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    城市化網(wǎng)訊 有關(guān)農(nóng)民與土地的關(guān)系是農(nóng)村改革的一條主線(xiàn)，維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益，是建設(shè)法治中國(guó)的重要內(nèi)容。日前，城市化委員會(huì)鄉(xiāng)村建設(shè)專(zhuān)委會(huì)副主任、北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員、法學(xué)博士張英洪撰文分析當(dāng)前農(nóng)村婦女土地權(quán)益受到侵害或得不到保障與實(shí)現(xiàn)的主要因素和五方面的建議。

    張英洪表示，關(guān)注農(nóng)村婦女土地權(quán)益問(wèn)題應(yīng)當(dāng)有兩個(gè)視角：一是小視角，即以男女平等權(quán)利的視角關(guān)注婦女土地權(quán)益；二是大視角，就是除了從男女平等權(quán)利視角上關(guān)注婦女土地權(quán)益的維護(hù)外，還必須樹(shù)立財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)這個(gè)無(wú)涉性別歧視的法治視角。在我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程中，我們關(guān)注農(nóng)村婦女土地權(quán)益這個(gè)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持男女平等權(quán)利保護(hù)的基礎(chǔ)上，更加重視財(cái)產(chǎn)權(quán)的全面依法保護(hù)，既重視男女平等權(quán)利的維護(hù)，又重視財(cái)產(chǎn)權(quán)利的法律保障。離開(kāi)財(cái)產(chǎn)權(quán)的法治保障這個(gè)宏觀制度環(huán)境和政治生態(tài)，農(nóng)村婦女即使獲得與男子平等的土地權(quán)利，也可能在不受制約的公權(quán)力面前喪失殆盡。

    張英洪強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村婦女土地權(quán)益受到侵害或得不到保障與實(shí)現(xiàn)的主要因素有以下幾大方面：
   
    一是已有的法律制度得到不貫徹落實(shí)。改革以來(lái)，針對(duì)農(nóng)村婦女在土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益方面的突出問(wèn)題，各級(jí)政府、婦聯(lián)以及專(zhuān)家學(xué)者和媒體都作出了不懈努力，共同推動(dòng)了男女平等事業(yè)，強(qiáng)化了財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。2005年修訂的《婦女權(quán)益保障法》從立法上明確規(guī)定了農(nóng)村婦女土地權(quán)益保障的內(nèi)容。這是一部充分體現(xiàn)權(quán)利導(dǎo)向的立法。該法第32、33條對(duì)婦女在土地方面享有與男子平等的權(quán)利作了明確規(guī)定。《農(nóng)村土地承包法》第30條對(duì)農(nóng)村婦女承包地權(quán)益也作了明確規(guī)定。但一些地方仍然存在侵害農(nóng)村婦女土地權(quán)益的現(xiàn)象。這不是缺乏法律制度，而是缺乏健全的法律實(shí)施機(jī)制。

　　二是有的法律條款規(guī)定不合時(shí)宜，或存在立法空白。隨著時(shí)代的發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步，有的法律規(guī)定已滯后于實(shí)踐發(fā)展的需要，存在不利于保障包括農(nóng)村婦女在內(nèi)的農(nóng)民土地權(quán)益的內(nèi)容。例如：《農(nóng)村土地承包法》第26條第2款規(guī)定承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市、轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的，應(yīng)當(dāng)將承包地交回發(fā)包方，承包方不交回的，發(fā)包方可以收回。這為一些地方收回包括婦女在內(nèi)的承包土地提供了法律依據(jù)。 《土地管理法》第43條規(guī)定任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)國(guó)有土地；第47條規(guī)定征地按土地原用途補(bǔ)償?shù)鹊龋焕诎ㄞr(nóng)村婦女在內(nèi)的土地權(quán)益的保障與實(shí)現(xiàn)。 《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等賦權(quán)明顯不充分，人為限制了包括婦女在內(nèi)的土地權(quán)益。在立法方面，目前最缺的是有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的立法。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位不明確，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的認(rèn)定缺乏權(quán)威性的國(guó)家界定，各地在實(shí)踐探索中的做法各異，有關(guān)權(quán)益糾紛不斷。這是我國(guó)立法建設(shè)明顯滯后改革發(fā)展實(shí)踐的突出表現(xiàn)。

