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2025年08月18日
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趙 加：中央民族大學(xué)
李津逵：中國(guó)（深圳）綜合開(kāi)發(fā)研究院城市發(fā)展研究所研究員
概要
黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，將“創(chuàng)新社會(huì)管理”改變?yōu)椤皠?chuàng)新社會(huì)治理”，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理主體的多元化和社會(huì)公眾的廣泛參與。在城鎮(zhèn)化不斷深入的背景之下，如何創(chuàng)新村組（社區(qū)）等基層社會(huì)治理體制，無(wú)疑是當(dāng)前各級(jí)黨委、政府面臨的重大課題。湖南省長(zhǎng)沙縣的鄉(xiāng)村在中西部大都市周邊地區(qū)具有突出的典型性，該縣通過(guò)建設(shè)“樂(lè)和鄉(xiāng)村”，推行“三事分流”，激發(fā)村民的集體精神和公共參與意識(shí)，初步形成多元共治的新局面，為全國(guó)創(chuàng)新基層社會(huì)治理工作提供了有益的借鑒和啟示。
引子
8月初，艷陽(yáng)高照。長(zhǎng)沙縣春華鎮(zhèn)金鼎山村全新組公共竹園里卻涼風(fēng)習(xí)習(xí)，幾位村民正坐在竹園內(nèi)石凳上小憩、閑聊。而這個(gè)公共竹園在一年之前還是遠(yuǎn)近聞名的“垃圾山”。2013年9月村民“樂(lè)和互助會(huì)”成立后，組織村民投工投勞出資搬走十幾車?yán)蕹闪舜逍〗M公園。互助會(huì)還以此為契機(jī)，制定了《全新組組規(guī)民約》，對(duì)組上的環(huán)境衛(wèi)生治理、公共土地分配、外嫁女戶口歸屬以及紅白喜事幫忙等問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定。此后，村民在互助會(huì)的帶領(lǐng)下，自覺(jué)自愿遵守組規(guī)民約，義務(wù)投工投勞修渠道、建健身廣場(chǎng)、清掃公共區(qū)域衛(wèi)生、修剪籬笆、垃圾分類落實(shí)到戶等。
幾千米之外的龍顧組，長(zhǎng)沙縣最早落成的“樂(lè)和大院”大廳內(nèi)，擺放著45把小木椅，每把椅子都是由各戶村民家中搬來(lái)，一把椅子代表一戶村民的議事席位，需要議事時(shí)，互助會(huì)召集村民集體商議，基層民主在這里得到了最生動(dòng)的詮釋。大環(huán)境（公共環(huán)境）與小環(huán)境（家庭衛(wèi)生）的協(xié)調(diào)發(fā)展，也使得龍顧組成功入圍長(zhǎng)沙縣“零碳村莊示范工程”。
而在7月30日晚，正在接待長(zhǎng)沙縣深化改革案例研究小組專家調(diào)研的白沙鎮(zhèn)雙沖村支書(shū)向文革接到喜訊，該村入圍住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家旅游局認(rèn)定的第三批全國(guó)特色景觀旅游名村示范名單。雙沖村是長(zhǎng)沙縣“樂(lè)和鄉(xiāng)村”建設(shè)的第一批示范村，正是該村在2013年7月12日成立長(zhǎng)沙縣首個(gè)“樂(lè)和鄉(xiāng)村”互助會(huì)，并在2014年年底實(shí)現(xiàn)全村11個(gè)自然村小組互助會(huì)全覆蓋，由互助會(huì)牽頭組織的村組道路、山塘溝渠的整修、衛(wèi)生環(huán)境治理先后瓜熟蒂落，全國(guó)知名“美麗鄉(xiāng)村”實(shí)至名歸。
實(shí)際上，從2013年5月開(kāi)始，長(zhǎng)沙縣正式引入北京地球村環(huán)境文化教育中心“樂(lè)和”理念，開(kāi)展實(shí)施為期3年的“樂(lè)和鄉(xiāng)村”社會(huì)建設(shè)試驗(yàn)。截至2015年6月份，通過(guò)“樂(lè)和鄉(xiāng)村”建設(shè)，長(zhǎng)沙縣48個(gè)試點(diǎn)村先后成立145個(gè)樂(lè)和互助會(huì)。在修建生態(tài)路、山塘溝渠、垃圾分類、環(huán)境衛(wèi)生治理等方面，互助會(huì)已經(jīng)組織村民義務(wù)投工投勞11000個(gè)，籌集公共資金412.8萬(wàn)元[ 資料來(lái)源：中共長(zhǎng)沙市委辦公廳《內(nèi)情參考》第3期。]。
樂(lè)和示范村、試點(diǎn)村分布圖
“樂(lè)和鄉(xiāng)村”正在成為長(zhǎng)沙縣的一張新名片。
最早參與長(zhǎng)沙縣“樂(lè)和鄉(xiāng)村”示范村建設(shè)的春華鎮(zhèn)黨委書(shū)記魏檢，對(duì)前來(lái)調(diào)研的專家開(kāi)玩笑說(shuō)：“以前如果說(shuō)要收回釣魚(yú)島打仗我還有點(diǎn)擔(dān)心，現(xiàn)在我有信心了！”
一、起源：基層治理期待破題
1.社會(huì)背景
在城鎮(zhèn)化持續(xù)深化的大潮中，中國(guó)農(nóng)村空村化、空心化的現(xiàn)象日益突出，基層組織渙散，鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境遭到破壞，鄉(xiāng)土傳統(tǒng)文化衰落乃至崩塌，鄉(xiāng)村公共精神缺失，鄉(xiāng)村社會(huì)問(wèn)題不斷積累。在長(zhǎng)沙縣北部鄉(xiāng)鎮(zhèn)就曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)這樣的怪事：農(nóng)民坐在家門(mén)口看著對(duì)面山上著山火，鎮(zhèn)長(zhǎng)帶著民兵前來(lái)?yè)浠穑r(nóng)民卻說(shuō)：“你們?cè)趺床艁?lái)呀?”
黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，首次提出創(chuàng)新社會(huì)治理的新理念，開(kāi)創(chuàng)和構(gòu)建包括社會(huì)組織在內(nèi)的多元共治新格局。而實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵就在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理主體的多元化和社會(huì)公眾的廣泛參與。在城鎮(zhèn)化不斷深化的背景之下，如何創(chuàng)新村組（鄉(xiāng)村自然社區(qū)）等基層社會(huì)治理體制，無(wú)疑是當(dāng)前各級(jí)黨委、政府面臨的重大課題。
習(xí)近平同志曾經(jīng)指出：“三農(nóng)問(wèn)題是黨的工作的重中之重，也是天下第一難事。”而解決鄉(xiāng)村基層的治理則是破解這一難事的關(guān)鍵。實(shí)際上，全國(guó)各級(jí)黨組織和政府多年來(lái)對(duì)于鄉(xiāng)村治理的各種努力、嘗試從未停止過(guò)。
隨著改革的持續(xù)深入和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與社會(huì)轉(zhuǎn)軌，長(zhǎng)沙縣在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過(guò)程中，感受到社會(huì)矛盾日益增多、社會(huì)建設(shè)的任務(wù)日益繁雜，加強(qiáng)鄉(xiāng)村社會(huì)治理顯得尤為迫切。
2.治理落點(diǎn)
我國(guó)當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理模式中，基本上都將“自治”權(quán)放在“行政”村，但在實(shí)踐中已經(jīng)普遍被認(rèn)為是當(dāng)下鄉(xiāng)村一個(gè)體制悖論。
為了減少行政成本，在長(zhǎng)沙縣經(jīng)過(guò)一輪村級(jí)區(qū)劃調(diào)整和村級(jí)管理改革后，行政村減幅達(dá)58.1%，一般的行政村人口都由原來(lái)的一二千人增加到現(xiàn)在三四千人，轄區(qū)普遍在10平方公里左右。在這樣大的轄區(qū)和人口規(guī)模之下，一方面，村支兩委（黨支部和村委會(huì)）無(wú)論距離還是關(guān)系，都離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更近，離普通村民更遠(yuǎn)了。他們要應(yīng)付層層下達(dá)的文件、考核、檢查等任務(wù)，謀劃鄉(xiāng)村發(fā)展的“大事”，對(duì)解決村組級(jí)“小事”心有余而力不足。而恰恰是大量微不足道的村社“小事”拖而不決，或者五花八門(mén)的“不公正”的積累，使群眾對(duì)他們失去信任。另一方面，行政村“兩委”班子成員往往是不同自然村組的聯(lián)系人，“一把鑰匙開(kāi)一把鎖”。由于行政村的合并，一些“鑰匙”下崗，導(dǎo)致相應(yīng)的自然村組與行政村失去了溝通的渠道，基層政權(quán)與群眾之間出現(xiàn)了組織斷層，村社居民家庭或者個(gè)人遇到矛盾和問(wèn)題時(shí)找不到有效的渠道排解和發(fā)泄，于是他們只能把事無(wú)巨細(xì)的“小事”乃至個(gè)人私事訴求解決對(duì)象轉(zhuǎn)向其實(shí)無(wú)力解決的基層政府。結(jié)果必然是個(gè)人問(wèn)題轉(zhuǎn)化為社會(huì)問(wèn)題，村社矛盾轉(zhuǎn)化為社會(huì)矛盾，一旦出現(xiàn)糾紛矛盾就有可能“小事鬧大，大事鬧炸”，甚至引發(fā)嚴(yán)重的群體事件。
2013年，長(zhǎng)沙縣委對(duì)此前三年全縣的信訪總量進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，發(fā)現(xiàn)大致可分為三大類，第一類屬于因病、因?yàn)?zāi)和突發(fā)事件引起家庭困難的信訪矛盾，占這三年信訪人次總量的35.4%；第二類屬于因田、山、水、土分割和鄰里糾紛引起的信訪矛盾，占這三年信訪總量的49.2%；第三類屬于涉法、涉訴以及各種歷史原因產(chǎn)生的獨(dú)立訴求，占這三年信訪人次總量的15.4%。而第三類信訪矛盾又可分為合理訴求的和不合理訴求的，前者可根據(jù)具體情況歸納到第一、第二類信訪矛盾中，最后真正屬于為追求不合理訴求的纏訪鬧訪，僅占這三年全縣信訪人次總量的8.1%。縣委領(lǐng)導(dǎo)曾特別就一宗典型的鬧訪案例要求所在行政村兩委召開(kāi)村民代表會(huì)議，要大家來(lái)評(píng)議該上訪訴求是否有道理。會(huì)議召開(kāi)前幾天，上訪人來(lái)找村支書(shū)說(shuō)“別開(kāi)會(huì)了”，原因是“我丟不起這個(gè)人”。
由此，縣委得出結(jié)論：只要基層組織得力，絕大部分信訪矛盾完全可以在村、組一級(jí)消化處理好。要處理好農(nóng)村的信訪矛盾，單靠下派干部和轉(zhuǎn)變干部工作作風(fēng)是沒(méi)辦法徹底解決的，必須創(chuàng)新社會(huì)治理，充分發(fā)揮組織、社會(huì)、群眾的力量，引導(dǎo)群眾進(jìn)行自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督。
可是，如何才能實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)呢? 長(zhǎng)沙縣在2013年年初啟動(dòng)了以“村民議事會(huì)”為核心的村級(jí)治理建設(shè)工程，使得人口多、轄區(qū)廣的行政村村民代表大會(huì)有了常設(shè)組織，優(yōu)化了行政村的治理結(jié)構(gòu)。但他們深知沒(méi)有自然村的善治，鄉(xiāng)村治理依然沒(méi)有破題。所以不斷放開(kāi)視野，摸索在自然村改善治理的有效路徑，畢竟自上而下推進(jìn)的村級(jí)治理，在促進(jìn)治理主體的多元化和社會(huì)公眾的廣泛參與方面，總有力不能及的短板。而缺乏自治主體的廣泛參與，再好的管理只能是善政，而非善治。
2013年3月21日，一場(chǎng)縣委中心組學(xué)習(xí)講座給長(zhǎng)沙縣縣委、縣政府帶來(lái)破題的契機(jī)，應(yīng)邀為這場(chǎng)講座演講的專家是北京地球村環(huán)境文化中心創(chuàng)辦人廖曉義，演講主題是“樂(lè)和鄉(xiāng)村”農(nóng)村社會(huì)治理建設(shè)理念。
農(nóng)業(yè)專家韓哲旭到福臨鎮(zhèn)金坑橋村實(shí)地考察油茶林基地
信訪總量統(tǒng)計(jì)圖
3、破題契機(jī)
廖曉義女士是中國(guó)知名環(huán)保人士，她創(chuàng)辦北京地球村環(huán)境文化中心，是中國(guó)第一位獲得有“諾貝爾環(huán)境獎(jiǎng)”之稱的“蘇菲環(huán)境大獎(jiǎng)”的民間環(huán)保人士。汶川地震災(zāi)后重建中，她發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)建設(shè)才是重建的核心。她將多年來(lái)積極倡導(dǎo)的“綠色生活”“綠色社區(qū)”與鄉(xiāng)村建設(shè)的理念方法相結(jié)合，提煉為“樂(lè)和家園”的試驗(yàn)方案，并在四川彭州、重慶巫溪、重慶南岸開(kāi)展“樂(lè)和家園”建設(shè)試驗(yàn)。目前這項(xiàng)試驗(yàn)已經(jīng)推進(jìn)到湖南長(zhǎng)沙縣和山東曲阜。廖曉義所試驗(yàn)的自然社區(qū)建設(shè)的理念，恰恰就是中國(guó)各地在鄉(xiāng)村治理中最需要的。以長(zhǎng)沙縣為例，早在４年前，白沙鎮(zhèn)的兩位村支書(shū)向文革和林力爭(zhēng)就曾經(jīng)到重慶巫溪學(xué)習(xí)考察樂(lè)和鄉(xiāng)村，而為了今天的中心組學(xué)習(xí)，縣委宣傳部副部長(zhǎng)馬搏為邀請(qǐng)聯(lián)系廖曉義這個(gè)大忙人前后整整用了兩年。
