶貧攻堅決戰(zhàn)決勝的軍令狀。
如何完善體制機制以有效對接新型城鎮(zhèn)化和扶貧開發(fā)兩大國家重大戰(zhàn)略體系？以下幾點看法，與大家交流。
一、城鎮(zhèn)化對貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的影響
改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快。1978-2016年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億增至7.93億，常住人口城鎮(zhèn)化率從17.92%上升至57.35%，但截止 2016 年末，我國戶籍城鎮(zhèn)人口 5.77億，戶籍城鎮(zhèn)化率為43.9％，比常住人口城鎮(zhèn)化率低13.45個百分點，涉及人口約1.83億。據(jù)統(tǒng)計，從 1978 年至 2015 年，全國城市總數(shù)從 193 個增加到 656 個，其中，直轄市4個，地級市291個，縣級市361個。據(jù)對655個城市和1個特殊區(qū)域統(tǒng)計匯總，城市城區(qū)戶籍人口3.94億人，暫住人口0.66億人，建成區(qū)面積5.21萬平方公里。我國已初步形成以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的多層次的城鎮(zhèn)等級體系。以生產(chǎn)要素集聚為突出特點的城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，帶動了我國整體經(jīng)濟發(fā)展和城鄉(xiāng)居民生活水平的持續(xù)提高，有力地支撐了中國經(jīng)濟增長的奇跡。但發(fā)展中最為突出的矛盾表現(xiàn)在城鎮(zhèn)人口規(guī)模增長過快，同時也存在農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化滯后于土地城鎮(zhèn)化、城鎮(zhèn)空間無序擴張、城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理以及由此引起的環(huán)境污染與生態(tài)破壞，交通擁堵治理困難，城鄉(xiāng)管理水平不高，安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻，住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)性矛盾突出，違法違規(guī)用地屢禁不止，城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、以及不同社會階層收入之間的差距進(jìn)一步擴大。
我國大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進(jìn)程驅(qū)動地域間、城鄉(xiāng)間勞動力、土地、資金、技術(shù)等關(guān)鍵要素的流動和重新配置，由于不同地區(qū)自然稟賦、區(qū)位條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)、人力資源、文化習(xí)俗等差異明顯，各地區(qū)吸引、接受、消化、吸收各種生產(chǎn)要素的能力亦有所不同。因此，不同地區(qū)的城鎮(zhèn)化、不同發(fā)展階段的城鎮(zhèn)化對區(qū)域發(fā)展的影響方向和影響強度差異明顯。2013年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，我國集中連片特困地區(qū)城鎮(zhèn)化率平均為28.91%，低于全國平均水平達(dá)24.79個百分點。一方面，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中要素空間集聚和規(guī)模經(jīng)濟為貧困地區(qū)創(chuàng)造了大量就業(yè)機會，并通過勞動力價值的回報帶動了貧困地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展和公共基礎(chǔ)設(shè)施的改善，有利于促進(jìn)貧困地區(qū)生產(chǎn)、生活方式的轉(zhuǎn)變。另一方面，生產(chǎn)要素集聚的外部性對部分貧困地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)、土地利用結(jié)構(gòu)、社會組織結(jié)構(gòu)等產(chǎn)生了諸多負(fù)面影響。
隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，貧困地區(qū)大量青壯年勞動力流入城鎮(zhèn)或發(fā)達(dá)地區(qū)，貧困地區(qū)人口老齡化趨勢明顯，人力資源配置呈現(xiàn)低層次化，鄉(xiāng)村干部、教師等各類人才配置不足，區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展主體弱化日漸凸顯。在一些貧困地區(qū)，干部隊伍年齡普遍偏大，農(nóng)村基層組織后備力量儲備不足，社會組織體系衰微。對湖南、江西、云南等13個省區(qū)124個貧困村的抽樣調(diào)研表明，40-60歲的村干部占樣本總量的75.82%，50-60歲的村干部占37.36%。干部隊伍老弱化造成貧困地區(qū)村鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展思路不廣、管理能力和創(chuàng)新能力相對欠缺、引領(lǐng)村莊發(fā)展和帶領(lǐng)農(nóng)戶脫貧致富的能力和示范作用有限等問題，一些貧困村處于既無錢辦事又無人做事的境地。而隨著人口流動性的增強，一定程度上也增加了扶貧對象識別登記、政策瞄準(zhǔn)、扶持政策落實等扶貧開發(fā)具體工作協(xié)調(diào)管理的難度。