　　三是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革滯后。改革以前，我國(guó)建立了兩個(gè)事關(guān)每個(gè)農(nóng)民權(quán)益的重大制度結(jié)構(gòu)，即城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和農(nóng)村集體所有制結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特征是廣大農(nóng)民包括農(nóng)村婦女與城鎮(zhèn)居民權(quán)利的不平等，城鄉(xiāng)要素嚴(yán)重分割。破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。傳統(tǒng)的農(nóng)村集體所有制的特征是產(chǎn)權(quán)的封閉性與產(chǎn)權(quán)的模糊性。改革的過(guò)程，實(shí)質(zhì)上就是不斷改革與突破這兩個(gè)制度結(jié)構(gòu)的過(guò)程，就是不斷擴(kuò)展農(nóng)民基本權(quán)利、推動(dòng)社會(huì)文明進(jìn)步的過(guò)程。相對(duì)而言，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的改革則明顯滯后于市場(chǎng)化、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的需要。農(nóng)村婦女的土地權(quán)益，與上述兩個(gè)基本的制度結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。目前，除了長(zhǎng)三角、珠三角、京津等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城市化快速發(fā)展的地區(qū)已經(jīng)積極探索推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革外，從全國(guó)而言，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革至今仍缺乏國(guó)家層面的頂層設(shè)計(jì)與制度規(guī)范。廣大農(nóng)民包括婦女的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保障與實(shí)現(xiàn)面臨傳統(tǒng)體制的嚴(yán)重制約。

　　四是一些地方強(qiáng)征強(qiáng)拆現(xiàn)象突出。非法強(qiáng)征強(qiáng)拆是侵害包括農(nóng)村婦女在內(nèi)的農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利最嚴(yán)重的現(xiàn)象。農(nóng)村婦女通過(guò)男女平等獲得的土地權(quán)益，在不受制約的地方政府強(qiáng)征強(qiáng)拆中隨時(shí)都有可能毀于一旦。最近十多年來(lái)全國(guó)各地爆發(fā)出來(lái)的強(qiáng)征強(qiáng)拆事件，嚴(yán)重侵害了包括農(nóng)村婦女在內(nèi)的農(nóng)民的土地權(quán)益。例如，2009年11月13日早晨，成都市金牛區(qū)天回鎮(zhèn)金華村婦女唐福珍在當(dāng)?shù)卣M織的惡性強(qiáng)拆事件中被迫自焚而死。 2016年4月30日，海口市秀英區(qū)政府對(duì)瓊?cè)A村進(jìn)行強(qiáng)拆，執(zhí)法人員暴打婦女、兒童的視頻曝光，世人為之震驚。6月16日，長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)觀沙嶺街道茶子山村婦女龔雪輝在其家中被非法強(qiáng)拆活埋死亡。侵害財(cái)產(chǎn)權(quán)利往往又與侵害人身權(quán)利交織在一起。在非法強(qiáng)征強(qiáng)拆中，任性的地方權(quán)力不但嚴(yán)重侵害農(nóng)村婦女的土地權(quán)益，而且危及農(nóng)村婦女的人身安全，甚至剝奪農(nóng)村婦女的生命權(quán)。

　　五是財(cái)產(chǎn)權(quán)利救濟(jì)渠道不暢。農(nóng)村婦女土地權(quán)益一旦受到侵害，最大的困惑往往是權(quán)利救濟(jì)失靈。在信訪(fǎng)渠道上，有的地方對(duì)因土地權(quán)益受到侵害的上訪(fǎng)人進(jìn)行截訪(fǎng)，在勞教廢止以前，一些地方以勞教的方式對(duì)待上訪(fǎng)人。在過(guò)去的維穩(wěn)體制中，有的地方和部門(mén)不是著力解決信訪(fǎng)人反映的權(quán)益受損問(wèn)題，而是逆天行事，著力解決反映問(wèn)題的人，非法限制信訪(fǎng)人的人身自由，或?qū)χM(jìn)行打擊報(bào)復(fù)。在司法渠道上，有的地方法院要么對(duì)農(nóng)村婦女土地維權(quán)案件不予立案，要么因法律規(guī)定不明確難以公正判決，要么因司法腐敗而徇私枉法，要么判決了卻執(zhí)行不了，等等。司法不能成為維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線(xiàn)，這是國(guó)家治理扭曲和失敗的重要表征。

　　張英洪說(shuō)，農(nóng)村婦女土地權(quán)益受到侵害或保護(hù)不力，暴露了國(guó)家治理體系和治理能力存在的嚴(yán)重問(wèn)題。維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益，是推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的迫切需要。

　　張英洪指出，男女平等是基本國(guó)策，保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)是法治的基本要義。在全面依法治國(guó)、加快建設(shè)法治國(guó)家進(jìn)程中，維護(hù)農(nóng)村婦女土地權(quán)益，關(guān)鍵是要樹(shù)立財(cái)產(chǎn)權(quán)全面保護(hù)的法治思維，要在立法、執(zhí)法、司法等各個(gè)領(lǐng)域體現(xiàn)法治理念和公平正義原則。具體建議有以下幾方面：