“樂(lè)和就是快樂(lè)和諧的意思。在政府的主導(dǎo)下，從管理、民生、人居、禮儀、養(yǎng)生等方面，建設(shè)全新的農(nóng)村！”“樂(lè)和鄉(xiāng)村”正是針對(duì)我國(guó)多年來(lái)鄉(xiāng)村公共精神渙散、鄉(xiāng)村社會(huì)問(wèn)題累積、鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境破壞和文化衰落提出的一個(gè)綜合性發(fā)展目標(biāo)，包括創(chuàng)新鄉(xiāng)村公共服務(wù)、完善鄉(xiāng)村社會(huì)治理、推動(dòng)鄉(xiāng)村文化復(fù)興、發(fā)展鄉(xiāng)村公共經(jīng)濟(jì)、保護(hù)鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境五大系統(tǒng)性指標(biāo)。
講座結(jié)束后，縣委班子幾位成員留下廖曉義深入切磋。縣委書(shū)記楊懿文當(dāng)即問(wèn)廖曉義：“樂(lè)和的理念很好，你愿不愿意留下來(lái)和我們合作進(jìn)行試點(diǎn)? ”曾經(jīng)在重慶巫溪、南岸等地進(jìn)行多年試驗(yàn)的廖曉義為在這里找到新的知音而高興。當(dāng)年5月雙方正式簽署樂(lè)和鄉(xiāng)村示范村項(xiàng)目建設(shè)合作協(xié)議。
由此，長(zhǎng)沙縣創(chuàng)新基層治理打開(kāi)了一扇全新的大門(mén)。
二、推進(jìn)：頂層設(shè)計(jì)以點(diǎn)帶面創(chuàng)新突破
2013年5月，長(zhǎng)沙縣正式啟動(dòng)樂(lè)和鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目，旨在構(gòu)建以樂(lè)和治理、生計(jì)、人居、禮儀、養(yǎng)生，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治、經(jīng)濟(jì)共贏、生命共惜、價(jià)值共識(shí)、環(huán)境共存五位一體的理想鄉(xiāng)村。
第一批示范村都選在了縣域北部的山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)：開(kāi)慧鎮(zhèn)葛家山村、金井鎮(zhèn)惠農(nóng)村、春華鎮(zhèn)金鼎山村、福臨鎮(zhèn)金坑橋村、白沙鎮(zhèn)雙沖村等5個(gè)村。經(jīng)過(guò)一年實(shí)驗(yàn)，5個(gè)示范村均建立了樂(lè)和社工站、互助會(huì)組織，村民建設(shè)家園和投身公共事務(wù)熱情得到不同程度的激發(fā)，呈現(xiàn)了“三事分流、民主議事、義務(wù)投勞、群策群力、互幫互助”的新風(fēng)尚。
2014年5月，長(zhǎng)沙縣委進(jìn)行第二批試點(diǎn)推廣，將跳馬鎮(zhèn)曙光垸村、江背鎮(zhèn)五福村、白沙鎮(zhèn)窯上村、福臨鎮(zhèn)石牯牛村、高橋鎮(zhèn)金橋村、北山鎮(zhèn)福田村、金井鎮(zhèn)西山村、春華鎮(zhèn)花園新村、果園鎮(zhèn)古樓新村、雙江鎮(zhèn)赤馬村、青山鋪鎮(zhèn)廣福村、黃興鎮(zhèn)仙人市村、黃花鎮(zhèn)黃花路社區(qū)、路口鎮(zhèn)路口社區(qū)、干杉鎮(zhèn)干杉社區(qū)、安沙鎮(zhèn)和平村、泉塘街道向星社區(qū)、星沙街道望仰橋社區(qū)、長(zhǎng)龍街道湘峰村、榔梨街道金托村等20個(gè)村（社區(qū)）列為試點(diǎn)村，使全縣樂(lè)和鄉(xiāng)村試點(diǎn)擴(kuò)大到25個(gè)村（社區(qū)），覆蓋全縣轄鎮(zhèn)。
在項(xiàng)目推進(jìn)過(guò)程中，長(zhǎng)沙縣堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心前提下統(tǒng)籌規(guī)劃、因勢(shì)利導(dǎo)，不斷創(chuàng)新體制機(jī)制，激發(fā)社會(huì)活力，發(fā)揮群眾主體作用，形成了系列具有可操作性、可復(fù)制輸出的經(jīng)驗(yàn)和方法。
1.以“一站兩會(huì)”為支點(diǎn)，創(chuàng)新組織架構(gòu)
為了推進(jìn)“樂(lè)和鄉(xiāng)村”建設(shè)，長(zhǎng)沙縣委專門(mén)成立“樂(lè)和鄉(xiāng)村”示范村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，縣委書(shū)記楊懿文任組長(zhǎng)，縣委縣政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)任副組長(zhǎng)；在縣委宣傳部設(shè)置“樂(lè)和鄉(xiāng)村”示范村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，負(fù)責(zé)項(xiàng)目統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；在各試點(diǎn)村建立樂(lè)和社工站、樂(lè)和互助會(huì)、樂(lè)和聯(lián)席會(huì)等“一站兩會(huì)”。這一系列從上到下溝通、協(xié)調(diào)渠道暢達(dá)的組織架構(gòu)，為基層治理創(chuàng)新提供了可靠的組織平臺(tái)。
1）設(shè)立樂(lè)和社工站
根據(jù)“樂(lè)和鄉(xiāng)村”示范村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的指示，各鎮(zhèn)黨委在各試點(diǎn)村分別成立社工站，由鎮(zhèn)黨委副書(shū)記或副鎮(zhèn)長(zhǎng)擔(dān)任站長(zhǎng)，村支部書(shū)記擔(dān)任副站長(zhǎng)，北京地球村派專業(yè)社工入駐各村社工站，駐村社工組長(zhǎng)擔(dān)任執(zhí)行副站長(zhǎng)。
社工在鎮(zhèn)黨委、政府的主導(dǎo)協(xié)調(diào)與村支兩委的支持配合下，走進(jìn)自然村開(kāi)展前期調(diào)研，在有公信力、關(guān)心公共事務(wù)的村民骨干中宣導(dǎo)“樂(lè)和”理念。
樂(lè)和鄉(xiāng)村建設(shè)以社會(huì)工作者進(jìn)村輔導(dǎo)的方式推進(jìn)。樂(lè)和社工大都是受過(guò)高等教育的本地青年，他們?cè)诹螘粤x老師和縣委樂(lè)和鄉(xiāng)村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的培訓(xùn)下，講著本地方言走進(jìn)家家戶戶，拉家常、搞活動(dòng)。迅速熟悉了自然村內(nèi)的人際關(guān)系。按照廖曉義對(duì)社工提出的要求，社工堅(jiān)持“做酵素，不做胰島素”，每到一個(gè)新地方做宣導(dǎo)，只是將其他地方樂(lè)和互助會(huì)開(kāi)展情況做介紹，然后便是啟發(fā)組里的骨干們充分發(fā)表看法，激發(fā)起鄉(xiāng)村中的骨干們組織互助組共同建設(shè)鄉(xiāng)村家園的意愿。因?yàn)槭恰傲私猱?dāng)?shù)厍闆r的善意第三方”，社工的身份具有村組干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛職干部所不具備的條件，他們更容易取得村民信任，可以促進(jìn)溝通、打破僵局。
目前，25個(gè)試點(diǎn)村（社區(qū)）均建立社工站，社工隊(duì)伍接近百名，在樂(lè)和鄉(xiāng)村建設(shè)中迅速成長(zhǎng)，發(fā)揮的作用日益突出。
2）成立樂(lè)和互助會(huì)
以村民小組為基本單位，由村支兩委統(tǒng)籌引導(dǎo)、樂(lè)和社工具體組織、全組村民共同參與，通過(guò)村民推選與自我推薦相結(jié)合，在全組選出5～7位具有公共精神、熱心村組事務(wù)、愿意義務(wù)服務(wù)村民的樂(lè)和代表，成立樂(lè)和互助會(huì)，并建立樂(lè)和代表聯(lián)系農(nóng)戶制度。樂(lè)和互助會(huì)的實(shí)質(zhì)就是根植于本村本組的互助性、服務(wù)性、公益性社會(huì)組織。