第二十六屆中國城市化論壇會場一角
區(qū)域勞動力要素的變化、城鎮(zhèn)化驅(qū)動下土地經(jīng)濟價值的變化以及現(xiàn)有制度和政策體系的影響，共同驅(qū)動貧困地區(qū)土地資源的利用結(jié)構(gòu)、利用方式、利用效率發(fā)生重大變化。受非農(nóng)務(wù)工工資不斷攀升、勞動力務(wù)農(nóng)機會成本上漲、農(nóng)業(yè)比較效益日漸低下的綜合驅(qū)動，勞動力資源的重新配置和大量農(nóng)村勞動力的“析出”，降低了農(nóng)用地的經(jīng)濟價值，從而引起“雙改單”甚至棄耕撂荒等粗放利用現(xiàn)象，特別是在耕種自然條件差、難以實現(xiàn)勞動力替代的丘陵山區(qū)，耕地撂荒問題表現(xiàn)尤為突出。在建設(shè)用地利用方面，受制于戶籍制度的障礙、農(nóng)村社保制度不健全、農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)不暢等原因，我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化具有人口不完全城鎮(zhèn)化的特點，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會，從而造成農(nóng)村人口的大量轉(zhuǎn)移并未與農(nóng)村居民點用地面積縮減相掛鉤，尤其在人口外出打工比例較高的貧困地區(qū)農(nóng)村居民點用地廢棄和閑置現(xiàn)象嚴(yán)重，并為鄉(xiāng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施和社會化服務(wù)業(yè)的優(yōu)化配置帶來了一定困難，部分地區(qū)教育、醫(yī)療和公共基礎(chǔ)設(shè)施配置嚴(yán)重不足，對鄉(xiāng)村地域的生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。
二、新型城鎮(zhèn)化聯(lián)動扶貧的三大路徑
新型城鎮(zhèn)化是以人為核心，以可持續(xù)發(fā)展為內(nèi)涵，以城鄉(xiāng)間、工農(nóng)間的良性互動為特征，以實現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化和公共服務(wù)均等化為內(nèi)容的城鎮(zhèn)化過程，其最終目標(biāo)是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推動區(qū)域經(jīng)濟增長，實現(xiàn)我國經(jīng)濟、社會、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。
我國貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展面臨資源環(huán)境承載力低下、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢、居民自我謀生能力較差、關(guān)鍵生產(chǎn)要素外流、內(nèi)生動力不足等突出問題。貧困不僅代表收入不足，而是一個綜合性的生產(chǎn)和生活方式問題，單純依賴轉(zhuǎn)移支付的補貼政策和孤立的扶貧項目難以奏效。在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展理念指引下，“發(fā)揮貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境后發(fā)優(yōu)勢”、“提升貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動能”、“就地就近實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”等為優(yōu)化貧困地區(qū)發(fā)展環(huán)境、破解城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)型中鄉(xiāng)村衰退問題、提升貧困地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展內(nèi)生動力、實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會和減貧發(fā)展目標(biāo)提供了現(xiàn)實路徑。
1、發(fā)揮貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境后發(fā)優(yōu)勢
對貧困地區(qū)而言，考慮到現(xiàn)階段伴隨人口大量流失出現(xiàn)的鄉(xiāng)村聚落空間布局的分散化和“空心化”現(xiàn)象，以及由此造成的基礎(chǔ)設(shè)施配置困難、公共資源投資低效、生產(chǎn)要素流動耗在途中等現(xiàn)實困境，在新型城鎮(zhèn)化背景下，貧困地區(qū)應(yīng)統(tǒng)籌布局城鄉(xiāng)地域空間系統(tǒng)，優(yōu)化城-鎮(zhèn)-村不同層級的空間體系，為貧困地區(qū)實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展提供空間支撐，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)發(fā)展一體化提供有效載體。
