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2025年08月18日
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1803條，這是截至11月30日下午6點，慈善法草案(以下簡稱“草案”)通過中國人大網(wǎng)征集到的意見數(shù)量。當天，為期一個月的草案公開征求意見結(jié)束。
10月30日，草案首次提請十二屆全國人大常委會第十七次會議審議，備受社會各界關注的我國慈善行業(yè)首部基本法律正式進入立法程序。
全國人大內(nèi)務司法委員會副主任委員王勝明在作草案說明時表示，草案立足我國實際，適當借鑒國外有益經(jīng)驗，不照搬照抄；堅持問題導向，努力解決慈善領域存在的突出問題，增強慈善法的及時性、系統(tǒng)性、針對性和可操作性；確立基本規(guī)則，草案對慈善組織、慈善募捐、慈善服務、信息公開、促進措施和監(jiān)督管理等基本內(nèi)容都作出了規(guī)定；堅持科學立法和民主立法。
全國人大常委會委員鄭功成在分組審議草案時表示，草案起草過程中，廣泛匯集眾智，各個參與起草的部門召開過上百次研討會，公益慈善學術界和實務界人士充分發(fā)表意見，這在近年來的立法過程中非常少見。草案框架完整、合理，比如采用“大慈善”定義，首次明確界定慈善概念，專設一章規(guī)定慈善信托等，我國慈善事業(yè)發(fā)展的關鍵問題在草案中都有重大突破。同時對于慈善組織如何進行信息公開、加強監(jiān)督管理的規(guī)定，回應了公眾關切的問題。
全國政協(xié)委員、清華大學公益慈善研究院院長王名表示，此前學術界希望我國首部慈善基本法律達到的三個要求：解決目前我國慈善行業(yè)存在的突出問題、有戰(zhàn)略高度、整體上為其他立法留有余地，草案基本上都實現(xiàn)了。
草案公開征求意見期間，北京師范大學中國公益研究院、清華大學公益慈善研究院等學術機構以及一些民間公益慈善組織召開研討會，邀請專家以及參與草案起草的相關人士針對草案發(fā)表意見。
中國青年報記者日前梳理了這些學術界和實務界對草案的部分意見后發(fā)現(xiàn)，個人公開募捐是否受限，通過微博、微信募捐是否合法，在放開公募權的同時規(guī)定慈善組織需要經(jīng)過兩年考察期才能獲得公募資格是否合理，慈善組織擁有的通過互聯(lián)網(wǎng)募捐權按照行政區(qū)域區(qū)別對待是否必要，稅收優(yōu)惠政策如何更具操作性等問題最受關注。
爭議第三十一條：個人公開募捐是否受限
不具有公開募捐資格的組織或者個人，不得采取公開募捐方式開展公開募捐。草案第三十一條的這項規(guī)定被廣泛解讀為“個人不得通過互聯(lián)網(wǎng)募捐”，由此引起公眾關注，有部分公眾質(zhì)疑，這樣規(guī)定堵塞了個人通過網(wǎng)絡求助的通道。
北京大學法學院非營利組織法研究中心主任金錦萍說，根據(jù)這項規(guī)定，個人直接在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)帖、發(fā)微博、公布個人賬號為自己或他人募款是不被允許的。“草案這樣規(guī)定主要是考慮到自然人開展網(wǎng)絡募捐可能會出現(xiàn)一些問題，比如求助信息真?zhèn)坞y以辨別、募得善款性質(zhì)如何界定、善款到了個人賬號后的歸屬等”。
金錦萍說，近幾年已經(jīng)出現(xiàn)了由于個人自行通過網(wǎng)絡募捐而導致的捐贈人與受贈人產(chǎn)生糾紛的案例。在她看來，還是要區(qū)別清楚個人在網(wǎng)絡上的求助行為與個人通過網(wǎng)絡發(fā)起的募捐行為，每個人都應當享有通過網(wǎng)絡求助的權利。
也有專家認為，個人借助網(wǎng)絡直接籌措資金屬于個人自助、自救行為，不屬于法律意義的募捐行為，草案對此類行為沒有限制。