樂(lè)和互助組設(shè)在村民小組，不同于合作化時(shí)期的互助組：第一，不是以生產(chǎn)互助為指向，而是以共同生活環(huán)境的改善為指向；第二，不涉及生產(chǎn)資料和財(cái)產(chǎn)的合作，而是公益性勞務(wù)合作；第三，不是以政府推動(dòng)而是以社會(huì)組織的“宣導(dǎo)”村民自愿加入的組織。
樂(lè)和互助組，還是在村民小組的界限內(nèi)開(kāi)展，并沒(méi)有跨越村組的界限。互助會(huì)與村民小組社會(huì)空間重合，因此有些地方反映“組長(zhǎng)特別怕互助會(huì)奪權(quán)”，也有組長(zhǎng)說(shuō)：“互助會(huì)權(quán)力這么大，我為什么不能做樂(lè)和代表? ”所以在不同的組，互助會(huì)長(zhǎng)人選也不同：在雙沖，互助會(huì)長(zhǎng)與村民組長(zhǎng)分設(shè)，便于互相監(jiān)督、互動(dòng)；在葛家山、金坑橋，村民組長(zhǎng)兼任互助會(huì)長(zhǎng)。
截至2015年5月底，長(zhǎng)沙縣48個(gè)試點(diǎn)村已成立145個(gè)互助會(huì)，發(fā)展樂(lè)和代表1032名。
3）召開(kāi)樂(lè)和聯(lián)席會(huì)
樂(lè)和聯(lián)席會(huì)是以村支兩委為主導(dǎo)、以樂(lè)和互助會(huì)為主體、由社工組織多方共同參與的社會(huì)協(xié)商共治平臺(tái)。樂(lè)和聯(lián)席會(huì)定期由村支部書(shū)記召集，商議村社公共事務(wù)。
“一站兩會(huì)”的建立與運(yùn)行，讓各類與群眾生活密切相關(guān)的公共事務(wù)有了討論協(xié)商、分工合作、群策群力的組織平臺(tái)，最大限度地將村民組織起來(lái)，聽(tīng)取意見(jiàn)，暢談發(fā)展，凝聚共識(shí)，有利于增強(qiáng)村民歸屬感與責(zé)任感，有利于調(diào)動(dòng)村民積極性與創(chuàng)造性，有利于激發(fā)村民集體意識(shí)與公共意識(shí)。
當(dāng)前農(nóng)村基層體制里，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)基本在復(fù)制著市縣機(jī)關(guān)，但是鎮(zhèn)級(jí)人大的法定性比其上級(jí)要少得多，除了鎮(zhèn)里開(kāi)人大會(huì)議以外，平時(shí)沒(méi)有常設(shè)機(jī)構(gòu)。鎮(zhèn)級(jí)也沒(méi)有政協(xié)組織。這種代議制民主、政治協(xié)商民主設(shè)置不完備的條件下，樂(lè)和聯(lián)席會(huì)作為一種參與民主方式可以發(fā)揮積極的作用。
2.以“三事分流”為抓手，創(chuàng)新投入機(jī)制
在長(zhǎng)沙縣，樂(lè)和鄉(xiāng)村理念最為深入人心的一句話就是“三事分流”，就是指“大事政府做，小事社區(qū)做，私事自家做”，本質(zhì)上是把鄉(xiāng)村公共事務(wù)中的社區(qū)權(quán)責(zé)還給社區(qū)，讓村民組織與村民自身承擔(dān)起應(yīng)擔(dān)的責(zé)任。但在實(shí)踐中，什么是大事、小事、私事卻是很難簡(jiǎn)單區(qū)分。而大事、小事、私事“混沌不分”的實(shí)質(zhì)就是鄉(xiāng)村治理長(zhǎng)期處于空白、政府基層組織與部門(mén)長(zhǎng)期疲于奔命的根源。
因此，推進(jìn)“三事分流”就是“樂(lè)和鄉(xiāng)村”建設(shè)的核心，也是創(chuàng)新基層社會(huì)治理的精髓。長(zhǎng)沙縣在搭建“一站兩會(huì)”組織平臺(tái)之后，就以“三事分流”為抓手，通過(guò)改革投入機(jī)制、創(chuàng)新考核指標(biāo)等一系列舉措，孕育可供多元共治機(jī)制長(zhǎng)效運(yùn)行的土壤和氛圍。
1）逐步實(shí)行“三事分流”
通過(guò)黨委政府牽頭，村支兩委具體統(tǒng)籌，召開(kāi)樂(lè)和聯(lián)席會(huì)，將涉農(nóng)公共事務(wù)按照公私、大小特點(diǎn)進(jìn)行梳理分類，屬于政府管的“大事”由基層政府與村支兩委負(fù)責(zé)，屬于村組公共事務(wù)的“小事”由樂(lè)和互助會(huì)負(fù)責(zé)，屬于農(nóng)戶家庭的“私事”由各家各戶自己負(fù)責(zé)，實(shí)現(xiàn)“三事分流”（大事政府辦，小事村組辦，私事自己辦）。
三事分流操作法
以開(kāi)慧鎮(zhèn)葛家山村為例，可以清晰地看到“樂(lè)和鄉(xiāng)村”建設(shè)是如何自下而上梳理出自己“三事清單”。2014年5月至10月，在實(shí)現(xiàn)“一站兩會(huì)”全村覆蓋的基礎(chǔ)上，社工與樂(lè)和代表走訪長(zhǎng)沙縣委、縣政府相關(guān)部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村支兩委干部，按照綜合治理、財(cái)務(wù)管理、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、食品安全、國(guó)土、婦聯(lián)、計(jì)生、科教文衛(wèi)、檔案管理、環(huán)境、社會(huì)事業(yè)、思想教育工作、群眾工作、武裝工作、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、山林管理16項(xiàng)內(nèi)容整理出一部基層口述史。同時(shí)，社工在走訪中，圍繞“政府應(yīng)為你提供哪些服務(wù)? 自己能夠承擔(dān)什么責(zé)任? ”話題在樂(lè)和代表、普通群眾中進(jìn)行充分地調(diào)研，整理出村級(jí)主抓事務(wù)164條。根據(jù)調(diào)研結(jié)果，村支部書(shū)記召集社工站、黨員代表、互助會(huì)代表、村民代表、轄區(qū)內(nèi)相關(guān)社會(huì)單位代表和聯(lián)村黨政干部參加的聯(lián)席會(huì)30次，經(jīng)過(guò)討論認(rèn)為164項(xiàng)村級(jí)事務(wù)中有70項(xiàng)可以剝離出來(lái)，交由互助會(huì)負(fù)責(zé)。然后，互助會(huì)會(huì)長(zhǎng)先后13次召集樂(lè)和代表、村民參加的互助會(huì)，分析各自的責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)和利益，并針對(duì)私事部分歸納出《葛家山村村規(guī)民約》。最后，村黨支部、村民委員會(huì)、互助會(huì)會(huì)長(zhǎng)、聯(lián)村黨政干部、樂(lè)和社工采取無(wú)記名投票方式對(duì)“三事分流”結(jié)果匯總表進(jìn)行投票表決，并通過(guò)了《開(kāi)慧鎮(zhèn)葛家山村關(guān)于“三事分流、三治并存”的鄉(xiāng)村管理制度》，全面公示。至此，葛家山村初步形成“三事清單”，政府、社會(huì)和個(gè)人在綜合社會(huì)事務(wù)中的責(zé)任邊界與關(guān)系得以厘清，處理日常事務(wù)將有章可循。
與地處長(zhǎng)沙縣邊遠(yuǎn)地區(qū)葛家山相比，江背鎮(zhèn)五福村石上組由于地處長(zhǎng)沙縣“南工北農(nóng)”產(chǎn)業(yè)布局中的南部產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)密集區(qū)域，村民經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)優(yōu)越，事不關(guān)己高高掛起的意識(shí)更為突出，但通過(guò)環(huán)境衛(wèi)生公約的制訂入手，最終形成“三事清單”的過(guò)程、結(jié)果卻是殊途同歸。
目前，通過(guò)縣一級(jí)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、因勢(shì)利導(dǎo)，各試點(diǎn)鎮(zhèn)村因地制宜、求同存異，通過(guò)各種單體試驗(yàn)切入，形成了各自的“三事清單”。