在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和生態(tài)文明的大背景下，貧困地區(qū)再走“先污染、后治理”的傳統(tǒng)工業(yè)化老路已不可行。實際上，只要跳出傳統(tǒng)工業(yè)化發(fā)展思維，充分利用自身豐富的非物質(zhì)文化和“綠水青山”等綠色資源優(yōu)勢，貧困地區(qū)反而有可能加快發(fā)展，探索出一條基于互聯(lián)網(wǎng)的“跨越式”綠色發(fā)展之路。
隨著發(fā)展理念和互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)條件的變化，加之中國經(jīng)濟實力大幅提高，貧困地區(qū)發(fā)展面臨的很多傳統(tǒng)約束，包括地理偏僻、本地市場狹小、資本缺乏、人口素質(zhì)差、資源匱乏等，均已被大大突破，而一些新的后發(fā)優(yōu)勢則正在出現(xiàn)。
第一，發(fā)展理念變化帶來的新優(yōu)勢。我國沿海地區(qū)經(jīng)濟起飛時，還沒有確立綠色發(fā)展的理念，經(jīng)濟發(fā)展往往以犧牲環(huán)境為代價，貧困地區(qū)由于“欠發(fā)展”，反而幸運地保留了良好的生態(tài)環(huán)境和地方文化。在綠色發(fā)展理念成為主導(dǎo)的今天，貧困地區(qū)的綠色優(yōu)勢凸顯。
第二，貧困地區(qū)不再需要像過去沿海地區(qū)那樣過于依賴遠(yuǎn)距離的海外市場，目前國內(nèi)發(fā)達(dá)地區(qū)已足以為其提供市場、資金、人才等支持。尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)、信息通訊技術(shù)、電子商務(wù)、快速交通和物流等的興起，貧困地區(qū)不僅可以便捷地依托國內(nèi)市場，而且還可以通過互聯(lián)網(wǎng)低成本地同發(fā)達(dá)地區(qū)共享教育、醫(yī)療、信息等服務(wù)。
第三，鄉(xiāng)村價值被重新認(rèn)識帶來新的資源優(yōu)勢。傳統(tǒng)工業(yè)化模式下，對鄉(xiāng)村資源的認(rèn)識更多局限于傳統(tǒng)“三農(nóng)”概念，即有形的農(nóng)產(chǎn)品和勞動力，忽視鄉(xiāng)村各種無形的綠色“新”資源，如生態(tài)環(huán)境、休閑、健康、體育、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、景觀、體驗、情感等。只要跳出傳統(tǒng)“三農(nóng)”概念，鄉(xiāng)村就到處都是沉睡的財富。
第四，人類社會正從工業(yè)時代進(jìn)入新的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)字時代，從資源的概念到時空概念，從生產(chǎn)、生活、交易的內(nèi)容與方式到商業(yè)模式，都在發(fā)生前所未有的變化，貧困地區(qū)有可能躍過傳統(tǒng)工業(yè)化階段直接發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟。
只要利用好這些新優(yōu)勢，借助互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代技術(shù)條件和新興商業(yè)模式，在這些豐富的非物質(zhì)文化和“綠水青山”等無形綠色資源基礎(chǔ)之上，就可以發(fā)展出旅游、體驗、休閑、健康、體育、會議、特色農(nóng)業(yè)、加工等龐大的綠色產(chǎn)業(yè)鏈條，從而將這些無形的綠色資源轉(zhuǎn)化為有形的財富。
2、提升貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展動能
人口的聚集、市場的擴容、城鎮(zhèn)的擴張、經(jīng)濟輻射功能的發(fā)揮均與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展密切相關(guān)。如果不能有效地建立具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)，城鎮(zhèn)就不可能產(chǎn)生經(jīng)濟要素和市場的聚集效應(yīng)，從而無法發(fā)揮對勞動力的吸納作用以及解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的后續(xù)生計問題，最終無法實現(xiàn)社會結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。當(dāng)前及過去一段時期，在我國部分地區(qū)曾出現(xiàn)單純依靠行政手段強行推進(jìn)城鎮(zhèn)擴張和城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)象，其結(jié)果是缺乏經(jīng)濟集聚能力的城鎮(zhèn)化演化為“有城無市”、“有城無人”的“空城”，甚至“鬼城”，造成土地等稀缺資源和資金的嚴(yán)重浪費。實地調(diào)研表明，貧困地區(qū)普遍存在農(nóng)戶家庭收入水平較低、收入渠道單一、收入來源不穩(wěn)定等問題，扶貧開發(fā)最主要的是解決以產(chǎn)業(yè)培育為核心的內(nèi)生發(fā)展動力問題。