草案第三十一條同時規(guī)定，個人可以與有公開募捐資格的慈善組織合作開展公開募捐，募得款物由具有公開募捐資格的慈善組織管理。
一些專家學者認為，這項規(guī)定賦予了個人通過慈善組織獲得救助的權利。
上海復恩社會組織法律服務中心理事長陸璇就此項規(guī)定撰文指出，募捐是個法律概念，不是簡單的受贈行為，在臺灣地區(qū)被稱為“勸募”，按照臺灣地區(qū)的《公益勸募條例》，勸募行為只有具備合法勸募資格的公立學校、行政法人、公益性社團法人、財團法人等四類組織才能實施，而且必須在辦理勸募活動前先申請許可，個人是不被允許進行勸募的。
在香港，可以申請募捐許可的是稅務局認定的“慈善組織”，個人的公開募捐行為也是不被法律允許的。
我國兩部有關募捐的地方法規(guī)同樣規(guī)定，募捐指的是基于公益事業(yè)目的，向社會公眾公開募集財產(chǎn)的一種勸募行為。
《廣州市募捐條例》規(guī)定，該條例適用于募捐組織在廣州市行政區(qū)域內(nèi)面向社會公眾公開募集財產(chǎn)用于公益事業(yè)及相關的管理活動；《上海市募捐條例》同樣明確規(guī)定，“本條例所稱募捐，是指基于公益目的，向社會公開募集財產(chǎn)的勸募行為。”
陸璇認為，募捐的本質(zhì)是利他性的。
清華大學公共管理學院副教授賈西津認為，因為自身困難在網(wǎng)絡上公開求助的個人與捐贈人之間的關系只是普通的贈與合同關系，并不構成“募捐”。雖然他的行為屬于向社會公開募集財產(chǎn)，但是籌款的目的不是為了不特定群體，而是為了自己，簡單來說，他募款不是為了公，而是為了私。
在北京師范大學中國公益研究院舉行的研討會上，全國人大內(nèi)務司法委員會內(nèi)務室的有關人士對第三十一條作了解釋，在沒有法人組織形式的情況下，個人公開向社會募捐，無法確定募得財產(chǎn)的性質(zhì)，善款使用也完全靠良心，不是靠制度，所以必須限制，但草案并沒有限制個人通過網(wǎng)絡的求助行為。
公募權放開的名與實：設置兩年考察期是否必要
草案以列舉加兜底條款的形式，規(guī)定了設立慈善組織應當符合的條件，不再要求設立慈善組織必須有業(yè)務主管部門。這意味著，今后慈善組織登記的門檻或?qū)⒔档停覈鐣M織雙重管理體制或?qū)⒈淮蚱啤?/p>
除了這一重大突破，草案力圖放開公募權，確立了公開募捐資格證書制度，規(guī)定依法登記滿兩年、運作規(guī)范的慈善組織，可以向原登記的民政部門申請公開募捐資格證書。民政部門經(jīng)審查，沒有發(fā)現(xiàn)其受到本法規(guī)定行政處罰的，應當發(fā)給公開募捐資格證書。
草案同時規(guī)定，慈善組織開展公開募捐，應當在其登記的民政部門行政管理區(qū)域內(nèi)進行。
設置兩年的考察期和只能在登記地行政區(qū)域進行公募的規(guī)定引起廣泛關注。
列席十二屆全國人大常委會第十七次會議的全國人大代表賈旭芝是陜西省一家非公募基金會的理事長，她認為設置兩年考察期不合理，“有的慈善組織登記運作了很多年，一直很平庸，有的雖然成立時間很短，但運作效果非常好，人為設置兩年期限，有失公平。只要依法登記，規(guī)范運作的，就應當允許其公開募捐，而不用另行申請公開募捐資格證書，這樣可以降低行政成本，避免權力尋租”。
大部分專家學者認為，很多機構在注冊時就希望獲得公募資格，對公募進行區(qū)域限制會導致很多機構都想在省級或者國家級民政部門進行注冊，這與現(xiàn)實會產(chǎn)生矛盾。
中國扶貧基金會專職副會長王行最表示，慈善組織只要有能力，遵守法律，就可以在全國募捐，不應該做行政區(qū)域的限制。
賈西津認為，很多國家都有對于公開募捐資格的法律規(guī)制，對于公募資格的限定要實現(xiàn)的目的應當是保障公眾、捐款人的權利，防止公開募款可能存在的信息欺詐、資金濫用，而不是為了保障誰的募款特權，或者限制誰的社會募款途徑，應當基于保證公益活動的公信力為目的來考慮慈善立法規(guī)制。