2）探索投入機(jī)制改革
當(dāng)前在鄉(xiāng)村公共事務(wù)中，政府投入機(jī)制已經(jīng)成為政府、社會(huì)、群眾各方都不滿意的焦點(diǎn)之一，很多地方都將新增財(cái)力的大部分用于民生投入，卻“花錢(qián)費(fèi)力不討好”，其實(shí)質(zhì)是公共經(jīng)濟(jì)中自上而下的資源如何公平地配置到鄉(xiāng)村。如農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路、生豬禁養(yǎng)補(bǔ)貼等這些自上而下的政策資金從省市下到縣，是層層按財(cái)政體制撥付的，但是從各部門(mén)再到村則是按項(xiàng)目來(lái)補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)，完全是由不同的政府部門(mén)掌握，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基本上是“過(guò)路財(cái)神”，農(nóng)民、村集體更是沒(méi)有討價(jià)還價(jià)的能力。同時(shí)，自上而下的資金，由于沒(méi)有受益的主體——農(nóng)民參與監(jiān)督，工程招投標(biāo)后再層層轉(zhuǎn)包，具體施工的隊(duì)伍往往與本地沒(méi)有任何關(guān)系，工程造價(jià)和質(zhì)量都難以得到保證，豆腐渣工程自然層出不窮。進(jìn)而造成政府好心沒(méi)辦好事的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。
有鑒于此，樂(lè)和鄉(xiāng)村建設(shè)按照責(zé)、權(quán)、利對(duì)應(yīng)原則，讓互助會(huì)在承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)的前提下，賦予相應(yīng)的財(cái)政資金使用權(quán)利，鼓勵(lì)和引導(dǎo)村民通過(guò)互助會(huì)自主管理、使用、籌集和監(jiān)督涉農(nóng)公共資金，讓互助會(huì)參與到村級(jí)涉農(nóng)公共項(xiàng)目的申報(bào)、實(shí)施、評(píng)估、后續(xù)監(jiān)督等各環(huán)節(jié)，確保互助會(huì)、聯(lián)席會(huì)職能得到充分發(fā)揮。
比如修路，向來(lái)是民心工程的重點(diǎn)，但傳統(tǒng)方式“政府立項(xiàng)—招投標(biāo)—施工—監(jiān)管—驗(yàn)收”完全是自上而下，一切由政府主導(dǎo)，村民被動(dòng)參與或者完全不參與，往往好心沒(méi)得好報(bào)，群眾不領(lǐng)情。互助會(huì)的成立使村民擁有表達(dá)訴求的自治組織，“聯(lián)席會(huì)”的召開(kāi)擁有了商討議事的平臺(tái)，讓他們主動(dòng)參與修路也成為可能。例如白沙鎮(zhèn)雙沖村簡(jiǎn)東沅組的生態(tài)路建設(shè)項(xiàng)目，因?yàn)槭谴迕褡灾骰I資籌勞，修建資金比以前同樣的道路節(jié)約30%。在葛家山村，兩年來(lái)，先后修建了十多口標(biāo)準(zhǔn)水塘，并在菖蒲組、協(xié)家組實(shí)施了組級(jí)公路建設(shè)，而這些村級(jí)公共設(shè)施建設(shè)基本上是村民自主籌資籌勞，不再被動(dòng)依靠上級(jí)投入。在金井鎮(zhèn)惠農(nóng)村，樓利坡組在2013年通過(guò)互助會(huì)決議修繕山塘，申請(qǐng)自己工程自己做，并承諾組級(jí)環(huán)境衛(wèi)生達(dá)標(biāo)，工程項(xiàng)目監(jiān)管分工打包。結(jié)果村民集思廣益，采取多種創(chuàng)新方式，實(shí)現(xiàn)以最少的錢(qián)辦最實(shí)在的事，既保護(hù)環(huán)境和山林菜地，又使工程質(zhì)量得到保證。
通過(guò)樂(lè)和鄉(xiāng)村建設(shè)，長(zhǎng)沙縣各試點(diǎn)村以自下而上的申報(bào)方式取代之前自上而下的籌建方式，在村組生態(tài)路、小型水利、村級(jí)環(huán)保、綠化建設(shè)等方面進(jìn)行了有效探索與實(shí)踐，也為投入機(jī)制改革創(chuàng)新提供了有益的嘗試，取得了良好效果。
3）創(chuàng)新考核指標(biāo)體系
作為一種自下而上推進(jìn)基層社會(huì)治理的改革創(chuàng)新試驗(yàn)，“樂(lè)和鄉(xiāng)村”“三事分流”對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變可謂是一種挑戰(zhàn)，同時(shí)也是一種機(jī)遇。
長(zhǎng)沙縣正逐步建立“樂(lè)和鄉(xiāng)村”社會(huì)建設(shè)考評(píng)體系，將社會(huì)組織培育、項(xiàng)目投入方式轉(zhuǎn)變、專業(yè)社會(huì)工作隊(duì)伍培養(yǎng)等納入考核評(píng)價(jià)體系，將群眾參與作為考核的重要依據(jù)，促進(jìn)基層政府職能轉(zhuǎn)變。
這一系列改革舉措，明確了基層政府、村支兩委、互助會(huì)、村民等各方責(zé)任，使之能夠各盡其職、分工協(xié)作、形成合力，減輕了基層政府與村支兩委的工作負(fù)擔(dān)，提高了公共資金的使用效率，增強(qiáng)了村民自行處理公共事務(wù)的能力水平，和諧了鄉(xiāng)村內(nèi)部的社會(huì)關(guān)系。
榔梨趣味運(yùn)動(dòng)會(huì)現(xiàn)場(chǎng)
3.以“樂(lè)和大院”為舞臺(tái)，重塑鄉(xiāng)村公共精神
公共精神的培育需要一定的空間載體，在城市里一般都有城市廣場(chǎng)作為承載城市公共精神與文化的空間，在鄉(xiāng)村同樣需要相應(yīng)的公共空間。這種公共空間是村民參與公共事務(wù)管理的實(shí)踐空間，村民自治組織的建立正好拓展了村民的公共空間，他們通過(guò)在這個(gè)空間自由發(fā)言，做出表決等實(shí)踐活動(dòng)，村民找回了一種自信，同時(shí)也產(chǎn)生了一種責(zé)任感，彼此間相互理解、相互尊重、相互守望。
“樂(lè)和鄉(xiāng)村”建設(shè)十分重視鄉(xiāng)村公共空間舞臺(tái)。各試點(diǎn)村先后建設(shè)了19個(gè)樂(lè)和大院，以此作為先進(jìn)技術(shù)培訓(xùn)中心、優(yōu)秀文化傳播中心、社會(huì)群眾交流中心，進(jìn)行學(xué)習(xí)培訓(xùn)、組織活動(dòng)、調(diào)解矛盾、議事決事。
1）組織村民溝通議事
樂(lè)和大院作為社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)交流公共空間，已累計(jì)召開(kāi)130余次樂(lè)和代表大會(huì)與聯(lián)席會(huì)，協(xié)調(diào)了多起矛盾糾紛，群眾參與新農(nóng)村建設(shè)的熱情逐漸高漲。隨著樂(lè)和大院的各項(xiàng)職能充分發(fā)揮，各試點(diǎn)村逐步呈現(xiàn)出“支持政府建設(shè)多了，上訪纏訴現(xiàn)象少了；鄰里和諧多了，瑣碎糾紛少了”的良好發(fā)展局面。
開(kāi)慧鎮(zhèn)葛家山村村支書(shū)湯長(zhǎng)順2010年上任后，一直每天疲于應(yīng)付大小事情，一遇上雞毛蒜皮的雜事村民都會(huì)往他家跑，矛盾糾紛最多時(shí)，“我堂客一天泡了83杯茶！”有一回，他接到一位村民電話，說(shuō)自己屋后的護(hù)坡被雨水沖垮了，希望村上幫忙解決。湯長(zhǎng)順急忙趕到現(xiàn)場(chǎng)，看到的卻是村民正在麻將桌上忙得不亦樂(lè)乎，而他屋后垮塌的土方不過(guò)十擔(dān)土的勞力，完全可以自己解決的事，卻等待村委會(huì)來(lái)幫助……就這樣兩年間村民上訪至少不下70次。陷于招架應(yīng)付“事無(wú)巨細(xì)”的麻團(tuán)，失去村級(jí)治理主動(dòng)權(quán)，曾經(jīng)讓湯長(zhǎng)順一度想辭職。2013年葛家山村進(jìn)行樂(lè)和鄉(xiāng)村建設(shè)后，再也沒(méi)有出現(xiàn)上訪，他已經(jīng)完全從過(guò)去被動(dòng)的繁雜事務(wù)中解脫出來(lái)，把工作重點(diǎn)放在謀劃村級(jí)的“大事”上，樂(lè)和大院建起來(lái)了，生態(tài)路修好了，大事小情推進(jìn)更有效率了，與村民的關(guān)系更加融洽，“可以說(shuō)全村沒(méi)有哪一戶我去不得，說(shuō)不上話！”
