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 發(fā)展小城鎮(zhèn)有利于大規(guī)模轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力，提高農(nóng)民生活水平，也有利于擴(kuò)大內(nèi)需、拓寬城鄉(xiāng)市場，形成新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，并促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。為了解小城鎮(zhèn)建設(shè)和金融支持的情況及存在問題，人民銀行長沙中心支行通過抽樣調(diào)查湖南52個(gè)小城鎮(zhèn)、典型調(diào)查14個(gè)省級(jí)示范鎮(zhèn)、問卷調(diào)查382戶小城鎮(zhèn)居民、訪談?dòng)嘘P(guān)政府部門和機(jī)構(gòu)等形式，對湖南金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展情況進(jìn)行了專題調(diào)查。

    一、近年來湖南小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展概況

    近年來，湖南小城鎮(zhèn)快速發(fā)展，尤其是2006年省委、省政府出臺(tái)《關(guān)于加快小城鎮(zhèn)建設(shè)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的意見》以后，小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展進(jìn)入快車道：

    一是城鎮(zhèn)化水平不斷提高。截至2009年，全省建制鎮(zhèn)985個(gè)，建成區(qū)面積1623.1平方公里，比2000年增長134.3%。985個(gè)小城鎮(zhèn)建成區(qū)戶籍戶數(shù)211.1萬戶，鎮(zhèn)區(qū)人口862.4萬人(含暫住人口)，比2000年增長23.9%。通過對52個(gè)小城鎮(zhèn)抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2009年平均城鎮(zhèn)化率（不含縣市城鎮(zhèn)人口）為29.5%，比2000年提高了6個(gè)百分點(diǎn)。

    二是促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。調(diào)查顯示，2000年，樣本鎮(zhèn)的三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為0.41∶0.37∶0.22，到了2009年優(yōu)化為0.36∶0.40∶0.24，第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值已超過第一產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)也提高了2個(gè)百分點(diǎn)。

    三是吸納了大量農(nóng)村勞動(dòng)力。問卷調(diào)查顯示，31.2%的小城鎮(zhèn)居民在遷入小城鎮(zhèn)之前主要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。而目前小城鎮(zhèn)居民就業(yè)結(jié)構(gòu)中，有72%的從事服務(wù)業(yè)，25.6%的從事制造業(yè)，仍在務(wù)農(nóng)的只占2.4%。小城鎮(zhèn)吸納了大量農(nóng)村富余勞動(dòng)力。

    四是居民生活質(zhì)量顯著提高。抽樣調(diào)查顯示，2009年，小城鎮(zhèn)居民人均收入7697元，是轄內(nèi)城鄉(xiāng)居民平均收入的1.39倍。居民問卷調(diào)查顯示，77.7%的居民感覺生活水平比以前更好，85.1%的居民認(rèn)為生活在小城鎮(zhèn)具有幸福感。

    同時(shí)，調(diào)查也顯示，小城鎮(zhèn)建設(shè)也存在一些突出問題亟待解決：

    一是小城鎮(zhèn)的規(guī)模偏小。統(tǒng)計(jì)顯示，2009年末，鎮(zhèn)區(qū)人口在1萬以下的建制鎮(zhèn)全省有726個(gè)，占比達(dá)73.7%；而人口在5萬以上的鎮(zhèn)（不包括縣城）只有2個(gè)，占比只有0.2%。小城鎮(zhèn)人口偏少，一定程度上降低了公共設(shè)施投資效益，難以形成規(guī)模消費(fèi)人口，難以發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)發(fā)展的規(guī)模優(yōu)勢，輻射和拉動(dòng)作用不強(qiáng)。

    二是規(guī)劃建設(shè)與管理工作亟待加強(qiáng)。調(diào)查了解到，由于城鎮(zhèn)建設(shè)管理的法律法規(guī)不健全，縣以下城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理機(jī)構(gòu)不到位，執(zhí)法主體不明確，管理工作難度較大。而且由于管理與監(jiān)督不力，小城鎮(zhèn)建設(shè)的隨意性較強(qiáng)，部分小城鎮(zhèn)違章建筑、交通和流動(dòng)攤販等管理無序，影響了小城鎮(zhèn)的形象和提升。

