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2025年08月16日
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湖南常德一家生態(tài)農(nóng)業(yè)園，2014年流轉(zhuǎn)了近600畝土地從事工廠化育苗和高效栽培。按照原先的規(guī)劃，二期項(xiàng)目將建設(shè)占地面積10畝的“生態(tài)餐廳”以及“鄉(xiāng)村別墅”，最后被國土部門“叫停”。
近年來，各地新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，地方政府對(duì)“新業(yè)態(tài)”用地給予扶持政策，但部分項(xiàng)目沒有按照審批，嚴(yán)格執(zhí)行土地規(guī)劃和用途管制。一些項(xiàng)目假借“新業(yè)態(tài)”之名進(jìn)行高爾夫球場(chǎng)建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)，走的還是“圈地賣房”老路。
專家建議，一方面土地政策要適應(yīng)和滿足“新業(yè)態(tài)”的需要，為新業(yè)態(tài)發(fā)展創(chuàng)造空間；另一方面要在規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營等全環(huán)節(jié)嚴(yán)格監(jiān)管，引導(dǎo)“新業(yè)態(tài)”回歸其創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的實(shí)質(zhì)。
違規(guī)用地亂象叢生
現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、觀光休閑、電子商務(wù)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等“新業(yè)態(tài)”孕育著中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新動(dòng)力。然而，根據(jù)國土部門的土地執(zhí)法督察，當(dāng)前“新業(yè)態(tài)”存在著多種“掛羊頭賣狗肉”的苗頭性、傾向性問題。
日前，國家土地督察武漢局一位負(fù)責(zé)人向《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者透露，“新業(yè)態(tài)”下違規(guī)用地的苗頭性、傾向性問題主要表現(xiàn)為：一是以體育休閑之名行高爾夫球場(chǎng)、高檔會(huì)所、別墅建設(shè)之實(shí)；二是以觀光農(nóng)業(yè)之名行商住農(nóng)莊之實(shí)；三是以設(shè)施農(nóng)用地之名行農(nóng)產(chǎn)品加工、物流之實(shí)；四是以生態(tài)旅游之名行大規(guī)模圈地、開發(fā)房地產(chǎn)之實(shí)。
據(jù)了解，這四種違規(guī)用地苗頭很多情況下相互交織，典型表現(xiàn)是以養(yǎng)生養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)園、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、生態(tài)旅游示范園等各種“新業(yè)態(tài)”名義申報(bào)項(xiàng)目，但實(shí)際上是“掛羊頭賣狗肉”，沒有按照審批嚴(yán)格執(zhí)行土地規(guī)劃和用途管制。
首先，以觀光農(nóng)業(yè)等名義建別墅、蓋飯店。隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，各地興起生態(tài)園、觀光園等“新業(yè)態(tài)”。但一些項(xiàng)目大面積流轉(zhuǎn)土地后，卻以“設(shè)施農(nóng)用地”的名義“溫室建別墅”、“大棚蓋飯店”。
國土資源部有關(guān)負(fù)責(zé)人此前表示，從土地變更調(diào)查、衛(wèi)片執(zhí)法檢查、土地的專項(xiàng)督察情況來看，有的地方出現(xiàn)打著設(shè)施農(nóng)業(yè)的幌子，變相建一些大棚房以及休閑娛樂度假設(shè)施，搞耕地的非農(nóng)業(yè)化。
在湖南省一些市縣，以鄉(xiāng)村旅游、休閑觀光為特色的“莊園經(jīng)濟(jì)”非常發(fā)達(dá)。有的莊園內(nèi)，鋼結(jié)構(gòu)玻璃大棚占地面積約有一畝，高約4、5米，大棚內(nèi)的硬化面積達(dá)到80%，建有10多個(gè)包廂可供就餐。莊園經(jīng)營者說，所占的土地就是屬于“設(shè)施農(nóng)用地”。