互聯(lián)網(wǎng)募捐空間有多大：網(wǎng)絡募捐分級是否合理
4.37億元，11.17億人次，這是11月底公布的《2014年度中國網(wǎng)絡捐贈第三方平臺研究報告》中披露的2014年各類網(wǎng)絡捐贈第三方平臺募集的善款總額和捐贈人次。
中國慈善聯(lián)合會副會長徐永光認為，我國互聯(lián)網(wǎng)公益近幾年的蓬勃發(fā)展，已經(jīng)使“透明性、選擇性和便捷性”對公益的影響得到印證。互聯(lián)網(wǎng)公益最大的貢獻是，沒有政府發(fā)文，無需出臺法律，依照市場化規(guī)則，讓公益回歸民間和理性。
草案順應了這一趨勢，規(guī)定在省級以上民政部門登記的慈善組織，可以通過其網(wǎng)站或者其他網(wǎng)站開展募捐。在設區(qū)的市和縣級民政部門登記的慈善組織，可以在其登記的民政部門建立或者指定的慈善信息平臺開展互聯(lián)網(wǎng)募捐。
王勝明在作草案說明時表示，這樣規(guī)定是根據(jù)開展網(wǎng)絡募捐的必要性和可能性，同時盡量避免重復募捐甚至網(wǎng)絡欺詐等現(xiàn)象，初步估算在省級以上民政部門登記的慈善組織已有數(shù)千家，基本能夠滿足我國開展互聯(lián)網(wǎng)募捐的需要，省級以下民政部門登記的慈善組織數(shù)量眾多，大多數(shù)從事的是慈善服務業(yè)務，要求其在民政部門建立或者指定的慈善信息平臺開展互聯(lián)網(wǎng)募捐，有利于互聯(lián)網(wǎng)募捐的規(guī)范化。
廣東省廣州市慈善會秘書長汪中芳認為，以注冊地的行政級別來限定慈善組織開展互聯(lián)網(wǎng)募捐，是一種帶有明顯“計劃”思維的做法，當前大量的市級、區(qū)級慈善會自己的網(wǎng)站上都有募捐功能，如果這項規(guī)定通過，會有大量的慈善組織受到影響。
騰訊公益慈善基金會執(zhí)行秘書長竇瑞剛建議，當前全球“互聯(lián)網(wǎng)+”慈善仍處在發(fā)展早期，可供借鑒的經(jīng)驗不多，草案應該給互聯(lián)網(wǎng)募捐留下更多發(fā)展空間，不宜規(guī)定過細，否則很可能面對法律無法適應現(xiàn)實發(fā)展的困境。
草案審議中，全國人大代表鄭永扣提出，目前有在微信朋友圈、微博的粉絲圈里進行的募捐，發(fā)起人不是慈善組織，不具備公開募捐的資格，但是當事人認為這屬于親友之間互助性的一種慈善行為，似乎監(jiān)管機構也管不著，但是擴散的范圍非常大，已經(jīng)遠遠超出了親友互助式的活動范疇，實際上這已經(jīng)是一種公開募捐了，對于類似這種網(wǎng)絡捐贈如何監(jiān)管應該深入研究。
深圳壹基金公益基金會秘書長李勁認為，現(xiàn)實中對公募和非公募的界定是很有難度的，互聯(lián)網(wǎng)沒有地域、空間界限，已經(jīng)使募款的特定和非特定對象界限變得很模糊。
為了防止利用網(wǎng)絡進行騙捐，草案除了明確規(guī)定騙捐、詐捐行為構成犯罪的，將被依法追究刑事責任之外，規(guī)定了廣播、電視、報刊以及網(wǎng)絡服務提供者、電信運營商，應當對利用其平臺開展公開募捐的慈善組織的登記證書、公開募捐資格證書進行驗證。
李勁認為，公眾的善心需要鼓勵，對于一些通過網(wǎng)絡進行騙捐的現(xiàn)象，政府很難對所有個案進行預防，“政府要做的是，建立一個好制度，讓這種行為很難出現(xiàn)”。