　　一是要明確村民自治的權(quán)力邊界和法律責(zé)任。村民自治作為我國(guó)農(nóng)村治理的重要形式，是一項(xiàng)空前的農(nóng)村民主政治實(shí)驗(yàn)，在啟發(fā)民智、聚集民力、凝聚民心、表達(dá)民意等方面發(fā)揮了重要的作用。但在實(shí)踐中，村民自治也存在許多認(rèn)識(shí)偏差和行動(dòng)問(wèn)題，其中一條就是以少數(shù)服從多數(shù)的名義侵害村民個(gè)人的基本權(quán)利，產(chǎn)生了一種“多數(shù)的暴政”的現(xiàn)象。為此，我們需要進(jìn)一步明確村民自治的權(quán)力邊界，將自治權(quán)納入法治的軌道，將村干部的權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。村民自治必須在憲法和法律的框架內(nèi)行事，自治權(quán)不得與憲法法律相抵觸，不得侵犯村民的基本權(quán)利和個(gè)人自由。應(yīng)當(dāng)修改《村民委員會(huì)組織法》，明確村委會(huì)的權(quán)力邊界及侵權(quán)責(zé)任，強(qiáng)化村民權(quán)利的保護(hù)。建議制定《村民自治法》，按照法治中國(guó)建設(shè)的新要求，對(duì)村民自治進(jìn)行全面規(guī)范和提升，促進(jìn)鄉(xiāng)村治理法治化。

　　二是修改和制定相關(guān)法律，健全法律實(shí)施機(jī)制。與農(nóng)村婦女土地權(quán)益相關(guān)的法律，有的需要修改，以進(jìn)一步明確相關(guān)規(guī)定；有的需要重新制定法律，以彌補(bǔ)有關(guān)保障農(nóng)村婦女土地權(quán)益上的法律缺失。關(guān)于《農(nóng)村土地承包法》，應(yīng)當(dāng)取消《農(nóng)村土地承包法》有關(guān)承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市、轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶(hù)口的應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包的規(guī)定，明確保障進(jìn)城落戶(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。耕地承包期應(yīng)由30年修改為長(zhǎng)久不變。要做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。凡確權(quán)到戶(hù)到地的，可由農(nóng)戶(hù)家庭成員共同享有土地權(quán)益，內(nèi)部協(xié)商解決有關(guān)問(wèn)題。凡確權(quán)確股不確地的，必須明確農(nóng)戶(hù)每名成員的股份份額。關(guān)于《物權(quán)法》的修改，重點(diǎn)是要對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)實(shí)行更充分的賦權(quán)與保護(hù)，使上述“三權(quán)”具備占有、使用、收益和處分的完整權(quán)能。現(xiàn)行《土地管理法》還存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的色彩，城鄉(xiāng)二元土地制度分割明顯，不利于市場(chǎng)化、城市化、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展需要，不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)的形成，不利于土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的維護(hù)與實(shí)現(xiàn)，需要做重大修改。《土地管理法》的基本修改方向是，要凸顯公民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)，保障國(guó)有土地和集體所有土地兩種所有制的平等地位，因公共利益需要征收土地并給予公正補(bǔ)償?shù)取＝ㄗh在修改《土地管理法》的基礎(chǔ)上，制定土地方面的母法——《土地法》。應(yīng)當(dāng)制定《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》《農(nóng)村住宅法》等，全面加強(qiáng)涉農(nóng)法制建設(shè)，盡快把農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的法制建設(shè)提高到一個(gè)新水平。要拿出健全憲法、法律實(shí)施機(jī)制的實(shí)招，使憲法、法律真正得到良好的實(shí)施，公民的基本權(quán)利得到良好的保護(hù)與有效救濟(jì)。

　　三是探索農(nóng)村土地集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。推進(jìn)農(nóng)村土地集體所有制的改革完善，要與市場(chǎng)化取向的改革、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的要求、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的方向相協(xié)調(diào)，與賦予和保障農(nóng)民更多更充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的相適應(yīng)，探索實(shí)行集體所有權(quán)、農(nóng)戶(hù)承包權(quán)、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，按照股份合作制的方向全面深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，將農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有體現(xiàn)在人人擁有集體產(chǎn)權(quán)股份上來(lái)。土地承包權(quán)是農(nóng)民在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的身份性財(cái)產(chǎn)權(quán)利，所有集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，不分男女老少，都平等享有。關(guān)鍵是要確立集體經(jīng)濟(jì)組織的成員身份資格，由此保障和實(shí)現(xiàn)成員身份權(quán)與享有的集體財(cái)產(chǎn)權(quán)相統(tǒng)一。在確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份資格上，應(yīng)當(dāng)區(qū)分原始取得成員資格即初始成員資格與新增成員資格。同時(shí)要推進(jìn)農(nóng)村政經(jīng)分離改革，區(qū)分農(nóng)村社區(qū)成員權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)。