事實(shí)上，2014年10月，國土資源部和農(nóng)業(yè)部就聯(lián)合下發(fā)通知明確提出，以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光度假場(chǎng)所、各類莊園、酒莊、農(nóng)家樂，以及各類農(nóng)業(yè)園區(qū)中涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會(huì)議、大型停車場(chǎng)、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、展銷等用地，必須依法依規(guī)按建設(shè)用地進(jìn)行管理。
湖南華容縣梅嫂農(nóng)業(yè)園總經(jīng)理徐光輝流轉(zhuǎn)了320畝土地，種植葡萄、梨樹和大棚蔬菜。在徐光輝看來，觀光農(nóng)業(yè)需要一定的配套設(shè)施，包括簡(jiǎn)易餐館、休息涼亭、停車臺(tái)，但不應(yīng)占用太大的面積，更不能用設(shè)施農(nóng)用地建設(shè)大型休閑會(huì)所和別墅。
另據(jù)媒體報(bào)道，近年來北京市清理了多個(gè)以生態(tài)農(nóng)莊等名義違法建設(shè)、租售的變相“小產(chǎn)權(quán)房”項(xiàng)目。北京市有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，絕不能讓披著設(shè)施農(nóng)業(yè)“馬甲”的“小產(chǎn)權(quán)房”招搖于市，更不能以新型農(nóng)村社區(qū)、休閑觀光農(nóng)業(yè)等名義搞違法建設(shè)。
其次，以休閑養(yǎng)生等名義建高爾夫球場(chǎng)。近年來，有關(guān)部門多次對(duì)高爾夫球場(chǎng)用地問題進(jìn)行查處。2014年，國家發(fā)展改革委、國土資源部聯(lián)合通報(bào)的5起違法占地、違規(guī)建設(shè)高爾夫球場(chǎng)案件中，即涉及違法占地5779.74畝，其中基本農(nóng)田及耕地2903.38畝。
全國數(shù)百家高爾夫球場(chǎng)中，違規(guī)用地的球場(chǎng)主要是以體育公園、休閑養(yǎng)生、旅游度假等各種名義興建，并擅自變更建設(shè)內(nèi)容，屬于典型的“批建不符”，還有一些球場(chǎng)直接侵占耕地甚至基本農(nóng)田。
在西南某市，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者發(fā)現(xiàn)存在一個(gè)以體育運(yùn)動(dòng)公園為幌子的高爾夫球場(chǎng)項(xiàng)目，規(guī)劃建設(shè)的兩個(gè)18洞高爾夫球場(chǎng)占地3000余畝，其中一個(gè)球場(chǎng)已建設(shè)過半，占用了大量耕地和退耕還林的土地。
今年年初，張家界市國土局對(duì)當(dāng)?shù)貎杉腋郀柗蚯驁?chǎng)進(jìn)行了整改，這兩家球場(chǎng)分別冠以“天門洞體育生態(tài)公園”和“武陵源原生態(tài)綠景休閑園”的名頭，之前存在非法占地問題。國土部門責(zé)令這兩家球場(chǎng)停業(yè)整頓和停止施工，并停止涉嫌高爾夫球場(chǎng)建設(shè)項(xiàng)目的招商活動(dòng)。
在湖南省另外一家被要求整改的高爾夫球場(chǎng)，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者看到一份由村民提供的“租地、征地協(xié)議書”，其中提出投資商以“鄉(xiāng)村國際養(yǎng)生園”項(xiàng)目落戶當(dāng)?shù)兀撏顿Y項(xiàng)目為生態(tài)型、環(huán)保型，兼具養(yǎng)生休閑居住功能，公益性強(qiáng)，租用土地范圍內(nèi)要求保持生態(tài)原貌。
然而，所謂的“養(yǎng)生園”卻成為一個(gè)占地面積上千畝的高爾夫球場(chǎng)。不久前，記者進(jìn)入項(xiàng)目所在地，看到高爾夫球場(chǎng)基本成形，鋪設(shè)的草皮橫跨幾個(gè)山頭，會(huì)所、練習(xí)場(chǎng)、道路初步建成。目前，球場(chǎng)正在按照要求進(jìn)行整改。
球場(chǎng)附近的一位村民說，簽合同時(shí)，他們根本不知道會(huì)建高爾夫球場(chǎng)，企業(yè)也承諾不挖山毀林，結(jié)果，企業(yè)將租用的土地改變成山坡、道路、護(hù)坡等不同形狀，大量的農(nóng)田被毀壞。
“圈地賣房”路徑依賴
新業(yè)態(tài)包括電子商務(wù)、物聯(lián)網(wǎng)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)等多種類型，但很多項(xiàng)目雖然名為“新業(yè)態(tài)”，但還是走不出“圈地賣房”的路徑依賴。一般操作路徑是，以新業(yè)態(tài)為噱頭，圈下大片土地進(jìn)行開發(fā)，并借助新概念令該地塊的房產(chǎn)升值，從而通過房地產(chǎn)開發(fā)獲取較高收益。