因此，強化產(chǎn)業(yè)幫扶、培育建立開放發(fā)達(dá)的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)體系，既是新型城鎮(zhèn)化有效推進(jìn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是引導(dǎo)貧困地區(qū)居民進(jìn)行本地就業(yè)、增強吸納就業(yè)和居民收入能力、提升內(nèi)生發(fā)展動力的根本保障。當(dāng)前在我國經(jīng)濟發(fā)展面臨國際國內(nèi)經(jīng)濟增速減緩、區(qū)域性發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等特殊背景下，企業(yè)用工量尤其是普通工種用工量減少，外出就業(yè)的返鄉(xiāng)農(nóng)民工比例較高，以產(chǎn)業(yè)培育為核心重塑經(jīng)濟發(fā)展新動力，對于貧困地區(qū)返鄉(xiāng)農(nóng)民工再就業(yè)意義尤其重大。
特色產(chǎn)業(yè)的選擇和培育是開發(fā)式扶貧的根本舉措。貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的選擇應(yīng)建立在對區(qū)域優(yōu)勢和外部市場需求的深入分析基礎(chǔ)上，凸顯自然資源、人力資本、歷史文化等區(qū)域優(yōu)勢。現(xiàn)階段為適應(yīng)經(jīng)濟新常態(tài)下我國消費市場向個性化、多樣化轉(zhuǎn)變的需求，產(chǎn)業(yè)培育一方面應(yīng)適度集中發(fā)展體現(xiàn)本地特色的農(nóng)產(chǎn)品加工、生物資源加工、礦產(chǎn)資源綜合開發(fā)利用等勞動密集型產(chǎn)業(yè)；另一方面應(yīng)積極探索養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、養(yǎng)生產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)體系的建設(shè)。部分地區(qū)尤其應(yīng)發(fā)揮當(dāng)?shù)貧夂颉⑼寥馈⒏鱾鹘y(tǒng)的比較優(yōu)勢，充分利用優(yōu)質(zhì)、綠色、有機農(nóng)產(chǎn)品潛力巨大的市場前景，重點支持特色農(nóng)產(chǎn)品良種繁育、產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)、產(chǎn)后加工、市場流通和品牌培育，通過扶持一批產(chǎn)業(yè)帶動強、發(fā)展?jié)摿Υ蟮姆鲐汖堫^企業(yè)，并統(tǒng)籌相關(guān)資金渠道建設(shè)一批與龍頭企業(yè)有效對接的生產(chǎn)基地，建立龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作社與農(nóng)戶緊密聯(lián)結(jié)的利益機制，將產(chǎn)品生產(chǎn)、加工和銷售有機結(jié)合，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的現(xiàn)代化、專業(yè)化、標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)模化，使其真正成為帶動農(nóng)民增收致富的區(qū)域性主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。
3、就地就近實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化
城鄉(xiāng)關(guān)系是最基本的區(qū)域關(guān)系、經(jīng)濟關(guān)系和社會關(guān)系。城鄉(xiāng)關(guān)系割裂，一方面會造成城市資源的過度集聚以及由此引發(fā)的“城市病”；另一方面，伴隨工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，引起農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素高速非農(nóng)化、農(nóng)民社會主體過快老弱化、農(nóng)村建設(shè)用地日益空廢化、農(nóng)村水土環(huán)境嚴(yán)重污損化等“鄉(xiāng)村病”。為此，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出“推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”的戰(zhàn)略目標(biāo)，即“堅持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取放活方針，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)”，最終實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化。由于受自然條件、生態(tài)環(huán)境的影響，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共服務(wù)供應(yīng)不足，就醫(yī)難、上學(xué)難、看病難、產(chǎn)業(yè)配套不足、企業(yè)營運成本高等突出問題，是造成區(qū)域性貧困的主要原因。新型城鎮(zhèn)化背景下城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略目標(biāo)對加快貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)向農(nóng)村延伸，促進(jìn)貧困地區(qū)城鄉(xiāng)間物質(zhì)、資金、技術(shù)、信息的雙向流動提供了基本保障，對推動城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、文體事業(yè)、勞動就業(yè)等公共服務(wù)均等化意義重大。