11月初，民政部官網(wǎng)公布了《民政部、工信部、網(wǎng)信辦、新聞出版廣電總局關于規(guī)范廣播、電視、報刊及互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供者、電信業(yè)務經(jīng)營者為社會組織募捐活動提供平臺服務的管理辦法(征求意見稿)》征求意見，征求意見稿規(guī)定，廣播、電視、報刊及互聯(lián)網(wǎng)信息服務提供者、電信業(yè)務經(jīng)營者應當對擬開展募捐的社會組織進行驗證，包括查驗登記證書和其他能夠證明本組織具有募捐主體資格的文件，還應當確保社會組織使用的是本組織的銀行賬戶或第三方支付賬戶。同時，還應當與通過其平臺開展募捐活動的社會組織簽訂協(xié)議，明確雙方在平臺進入和退出、募捐事項的真實性、捐贈人權益保護等方面的權利、義務和責任。
稅收優(yōu)惠政策的口惠與實至：政策如何銜接
作為一部慈善基本法，促進措施自然是不可缺少的部分。草案專設一章規(guī)定了促進措施，其中有三個條款規(guī)定了慈善組織及其取得的收入享受稅收優(yōu)惠、捐贈人享有稅收優(yōu)惠、境外捐贈物資依法享受進口關稅和進口環(huán)節(jié)增值稅優(yōu)惠、受益人享有稅收優(yōu)惠等。
王勝明在作草案說明時表示，經(jīng)與國家稅務總局協(xié)商一致，根據(jù)十八屆三中全會精神和立法法規(guī)定，稅收優(yōu)惠的條件、稅種、稅率等具體規(guī)定宜由專門稅收法律作出。
草案審議過程中，部分全國人大常委會委員建議，有關慈善的稅收優(yōu)惠政策應該在草案中規(guī)定得更明確一些，民政部和財政部、國家稅務總局的相關政策要銜接好。
鄭功成表示，慈善學術界和實務界的強烈呼吁，首部慈善事業(yè)基本法律能夠解決慈善事業(yè)的稅收優(yōu)惠問題，這一點很難，這次立法可以解決減免稅負的規(guī)則和程序問題，但減免稅收的種類與稅率只能由稅法來解決。
在他看來，慈善事業(yè)發(fā)展最關鍵的促進政策就是稅收政策，美國的慈善事業(yè)之所以發(fā)達，就在于稅收政策。美國沒有慈善法，只在稅法里有一個條款規(guī)定對從事公益的減免稅收，同時還有另外兩個稅種，即遺產(chǎn)稅和贈與稅，這兩個稅種很自然促使每個人都要理性考慮自己的財富如何更有效處置的問題。
“我國慈善事業(yè)的發(fā)展光靠一部慈善法是不行的，光靠慈善法中有關稅收的減免優(yōu)惠的一些原則性規(guī)范也是不行的，還要稅法的修改和調(diào)整同步跟進，還得要開征遺產(chǎn)稅和贈與稅這樣的稅種。”鄭功成說。
多數(shù)專家學者認為，慈善組織的稅收待遇問題應由稅法統(tǒng)一規(guī)定，但相關制度制定過程中不應僅由財政和稅務部門主導，《慈善法》對慈善組織享受稅收優(yōu)惠待遇的權利應該更加明確。
國家稅務總局稅收科學研究所副所長靳東升表示，草案涉及了具體的稅種優(yōu)惠政策，而稅收問題有專門的法律規(guī)定，草案中雖然沒有大的突破，但某些方面也有進步，比如稅額的結(jié)轉(zhuǎn)問題、受益人符合條件享受稅收優(yōu)惠等，這些以前沒有涉及。
做慈善需要良好的社會秩序、較高的公眾道德、明確的法律觀念，我國還需要一個逐漸完善的過程。慈善法對相關行為進行規(guī)范，稅收管理上也會方便很多。
賈西津認為，稅收法定是方向，現(xiàn)在的問題是，稅法還沒有關注到慈善免稅這一大問題，對于慈善組織可以享受稅收優(yōu)惠政策的認知，以及優(yōu)惠的認定，遠遠滯后于社會組織和社會治理的發(fā)展水平。有人做過統(tǒng)計，中國社會組織的稅收貢獻，在總稅收中所占比例極小，顯然目前慈善領域的稅收工具沒有被利用好。
賈西津進一步解釋說，稅法并沒有把慈善組織的認定以及免稅資質(zhì)銜接好。比如是否依據(jù)慈善法一旦認定了“慈善組織”，就當然成為《個人所得稅法》和《企業(yè)所得稅法》里所規(guī)定的，得以稅前扣除的“非營利性機構”了？慈善法實施以后，目前財政、稅務、民政三部門聯(lián)合針對免稅組織資格的認定，以及公益性捐贈稅前扣除資格的認定，是不是還用現(xiàn)有名單認定的機制？還是自動和慈善法銜接？這些問題都要在草案下一步考慮。