在白沙鎮(zhèn)雙沖村，互助會(huì)發(fā)動(dòng)村民修建生態(tài)路，因?yàn)樾枰晃淮迕窨车糇约旱牟铇?shù)而發(fā)生糾紛，村民互助會(huì)會(huì)長(zhǎng)向禾明主動(dòng)找到該村村支書(shū)向文革表示：“這事情不用你們村支兩委出面，這是我們?nèi)w組民的事情，讓我們自己來(lái)解決。”結(jié)果他順利地說(shuō)服了那名村民，無(wú)償?shù)乜车舨铇?shù)，配合工程順利竣工。
“通過(guò)互助會(huì)，原來(lái)我們不好做、做不了、做得不到位的工作都能妥善解決了，大家心齊了，告狀的手機(jī)鈴聲也不響了。”向文革表示，“樂(lè)和鄉(xiāng)村建設(shè)成效明顯，不僅減輕了村支兩委的工作負(fù)擔(dān)，更加強(qiáng)了村民自行處理公共事務(wù)的能力，鄉(xiāng)村內(nèi)部的社會(huì)關(guān)系也變得更加和諧。”
2）傳播優(yōu)秀傳統(tǒng)文化
復(fù)興鄉(xiāng)村文化，修補(bǔ)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)是樂(lè)和鄉(xiāng)村的核心目標(biāo)之一。由于基層組織渙散，加上鄉(xiāng)村空心化、空村化，使得鄉(xiāng)村文化生活匱乏，一些五六十歲仍然身強(qiáng)力壯的人們，除了帶孫子外，主要的娛樂(lè)就是麻將。“一個(gè)月下田，一個(gè)月過(guò)年，十個(gè)月賭錢(qián)”成為不少村社居民的生活寫(xiě)照。
白沙雙沖冬令營(yíng)開(kāi)營(yíng)，圖為學(xué)生代表
向老師行“敬獻(xiàn)之禮”
金鼎山村首屆“樂(lè)和”文化藝術(shù)節(jié)上，金鼎山村龍顧組村民們的快板舞表演
依托樂(lè)和大院這個(gè)舞臺(tái)，各個(gè)試點(diǎn)村廣泛開(kāi)展“親子共讀”道德講堂、傳統(tǒng)禮儀學(xué)習(xí)、傳統(tǒng)文化經(jīng)典誦讀等文化活動(dòng)項(xiàng)目，逐步恢復(fù)了鄉(xiāng)村“守望相助、親如家人”的人際關(guān)系，推動(dòng)了鄉(xiāng)村文化的繁榮。在各試點(diǎn)村，鄉(xiāng)村文化已經(jīng)成為一道亮麗的風(fēng)景，多個(gè)試點(diǎn)村互助會(huì)組織成立多支群眾文藝團(tuán)隊(duì)，并組織村民開(kāi)展樂(lè)和宣講、經(jīng)典誦讀、國(guó)學(xué)講座、傳統(tǒng)禮儀學(xué)習(xí)、文藝晚會(huì)等活動(dòng)300余場(chǎng)次。雙沖村木魚(yú)神組修復(fù)了曾經(jīng)居住百多人口如今人去樓空的向家大屋，并以大屋為樂(lè)和大院開(kāi)展各種文化活動(dòng)，連續(xù)兩年的春節(jié)期間還開(kāi)展了一種叫作“回娘家”的新民俗。這一天，凡是本村組外嫁出去的婦女都被邀請(qǐng)回來(lái)大家一起吃年飯，場(chǎng)面溫馨熱烈，特別是那些送媽媽回娘家的“外甥”們紛紛表示：“以后姥姥家有事，要錢(qián)出錢(qián)，要人出人”，極大地增強(qiáng)了家鄉(xiāng)的凝聚力。
費(fèi)孝通先生認(rèn)為，傳統(tǒng)中國(guó)社會(huì)不是人治而是禮治。村社內(nèi)部平息糾紛的依據(jù)往往不是法律而是人情，是大家心里共同信奉的“良心”。顯然，樂(lè)和鄉(xiāng)村的理念正如細(xì)雨潤(rùn)物一樣修復(fù)鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)。
3）傳遞生態(tài)文明理念
“樂(lè)和鄉(xiāng)村”建設(shè)不僅是一個(gè)社會(huì)建設(shè)項(xiàng)目，也是一個(gè)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境、發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)的系統(tǒng)工程。除了完善社會(huì)治理，長(zhǎng)沙縣還充分發(fā)揮北京地球村社會(huì)資源豐富的優(yōu)勢(shì)，邀請(qǐng)全國(guó)知名農(nóng)業(yè)技術(shù)專家在樂(lè)和大院開(kāi)展專業(yè)培訓(xùn)。目前，已先后在試點(diǎn)村開(kāi)展生態(tài)農(nóng)業(yè)實(shí)用技術(shù)培訓(xùn)200多場(chǎng)，探索一條“讓樂(lè)和成為風(fēng)景，讓風(fēng)景成為產(chǎn)業(yè)”的既保護(hù)環(huán)境又能發(fā)展致富的新路子。
三、啟示：四個(gè)“堅(jiān)持”善治可期
良好的社會(huì)治理方式必然是系統(tǒng)思維、多元參與的治理，是標(biāo)本兼治、重在治本的治理，更是以民為本、服務(wù)惠民的治理。長(zhǎng)沙縣“樂(lè)和鄉(xiāng)村”建設(shè)，到目前為止雖然只有兩年多時(shí)間，但在激活基層組織、恢復(fù)鄉(xiāng)村生態(tài)、推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)、復(fù)興鄉(xiāng)村文化等方面均已取得令世人矚目的成就，涌現(xiàn)出一批令人欣喜的典型案例，為全縣開(kāi)展基層社會(huì)治理創(chuàng)新創(chuàng)造良好條件，同時(shí)也為全省乃至全國(guó)農(nóng)村基層治理提供了可供借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。
1.堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，共建共治，不斷激發(fā)社會(huì)治理的活力
長(zhǎng)沙縣“樂(lè)和鄉(xiāng)村”建設(shè)的實(shí)踐證明，只有加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)和支持社會(huì)各方面參與，做到多元參與，凝心聚力，共建共治，才能最大限度增加和諧因素，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，走在社會(huì)治理創(chuàng)新前列。
早年梁漱溟、晏陽(yáng)初先生推行鄉(xiāng)村治理單純依靠行政支持，雖然也產(chǎn)生了一定影響，但本質(zhì)上還是一種自上而下的改革，缺乏深厚的組織土壤，結(jié)果還是無(wú)疾而終。
在“樂(lè)和鄉(xiāng)村”建設(shè)中，長(zhǎng)沙縣始終堅(jiān)持頂層設(shè)計(jì)、試點(diǎn)突破，突出重點(diǎn)、整體推進(jìn)，方向堅(jiān)定、步子扎實(shí)，縣委書(shū)記多次統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，統(tǒng)一各方思想，凝聚全縣共識(shí)，科學(xué)合理規(guī)劃，精心描繪藍(lán)圖，分類指導(dǎo)實(shí)施，推動(dòng)社會(huì)治理沿著正確方向發(fā)展；積極引入像北京地球村這樣的社會(huì)組織作為善意第三方參與，發(fā)揮外力激發(fā)作用，搭建社會(huì)協(xié)商平臺(tái)，激活基層自治職能，實(shí)現(xiàn)村民自治主體下沉到村民小組；充分尊重群眾選擇，發(fā)揮群眾主體地位，增強(qiáng)廣大群眾的主人翁意識(shí)與責(zé)任感，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)自我調(diào)節(jié)、群眾自治良性互動(dòng)。