　　四是加快法治政府建設(shè)，推進(jìn)司法改革。各級(jí)政府在維護(hù)婦女土地權(quán)益上發(fā)揮著主導(dǎo)作用，但如果政府的公權(quán)力不受監(jiān)督與制約，則又可能?chē)?yán)重侵害婦女的土地權(quán)益。一些地方政府非法強(qiáng)征強(qiáng)拆就是嚴(yán)重侵害婦女土地權(quán)益的典型案例。習(xí)近平總書(shū)記提出要將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是要建設(shè)法治政府，將政府的全部工作納入法治軌道。要像全面從嚴(yán)治黨那樣，推進(jìn)全面依法治國(guó)；像強(qiáng)力反腐敗那樣，強(qiáng)力反侵權(quán)。對(duì)各級(jí)政府來(lái)說(shuō)，法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為，有權(quán)就有責(zé)，侵權(quán)要追究。面對(duì)一些地方暴力強(qiáng)征強(qiáng)拆嚴(yán)重侵害包括農(nóng)村婦女土地權(quán)益的現(xiàn)象，迫切需要追究侵權(quán)組織和侵權(quán)個(gè)人相應(yīng)的行政責(zé)任、黨紀(jì)責(zé)任、民事責(zé)任和刑事責(zé)任。法律的權(quán)威在于實(shí)施，法律的生命也在于實(shí)施。暴力強(qiáng)征強(qiáng)拆實(shí)質(zhì)上就是一些地方政府或有關(guān)部門(mén)、基層組織嚴(yán)重侵害公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利的犯罪行為，應(yīng)當(dāng)追究侵權(quán)單位和侵權(quán)個(gè)人的刑事責(zé)任。要強(qiáng)化《刑法》有關(guān)單位犯罪的實(shí)施，依法追究侵害包括農(nóng)村婦女在內(nèi)的公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利和人身權(quán)利的有關(guān)單位的刑事責(zé)任。建議修改《刑法》，明確將暴力強(qiáng)征強(qiáng)拆列為侵害公民財(cái)產(chǎn)罪。司法改革要著眼于司法公正，筑牢社會(huì)正義的最后一道防線(xiàn)，真正實(shí)踐習(xí)近平總書(shū)記指出的那樣，要讓人民群眾在每一個(gè)司法案件中都感受到公平正義。

　　五是加強(qiáng)婦女組織建設(shè)，創(chuàng)新婦女組織維權(quán)方式。要適應(yīng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)的新要求，進(jìn)一步加強(qiáng)婦女組織建設(shè)，構(gòu)建以各級(jí)婦聯(lián)為主體、其他婦女組織為補(bǔ)充的多元婦女組織維權(quán)體系。第一，建議國(guó)務(wù)院及地方各級(jí)政府將作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的婦女兒童工作委員會(huì)改為各級(jí)政府的直屬機(jī)構(gòu)，其辦公室不應(yīng)設(shè)在各級(jí)婦聯(lián)，而應(yīng)當(dāng)作為政府的工作部門(mén)單獨(dú)設(shè)立。要充分發(fā)揮政府部門(mén)序列中的婦女兒童工作機(jī)構(gòu)在促進(jìn)男女平等、維護(hù)婦女各項(xiàng)基本權(quán)利、實(shí)現(xiàn)婦女自由而全面發(fā)展上發(fā)揮主導(dǎo)作用。第二，根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的新要求，進(jìn)一步改革各級(jí)婦聯(lián)組織，核心是要切實(shí)解決婦聯(lián)組織和工作中存在的機(jī)關(guān)化、行政化等脫離婦女群眾問(wèn)題。要將婦聯(lián)組織從異化了的行政官僚組織還原為社會(huì)組織。第三，積極培育和發(fā)展各種婦女組織，實(shí)現(xiàn)婦女組織發(fā)展的多元化。建議制定《婦女組織法》，在法治的軌道上大力發(fā)展和規(guī)范多元化的婦女組織，實(shí)現(xiàn)我國(guó)婦女組織由婦聯(lián)的一枝獨(dú)秀到各種婦女自我組織百花齊放的繁榮局面。