城鄉(xiāng)要素的平等交換和公共資源的均衡配置是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而城鄉(xiāng)要素的平等交換有賴于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展體制和機制的建立和完善。長期以來，城鄉(xiāng)二元制度體制的存在是造成我國城鄉(xiāng)關(guān)系失調(diào)和農(nóng)村發(fā)展滯后的制度根源。創(chuàng)新統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的體制和機制，構(gòu)建城鄉(xiāng)要素平等交換平臺，是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素有序流動的基本保障。因此，亟需以整合城鄉(xiāng)資源要素、提高資源利用效率為出發(fā)點，通過改革城鄉(xiāng)分割的戶籍制度、土地制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人力資源市場、建設(shè)用地市場，為城鄉(xiāng)土地、勞動力等生產(chǎn)要素的自由流動、平等交換和城鄉(xiāng)資源的高效利用、優(yōu)化配置提供制度保障，實現(xiàn)對城鄉(xiāng)關(guān)鍵資源要素的優(yōu)化配置和有效管理，不斷增強城鎮(zhèn)對鄉(xiāng)村的帶動作用和鄉(xiāng)村對城鎮(zhèn)的促進(jìn)作用，形成城鄉(xiāng)互動共進(jìn)、融合發(fā)展的新格局。
新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)涵是“人的城鎮(zhèn)化”，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容之一。由于我國特殊的戶籍管理制度，隨著農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)“離鄉(xiāng)不離籍”的流動，農(nóng)業(yè)戶籍人口和鄉(xiāng)村常住人口數(shù)量的差值持續(xù)增加。2013年該差值達(dá)2.46億，占當(dāng)年城市常住人口的33.70%，占鄉(xiāng)村常住人口的39.14%。農(nóng)業(yè)戶籍人口和鄉(xiāng)村常住人口數(shù)量的差值可用于表示農(nóng)村流入城鎮(zhèn)但未實現(xiàn)戶籍轉(zhuǎn)變的人口數(shù)量。這一數(shù)值與當(dāng)年國家統(tǒng)計局發(fā)布的2.69億農(nóng)民工數(shù)量基本相當(dāng)。城鄉(xiāng)二元的戶籍制度以及外出務(wù)工人員在子女教育、就業(yè)、社保等公共服務(wù)方面與城鎮(zhèn)居民的巨大差異，使農(nóng)民工不敢轉(zhuǎn)讓承包地的經(jīng)營權(quán)，也不愿放棄已經(jīng)閑置的宅基地使用權(quán)，處于“城鄉(xiāng)雙棲”的不完全城鎮(zhèn)化局面，是造成我國貧困地區(qū)社會發(fā)展主體弱化、土地利用粗放、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料投入不足、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)困難、公共基礎(chǔ)設(shè)施配置不足、農(nóng)村社會組織弱化等一系列鄉(xiāng)村衰退問題的根源。
胡存智副主任與專家學(xué)者考察調(diào)研十萬大山國家森林公園
根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》，將“以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點，兼顧高校和職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)間異地就業(yè)人員和城區(qū)城郊農(nóng)業(yè)人口，逐步使符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)”統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為打破貧困地區(qū)人口“城鄉(xiāng)雙棲”局面、破解城鄉(xiāng)發(fā)展轉(zhuǎn)型過程中出現(xiàn)的鄉(xiāng)村衰退問題、構(gòu)建貧困地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展新模式創(chuàng)造了條件。然而，在當(dāng)前我國社會保障和救濟制度滯后的背景下，由于農(nóng)民工自身文化素質(zhì)相對較低、就業(yè)能力有限、就業(yè)渠道狹窄，抵抗風(fēng)險能力相對較弱，需高度警惕農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化可能引起城鎮(zhèn)貧困人口增加的現(xiàn)象。為此，應(yīng)采取措施分類引導(dǎo)人口的城鎮(zhèn)化，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，建立和完善進(jìn)入城鎮(zhèn)農(nóng)民的社會保障體系，確保產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)培訓(xùn)等相關(guān)配套措施及時跟進(jìn)，有效預(yù)防人口過度城鎮(zhèn)化可能引發(fā)的城鎮(zhèn)貧困問題。