以當(dāng)前最為火熱的互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)為例，電商產(chǎn)業(yè)園的興建在各地持續(xù)升溫。然而，根據(jù)中國電子商務(wù)研究中心高級(jí)分析師張周平的調(diào)研分析，目前電商產(chǎn)業(yè)園真正運(yùn)營成功的不多，存在一定比例的電商產(chǎn)業(yè)園是用來投機(jī)做房地產(chǎn)開發(fā)。開發(fā)商主要靠租金的方式盈利，本質(zhì)上還是屬于商業(yè)地產(chǎn)；有的開發(fā)商則以電商的名義拿地，后期蓋起了商業(yè)住宅樓。
互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)下，一些地方的物流園通過智能物流、“互聯(lián)網(wǎng)+”概念的包裝，重新粉墨登場(chǎng)。一位在湖北武漢從事物流行業(yè)的人士說，現(xiàn)在全國各地興建了很多智能物流園，但“做的是新業(yè)態(tài)，動(dòng)的是舊腦筋”。有的地方建了物流園后，只有簡(jiǎn)單的物資配送和倉儲(chǔ)，僅僅是一個(gè)概念，沒有形成真正的物流、信息流。
類似的運(yùn)作模式在養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域?qū)乙姴货r。這兩年來各路社會(huì)資本紛紛涌入的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，一些開發(fā)商借“養(yǎng)老”之名低成本拿地，主要做的是地產(chǎn)項(xiàng)目。有的養(yǎng)老項(xiàng)目，由于經(jīng)營不善，改為高級(jí)酒店、公寓住宅，并對(duì)外營業(yè)，而土地性質(zhì)仍然為政府劃撥用地。
據(jù)一位從事養(yǎng)老行業(yè)長達(dá)10多年的業(yè)內(nèi)人士透露，開發(fā)商以“養(yǎng)老”名義拿到大面積用地后，少部分建老年公寓掩人耳目，其余大部分則用于建設(shè)商業(yè)住宅，這種運(yùn)作方式在一些城市并不少見。
“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”是開發(fā)商變相圈地的另一個(gè)招牌。在湖南長沙郊區(qū)采訪時(shí)，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》記者遇到一位前來與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府洽談合作的投資商，后者準(zhǔn)備在當(dāng)?shù)赝顿Y建設(shè)一個(gè)“農(nóng)耕文化園”。詳細(xì)詢問得知，對(duì)方是一家房地產(chǎn)企業(yè)，真實(shí)意圖是想依托農(nóng)耕文化園開發(fā)休閑度假酒店。
湖南中部某縣，當(dāng)?shù)卣?011年引入了一個(gè)“國際農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園”的重點(diǎn)項(xiàng)目。根據(jù)政府與投資方簽訂的框架協(xié)議，這個(gè)項(xiàng)目總投資為20億元，占地面積將達(dá)到20000畝左右。
項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)人介紹說，除了與農(nóng)業(yè)相關(guān)的種植、加工和物流，項(xiàng)目還包括商業(yè)中心、水上樂園、體育公園、休閑康體公館、學(xué)校醫(yī)院等，根據(jù)需求還會(huì)考慮建設(shè)高爾夫球場(chǎng)。
這位負(fù)責(zé)人表示，項(xiàng)目主體不是房地產(chǎn)開發(fā)。但當(dāng)?shù)夭簧俅迕駬?dān)憂，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部說是搞旅游開發(fā)、生態(tài)農(nóng)業(yè)，說不定是打著農(nóng)業(yè)生態(tài)園的幌子，最后把農(nóng)田都?xì)У袅私▌e墅和娛樂場(chǎng)所。
記者了解到，在經(jīng)濟(jì)“新常態(tài)”的大背景下，地方招商引資過程中傾向于新興產(chǎn)業(yè)。由于“新業(yè)態(tài)”被看作是新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，有的地方政府和開發(fā)商形成一種“合謀”關(guān)系，對(duì)規(guī)劃調(diào)整開綠燈，對(duì)違規(guī)用地行為“睜一只眼閉一只眼”。