2.堅(jiān)持相信群眾，依靠群眾，切實(shí)提升社會(huì)治理的實(shí)效
長(zhǎng)沙縣“樂(lè)和鄉(xiāng)村”建設(shè)的實(shí)踐進(jìn)一步證明，只有真正尊重群眾的主體地位，真正相信群眾，變“為民做主”為“由民做主”，在滿足群眾利益訴求的同時(shí)滿足群眾的參與需求，讓廣大鄉(xiāng)村群眾在公共事務(wù)方面由“要我做”主動(dòng)變成“我要做”，才能把群眾想干的事情變成黨委政府要干的事情，把黨委政府在干的事情變成群眾積極參與、鼎力支持的事情，把黨委政府干成的事情變成給群眾帶來(lái)實(shí)實(shí)在在民生利益的事情。
“樂(lè)和鄉(xiāng)村”建設(shè)中，長(zhǎng)沙縣無(wú)論是在“一站兩會(huì)”的建立與運(yùn)行上，還是在項(xiàng)目投入機(jī)制改革與考核評(píng)價(jià)體系創(chuàng)新中，都堅(jiān)持同群眾商量，與群眾交流，事事尊重群眾，時(shí)時(shí)親近群眾，處處關(guān)心群眾，充分發(fā)揮群眾在創(chuàng)新社會(huì)治理、推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)中的主體作用，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村社會(huì)治理與新農(nóng)村建設(shè)從單純收集群眾的意見(jiàn)，提升為激發(fā)群眾的共同愿景；從單純滿足群眾的利益訴求，提升為滿足群眾的參與需求；從為群眾點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的服務(wù)，提升為培育群眾組織，讓群眾實(shí)現(xiàn)自我服務(wù)。
這些做法，既是新形勢(shì)下深入踐行黨的群眾路線新思路，也充分展現(xiàn)了長(zhǎng)沙縣委、縣政府在深化改革試驗(yàn)中堅(jiān)持制度自信、執(zhí)政自信的膽氣。
3.堅(jiān)持改革創(chuàng)新，標(biāo)本兼治，積極探索社會(huì)治理的新路
長(zhǎng)沙縣“樂(lè)和鄉(xiāng)村”建設(shè)的實(shí)踐證明，只有厘清政府職能的邊界，有所為有所不為，加快政府職能轉(zhuǎn)變步伐，努力把政府該管的事情管好，把管不了、管不好、管不到、不該管的事情逐步剝離出去，按照責(zé)、權(quán)、利和義務(wù)分解、下放，才能實(shí)現(xiàn)政府功能歸位，促進(jìn)本土社會(huì)組織加快發(fā)展，推動(dòng)群眾主體作用充分發(fā)揮，從而在根本上提升社會(huì)自治能力。
在“樂(lè)和鄉(xiāng)村”建設(shè)中，長(zhǎng)沙縣堅(jiān)持以深化改革驅(qū)動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施，由縣委書(shū)記高位協(xié)調(diào)，積極簡(jiǎn)政放權(quán)，推行“三事分流”，主動(dòng)下放權(quán)力，做好服務(wù)配套，改革投入機(jī)制，整合涉農(nóng)資金，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變；創(chuàng)新考核制度，引導(dǎo)各單位既發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)，各司其職、各負(fù)其責(zé)，更密切配合、通力協(xié)作，形成整體合力，打好總體戰(zhàn)；明確互助會(huì)、村民責(zé)任義務(wù)，實(shí)現(xiàn)了基層政府、村支兩委、互助會(huì)、村民各盡其力、各盡其責(zé)。
4.堅(jiān)持實(shí)事求是，因地制宜，創(chuàng)造出系列具有操作性的經(jīng)驗(yàn)和方法
長(zhǎng)沙縣“樂(lè)和鄉(xiāng)村”建設(shè)實(shí)踐證明：農(nóng)村的實(shí)際情況千差萬(wàn)別，任何問(wèn)題都不可能采取一刀切的方式，畢其功于一役。只有堅(jiān)持實(shí)事求是，根據(jù)廣大農(nóng)村的實(shí)際情況，因地制宜，一把鑰匙開(kāi)一把鎖，通過(guò)循序漸進(jìn)的方式，最后實(shí)現(xiàn)殊途同歸。
“樂(lè)和鄉(xiāng)村”建設(shè)中，在試范村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組的指導(dǎo)下，各個(gè)試點(diǎn)村根據(jù)各個(gè)村民小組的具體情況，沒(méi)有急于求成、盲目冒進(jìn)，而是以“三事分流”為核心，從村民最為關(guān)注的問(wèn)題和熱點(diǎn)入手，先期基本采取單體試驗(yàn)，分別從衛(wèi)生治理、山塘溝渠維修、村級(jí)公路修建、文娛活動(dòng)介入進(jìn)行突破，首先激活互助會(huì)，然后通過(guò)互助會(huì)進(jìn)一步帶動(dòng)村民，逐步增強(qiáng)村民的參與意識(shí)和公共精神，使村民對(duì)鄉(xiāng)村公共事務(wù)由過(guò)去“要我做”自覺(jué)過(guò)渡到“我要做”。而這種觀念的轉(zhuǎn)變正是鄉(xiāng)村治理引導(dǎo)群眾走向自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的基礎(chǔ)。
實(shí)踐中，不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、不同的行政村結(jié)合自身特點(diǎn)將“樂(lè)和鄉(xiāng)村”的試驗(yàn)做出本地特色。春華鎮(zhèn)在村支兩委換屆之前試點(diǎn)村班子不夠得力，樂(lè)和社工的工作就由鎮(zhèn)黨委直接領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一調(diào)度。金井鎮(zhèn)西山村有一個(gè)堅(jiān)強(qiáng)的起模范帶頭作用的村黨組織，駐村大學(xué)生村官又是本村的年輕人，因此推進(jìn)樂(lè)和鄉(xiāng)村建設(shè)時(shí)便依靠自身力量，充分學(xué)習(xí)和參照社工做法而不派社工的方式，同樣卓有成效。
可以說(shuō)在頂層設(shè)計(jì)統(tǒng)籌之下，采取以點(diǎn)帶面、分體突破、穩(wěn)步推進(jìn)的做法不僅符合鄉(xiāng)村實(shí)際，具有極強(qiáng)的可操作性，也為全國(guó)其他地區(qū)進(jìn)行社會(huì)治理改革創(chuàng)新的具體措施提供豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
四、亟待解決的問(wèn)題
1.亟待建設(shè)保障持續(xù)推進(jìn)的機(jī)制
對(duì)于“樂(lè)和鄉(xiāng)村”建設(shè)能夠在長(zhǎng)沙縣開(kāi)花、生根、結(jié)果的原因，綜合開(kāi)發(fā)研究院（中國(guó)·深圳）課題組歸納為“六個(gè)一”，缺一不可：一個(gè)堅(jiān)持改革創(chuàng)新的縣委書(shū)記（楊懿文）；一個(gè)具有豐富理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專家（廖曉義）；一個(gè)能夠深刻理解并大力支持的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書(shū)記（如各試點(diǎn)村所在鎮(zhèn)的鎮(zhèn)黨委書(shū)記）；一個(gè)接受樂(lè)和理念并敢于身體力行的村支部書(shū)記（如各試點(diǎn)村支書(shū)）；一個(gè)具有公共意識(shí)和精神的鄉(xiāng)間能人（如各試點(diǎn)村互助會(huì)會(huì)長(zhǎng)）；此外，還有一個(gè)能夠串通涉及上述五個(gè)節(jié)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)上情下達(dá)、下情上達(dá)的“通天人物”（如長(zhǎng)沙縣“樂(lè)和鄉(xiāng)村”示范村建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任、縣委宣傳部副部長(zhǎng)馬搏）。“六個(gè)一”缺一不可，恰恰說(shuō)明“樂(lè)和鄉(xiāng)村”制度環(huán)境的不穩(wěn)定性。從整個(gè)“六個(gè)一”鏈條來(lái)看，任何一個(gè)環(huán)節(jié)一旦出現(xiàn)不同認(rèn)識(shí)，項(xiàng)目推進(jìn)都會(huì)遇到阻力。這說(shuō)明目前鄉(xiāng)村基層村民依法自治的社會(huì)基礎(chǔ)仍相當(dāng)薄弱，未來(lái)發(fā)展受到影響甚至半途而廢并非危言聳聽(tīng)。