三、對新型城鎮(zhèn)化背景下扶貧機制、政策的幾點思考與建議
當(dāng)前，全球經(jīng)濟增長放緩，我國經(jīng)濟正邁入結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型新常態(tài)，新型城鎮(zhèn)化和扶貧開發(fā)成為應(yīng)對外部形勢變化、擴大國內(nèi)需求的重要抓手，也是調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、優(yōu)化城鄉(xiāng)關(guān)系、縮小區(qū)域差異的政策著力點。而新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的有效實施和扶貧開發(fā)工作的順利推進(jìn)，也直接或間接地涉及到戶籍、土地、金融、規(guī)劃等一系列資源配置制度和宏觀政策環(huán)境的匹配和安排。因此，應(yīng)賦予貧困地區(qū)一些特殊的開放和產(chǎn)業(yè)政策。
第一、要加快集體土地制度深化改革。現(xiàn)行農(nóng)村土地制度不利于城市資源向鄉(xiāng)村流動。要避免在觀念和政策上有意無意地將城市力量視為鄉(xiāng)村發(fā)展的對立面，只有將城市的人才、資本、管理和知識等吸引到鄉(xiāng)村，才能形成真正的城鄉(xiāng)要素全面雙向流動和市場引導(dǎo)下的“新下鄉(xiāng)潮”。要通過農(nóng)村合作社等形式引導(dǎo)城市力量成為農(nóng)民共同富裕的推動力。其中，加快探索有效的農(nóng)村土地制度，是建立城鄉(xiāng)要素雙向流動機制的關(guān)鍵。
農(nóng)村土地制度創(chuàng)新首先應(yīng)以產(chǎn)權(quán)制度改革為前提，在農(nóng)村土地集體所有框架下，從法律上建立集體土地所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)三權(quán)分置的制度，通過土地確權(quán)、明晰集體的層級、集體成員資格的界定等全方位的產(chǎn)權(quán)制度改革，為增加貧困農(nóng)戶財產(chǎn)性收入、實現(xiàn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置、促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、有效推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和城鄉(xiāng)一體化創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。考慮到我國“候鳥型”的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移，以及農(nóng)村集體土地依然承擔(dān)著農(nóng)民的基本生活保障和居住需求功能的現(xiàn)實，建議將土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的退出機制與相關(guān)的配套保障制度相結(jié)合，進(jìn)一步建立健全城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度、教育制度、醫(yī)療保險制度和住房保障制度。
胡存智副主任與專家學(xué)者考察調(diào)研昌菱糖廠
第二、要建立綠色發(fā)展的考核機制。現(xiàn)有績效考核制度難以為綠色發(fā)展提供足夠的激勵。如果考核過于重視GDP，則各地就會按熟悉的以工業(yè)項目為主的老套路發(fā)展經(jīng)濟，綠色發(fā)展具有“自我實現(xiàn)”的特點，在沒有GDP考核的壓力下，地方探索綠色發(fā)展的積極性更容易調(diào)動，反而會產(chǎn)生意想不到的增長效果。
在中央統(tǒng)一部署下，鼓勵貧困地區(qū)結(jié)合自身特點，重點就農(nóng)村土地、干部績效考核、財稅、農(nóng)村金融、生態(tài)補償制度、地區(qū)節(jié)能減排合作等幾大類改革進(jìn)行大膽探索。
第三、要創(chuàng)新金融扶貧支持政策。“貸款難、貸款貴”一直是制約貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的瓶頸。國有銀行、民營金融、小額金融、互聯(lián)網(wǎng)金融、綠色保險等在農(nóng)村的發(fā)展均滯后。應(yīng)探索通過貧困地區(qū)政府和社會資本合作等方式參與城鎮(zhèn)化項目建設(shè)的有效途徑，鼓勵社會資本以購買地方政府債券及投資基金、股票等形式，參與城市公共服務(wù)、市政公用事業(yè)的建設(shè)和運營，制定社會資本進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域、參與公用基礎(chǔ)設(shè)施運營的政策。在國家政策層面進(jìn)一步加大涉農(nóng)資金的投放力度，引導(dǎo)更多信貸資金和社會資金投向農(nóng)村，支持銀行業(yè)金融機構(gòu)發(fā)行專項用于“三農(nóng)”的金融債券，放寬農(nóng)村金融的準(zhǔn)入政策，通過制定完備和明確的政策法規(guī)和條例，使農(nóng)村商業(yè)性金融、政策性金融和民間金融等各種金融成分各歸其位。尤其應(yīng)加大對小微企業(yè)、農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)和集約化經(jīng)營的信貸支持力度，滿足家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社和扶貧農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的金融需求。