開發(fā)商看中的正是地方政府對(duì)于“新業(yè)態(tài)”的土地政策。例如，廣州市發(fā)文提出，培育一批新業(yè)態(tài)企業(yè)，并在規(guī)劃用地方面給予重點(diǎn)幫扶；湖南婁底市國土局提出，促進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為旅游休閑、文化創(chuàng)意、健康養(yǎng)老等轉(zhuǎn)型產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地保障。
湖南師范大學(xué)教授賀清云認(rèn)為，“新業(yè)態(tài)”之所以存在“圈地”路徑依賴，一方面是因?yàn)橐恍┑胤秸畠A向于優(yōu)先為新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供用地保障，包括可以分期繳納土地出讓金等優(yōu)惠政策；另一方面，很多“新業(yè)態(tài)”本身難以賺錢，或者盈利周期太長，投資商想通過房地產(chǎn)開發(fā)迅速實(shí)現(xiàn)盈利。
用地還需嚴(yán)格監(jiān)管
專家學(xué)者建議，“新業(yè)態(tài)”作為中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的新動(dòng)力，表現(xiàn)出不少區(qū)別于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的特征。土地政策一方面要適應(yīng)和滿足新業(yè)態(tài)的發(fā)展需要，另一方面也要嚴(yán)格土地監(jiān)管，引導(dǎo)新業(yè)態(tài)回歸其創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的實(shí)質(zhì)，避免陷入“圈地賣房”的窠臼。
業(yè)內(nèi)人士表示，“新業(yè)態(tài)”屬于新興事物，有的用地類型、性質(zhì)、供地方式等尚不明確，按照現(xiàn)有土地政策法規(guī)確實(shí)又難以突破，在用地上存在供需矛盾，需要土地管理政策適時(shí)適當(dāng)做出調(diào)整。
比如，光伏大棚被看作是一種農(nóng)業(yè)“新業(yè)態(tài)”，但對(duì)于其土地性質(zhì)的認(rèn)定卻一直存在分歧。國土部門也表示，利用大棚光伏發(fā)電是新的用地類型，目前《土地利用現(xiàn)狀分類》上尚無明確分類，各方意見也不統(tǒng)一，亟待政策予以明確。
涉及農(nóng)業(yè)的“新業(yè)態(tài)”往往需要直接流轉(zhuǎn)大面積農(nóng)用地，其中隱藏的“非糧化”、“非農(nóng)化”問題引人關(guān)注。不久前，農(nóng)業(yè)部等四部委聯(lián)合下發(fā)意見，即要求加強(qiáng)對(duì)工商資本租賃農(nóng)地的監(jiān)管和風(fēng)險(xiǎn)防范。
中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授張利庠建議，對(duì)工商資本投資農(nóng)業(yè)可以設(shè)立綠區(qū)、藍(lán)區(qū)、黃區(qū)等指導(dǎo)目錄，其中智慧農(nóng)業(yè)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、數(shù)據(jù)農(nóng)業(yè)等“新業(yè)態(tài)”屬于大力提倡的綠區(qū)。基于這種劃分，土地政策進(jìn)行相應(yīng)的分類指導(dǎo)。
湖南省國土廳地產(chǎn)管理處負(fù)責(zé)人認(rèn)為，“新業(yè)態(tài)”本應(yīng)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)聚集，但很多地方特別是中西部很難引入好的“新業(yè)態(tài)”項(xiàng)目，更多的是靠大量賣地發(fā)展房地產(chǎn)，沒有樹立集約節(jié)約用地意識(shí)。今后國土部門對(duì)“新業(yè)態(tài)”項(xiàng)目的用地審批上要從“擴(kuò)規(guī)模”向“提內(nèi)涵”轉(zhuǎn)變，以節(jié)約集約利用土地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。
賀清云認(rèn)為，“新業(yè)態(tài)”項(xiàng)目要嚴(yán)格前期用地審批，尤其是不能將農(nóng)用地隨便轉(zhuǎn)為建設(shè)用地；在規(guī)劃落實(shí)中要全程跟蹤，不能放任自流，偏離了新業(yè)態(tài)的本質(zhì)。此外，在土地流轉(zhuǎn)或征收中，要切實(shí)保障農(nóng)民利益，讓農(nóng)民分享到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的紅利。