通過(guò)調(diào)研也不難得出結(jié)論，既接受樂(lè)和理念，工作能力又特別突出的村支書(shū)是樂(lè)和鄉(xiāng)村建設(shè)試點(diǎn)獲得成果不可或缺的關(guān)鍵。實(shí)際上不少試點(diǎn)村的順利實(shí)施，都得益于出色的村支書(shū)，比如白沙鎮(zhèn)雙沖村支書(shū)向文革、開(kāi)慧鎮(zhèn)葛家山村支書(shū)湯長(zhǎng)順、金井鎮(zhèn)西山村支書(shū)林金良等，實(shí)際上如果沒(méi)有他們?nèi)σ愿暗耐七M(jìn)，這些試點(diǎn)村的建設(shè)成果難于想象。這些村干部基本上都是經(jīng)受了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的洗禮，獲得了經(jīng)濟(jì)獨(dú)立，自愿回到村里造福桑梓的人，他們處在國(guó)家科層體制與鄉(xiāng)村自治社會(huì)之間樞紐地位。一旦自然社區(qū)建設(shè)倒逼投入機(jī)制改革，僅由他們承擔(dān)體制扭曲帶來(lái)的壓力是不現(xiàn)實(shí)的，這就考驗(yàn)行政體制能否做出“從取悅上級(jí)到取悅顧客”的根本轉(zhuǎn)變。
從樂(lè)和互助會(huì)層面看，自然社區(qū)領(lǐng)袖人物的威信聲望、創(chuàng)新精神、能力乃至個(gè)性對(duì)推進(jìn)“樂(lè)和鄉(xiāng)村”的關(guān)鍵性作用和意義毋庸置疑，但同時(shí)也存在樂(lè)和鄉(xiāng)村建設(shè)成敗對(duì)他們過(guò)分依賴的隱患，持續(xù)推進(jìn)的保障機(jī)制并沒(méi)有充分建立起來(lái)。
實(shí)際上，從上到下的樂(lè)和理念宣講、普及，讓更多的干部、群眾了解、理解、接受，同時(shí)在體制、制度方面建立持續(xù)推進(jìn)的保障機(jī)制，仍將是曠日持久的工作。
2.項(xiàng)目進(jìn)入深水區(qū)倒逼投入機(jī)制改革
互助會(huì)是三事分流的重要載體。互助會(huì)成立容易，但真正激活，使其長(zhǎng)期運(yùn)轉(zhuǎn)，并發(fā)揮作用還存在困難。目前，雖然擁有項(xiàng)目、陪伴、責(zé)任、產(chǎn)業(yè)、基金、規(guī)章、教育、活動(dòng)等八種激活方式，但最關(guān)鍵的還是缺乏政治和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。從政治基礎(chǔ)來(lái)看，雖然成立了社工站，為互助會(huì)的運(yùn)作提供了機(jī)制保障，但長(zhǎng)期來(lái)看還是缺乏法律賦予的權(quán)力和地位。從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)來(lái)看，由于村集體經(jīng)濟(jì)的缺乏與村級(jí)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)基本依賴政府支持，使得村民自治運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的資源缺乏，如果沒(méi)有有效的投入機(jī)制改革，互助會(huì)將由于事權(quán)、財(cái)權(quán)與責(zé)任的不相匹配，因缺乏經(jīng)費(fèi)而無(wú)法被激活，承辦“小事”就會(huì)力不從心，三事分流也會(huì)因此而缺乏內(nèi)生動(dòng)力。
就目前而言，參與式投入機(jī)制改革，涉及縣鎮(zhèn)村關(guān)系的理順，財(cái)權(quán)、事權(quán)的下放和辦事程序的規(guī)范，需要立足于縣級(jí)層面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，將治理理念融入政府職能轉(zhuǎn)變、財(cái)政投入、干部考評(píng)等各項(xiàng)改革之中。此外，投入機(jī)制改革還需要政府鼓勵(lì)村民以集資、投工、投勞等方式參與村級(jí)治理，加大以獎(jiǎng)代投力度，讓政府、社會(huì)和個(gè)人真正參與村級(jí)治理成為常態(tài)，形成可持續(xù)的推動(dòng)力。
如目前互助會(huì)自治活力激發(fā)之后，各種鄉(xiāng)村公共事業(yè)的建設(shè)進(jìn)入井噴臨界狀態(tài)，已經(jīng)對(duì)過(guò)往的投入機(jī)制產(chǎn)生倒逼，江蘇省村級(jí)公益事業(yè)建設(shè)“一事一議”籌勞籌資做法或可參考，深圳市龍崗區(qū)“民生大盆菜”的方式也值得借鑒。具體操作方式、方法仍有待與本土情況相結(jié)合。
3.基層自治參與主體需進(jìn)一步厘清邊界
在當(dāng)下中國(guó)鄉(xiāng)村，最尷尬的現(xiàn)象之一是，曾經(jīng)作為全國(guó)人口最多的中國(guó)農(nóng)民，在1953年農(nóng)會(huì)組織退出歷史舞臺(tái)之后，他們成為唯一沒(méi)有互助合作組織依歸的群體。因此，如果奢望近些年剛剛從鄉(xiāng)村培育、萌發(fā)的基層組織、社會(huì)組織擁有明晰的責(zé)、權(quán)、利邊界，無(wú)疑是太過(guò)樂(lè)觀。
長(zhǎng)沙縣通過(guò)“樂(lè)和鄉(xiāng)村”建設(shè)，多元共治的出現(xiàn)固然是可喜的現(xiàn)象，但各個(gè)主體之間的邊界仍有待于進(jìn)一步厘清，甚至有的在法律的框架之下還找不到依托。在具體實(shí)踐中，依法行政和依法自治出現(xiàn)相互矛盾的現(xiàn)象。其實(shí)二者從本質(zhì)上是一回事，但由于各主體的法律地位邊界不清，導(dǎo)致了相互越位或越俎代庖的現(xiàn)象。
比如從法理上講，政府與村委會(huì)是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，但在實(shí)踐中，行政管理思維根深蒂固的現(xiàn)實(shí)往往使二者的關(guān)系變成領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，政府職能部門(mén)習(xí)慣以政府指標(biāo)體系對(duì)村委會(huì)進(jìn)行考核、評(píng)比，背離了制度設(shè)計(jì)的初衷，背離了村民自治的本意。
又比如村民互助會(huì)本質(zhì)是互助性、服務(wù)性、公益性的社會(huì)組織，是溝通村民與政府橋梁，也是實(shí)現(xiàn)村民自治的良好平臺(tái)。但由于相關(guān)的法理界定并不明晰，一方面，加上部分村干部對(duì)樂(lè)和理念理解不透或者不愿意接受樂(lè)和理念，擔(dān)心互助會(huì)“篡位奪權(quán)”；另一方面，目前互助會(huì)的激活過(guò)程中對(duì)鄉(xiāng)村能人的依賴性不謂不大，而對(duì)這些鄉(xiāng)村能人的作用如何引導(dǎo)與規(guī)范目前并沒(méi)有系統(tǒng)思考，如果不給予重視和規(guī)范，不排除個(gè)別人借助這個(gè)平臺(tái)在鄉(xiāng)村各種公共事務(wù)乃至政治事務(wù)中爭(zhēng)權(quán)奪利。
此外，類似社工站等各種社會(huì)組織，其法律地位和活動(dòng)邊界，都需要從頂層設(shè)計(jì)到實(shí)踐層面的改革深化，這不是長(zhǎng)沙縣局部的問(wèn)題，而是全國(guó)的問(wèn)題。