第四、深化改革現(xiàn)行稅收分享機制。在以增值稅等流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制下，地方政府缺少足夠的綠色發(fā)展激勵。因為走“重生產(chǎn)、輕消費”、“重工業(yè)、輕服務(wù)”的傳統(tǒng)發(fā)展道路，可以為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生更多的稅收，而以服務(wù)經(jīng)濟為主的綠色發(fā)展，則較難為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生足夠的稅收。通過將消費稅改造為銷售稅、改革資源稅和財產(chǎn)稅、建立跨地區(qū)生態(tài)環(huán)境稅收分享機制等措施，為地方提供穩(wěn)定的稅源，就可以為地方政府走綠色發(fā)展道路提供財稅激勵。
第五、探索建立健全生態(tài)補償機制。凸顯貧困地區(qū)生態(tài)安全屏障功能，探索建立健全生態(tài)補償機制。貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)保護(hù)、國家層面生態(tài)需求和地方經(jīng)濟發(fā)展訴求。在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，應(yīng)轉(zhuǎn)變扶貧理念，凸顯貧困地區(qū)生態(tài)安全屏障功能。即扶貧不僅是從經(jīng)濟角度幫助貧困地區(qū)增加投入、改善基礎(chǔ)設(shè)施，更應(yīng)站在保障國家生態(tài)安全的高度，從促進(jìn)貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，將貧困地區(qū)的生態(tài)資源、生態(tài)環(huán)境看作一種稀缺的資源儲備，探索建立健全生態(tài)補償機制，有效銜接國家扶貧政策與生態(tài)保護(hù)，協(xié)調(diào)國家層面生態(tài)保護(hù)需求和地方經(jīng)濟發(fā)展訴求。
由于沒有建立起有效的節(jié)能減排地區(qū)合作機制，貧困地區(qū)的生態(tài)碳匯和盈余排放空間難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益。如果按照人均或某一標(biāo)準(zhǔn)給各地區(qū)分配碳排放額度，則排放少的貧困地區(qū)，就可以通過出賣盈余指標(biāo)直接獲得收入。
貧困地區(qū)大多處于生態(tài)上游，其提供的各種生態(tài)服務(wù)（水庫、森林、退耕還林等）雖然使下游地區(qū)直接受益，但自身卻難以得到足夠回報。目前的普遍思路，是試圖測算下游生態(tài)受益的價值以進(jìn)行補償。這種做法在政策操作層面上有較大難度，不妨嘗試采用簡單的“倒推法”，即以社會平均收入水平為參照，對上游生態(tài)服務(wù)主體進(jìn)行經(jīng)濟補償。
探索建立一套市場化的環(huán)境補償機制，并設(shè)立專門針對貧困地區(qū)的綠色發(fā)展引導(dǎo)基金。通過在全國范圍內(nèi)實施嚴(yán)格的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)造出一個環(huán)境補償市場，設(shè)計出不同的環(huán)境交易產(chǎn)品。不同地區(qū)、企業(yè)或個人，無論是為了完成環(huán)境補償任務(wù)，還是自愿盡社會責(zé)任，均可以購買該基金；而提供生態(tài)服務(wù)的貧困地區(qū)，則按照評估標(biāo)準(zhǔn)，持續(xù)地從基金中得到補償。
第六、推動互聯(lián)網(wǎng)和信息新技術(shù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。將互聯(lián)網(wǎng)和信息通訊技術(shù)等基礎(chǔ)設(shè)施，作為促進(jìn)貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略性投資，著眼于打造面向未來的數(shù)字經(jīng)濟，為其發(fā)揮后來居上的優(yōu)勢創(chuàng)造條件。在貧困地區(qū)進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施投資，會收到意想不到的效果。
將貧困地區(qū)大量沉睡的綠色財富轉(zhuǎn)化為實實在在的發(fā)展成果，必須樹立新的發(fā)展觀和資源觀，具備相應(yīng)的軟硬件條件，選擇若干代表性的貧困地區(qū)進(jìn)行綠色發(fā)展綜合改革試點。允許這些地區(qū)大膽試驗，突破綠色發(fā)展的各種體制和政策障礙，結(jié)合自身條件探索不同的綠色發(fā)展模式，然后再進(jìn)行總結(jié)推廣。
（本文系作者在第二十六屆中國城市化論壇上作的主題報告）