    三是投融資渠道不暢阻礙城鎮(zhèn)化進(jìn)程。當(dāng)前，城鎮(zhèn)建設(shè)的投資渠道單一，主要依靠財(cái)政投入，上級(jí)財(cái)政投入有限，本級(jí)財(cái)政收入主要依靠土地開發(fā)，以地生財(cái)。近年來受到土地征收困難、成本較大等影響，加上對政府融資平臺(tái)的規(guī)范管理，土地融資空間有所收窄。同時(shí)，小城鎮(zhèn)建設(shè)始終缺乏充分利用市場機(jī)制籌措資金的有效渠道，缺乏投資-經(jīng)營-回報(bào)的良性運(yùn)作機(jī)制，給小城鎮(zhèn)建設(shè)帶來的阻礙日益明顯。

    二、金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀

    近幾年來，湖南省各級(jí)金融機(jī)構(gòu)積極支持小城鎮(zhèn)建設(shè)，擴(kuò)大信貸投入，改善金融服務(wù)。但金融支持不足的問題普遍存在。

    （一）典型調(diào)查示范鎮(zhèn)金融發(fā)展的總體狀況

    一是金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋較廣。調(diào)查顯示，截至2009年，14個(gè)示范鎮(zhèn)共有各類金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)258個(gè)，平均每個(gè)鎮(zhèn)18.4個(gè)。其中銀行類金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)200個(gè)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)52個(gè)。二是存貸款大幅增長。2009年末，14個(gè)示范鎮(zhèn)存款余額222.4億元，是2000年的4.5倍，年均增長18.2%；貸款余額97.9億元，是2000年的3.6倍，年均增長15.4%。三是金融服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施有效改善。截至2009年末，14個(gè)示范鎮(zhèn)共布放ATM機(jī)141臺(tái)，POS機(jī)1340臺(tái)，而在2000年，14個(gè)示范鎮(zhèn)中只有3臺(tái)ATM機(jī)、1臺(tái)POS機(jī)，金融服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施大大改善。

    （二）金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的特點(diǎn)

    一是從提供信貸支持和金融服務(wù)兩方面著力。一方面，開展多層面的信貸支持。一是支持公共基礎(chǔ)設(shè)施、安居工程及產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。2009年，14個(gè)示范鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)共發(fā)放9.3億元小城鎮(zhèn)建設(shè)貸款。二是支持企業(yè)和個(gè)人投資興業(yè)。2009年末，示范鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放的小城鎮(zhèn)企業(yè)和個(gè)人生產(chǎn)性經(jīng)營貸款余額54.3億元。三是發(fā)放個(gè)人消費(fèi)貸款。示范鎮(zhèn)個(gè)人消費(fèi)貸款余額達(dá)7.1億元，有力支持了城鎮(zhèn)居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)。另一方面，提供安全快捷的金融服務(wù)。近年來，農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)支付網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)逐步開通了人民銀行的大、小額支付系統(tǒng)、銀聯(lián)福祥卡、農(nóng)民工銀行卡特色服務(wù)等業(yè)務(wù)，為廣大城鎮(zhèn)居民農(nóng)戶提供了安全快捷的金融服務(wù)。

    二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以政府融資平臺(tái)借貸投入為主。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，金融機(jī)構(gòu)參與小城鎮(zhèn)建設(shè)的主要方式是通過給地方融資平臺(tái)貸款，間接支持小城鎮(zhèn)建設(shè)。其中政策性銀行發(fā)放的貸款金額較大。如國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行總共為郴州汝城縣三家投融資平臺(tái)貸款1.14億元；永興縣主要通過土地抵押方式介入，通過融資平臺(tái)單位從銀行融資3.9億元用于城市化建設(shè)，大部分投入到了縣城道路建設(shè)、污水處理工程、垃圾處理場等公益性項(xiàng)目，其中0.8億元信貸資金用于塘門口鎮(zhèn)小城鎮(zhèn)建設(shè)，占銀行融資總額的20.7%。2009年，嘉禾縣建行向政府融資平臺(tái)貸款0.35億元，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

    （三）金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)存在的不足

    一是信貸支持乏力。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，金融機(jī)構(gòu)對小城鎮(zhèn)建設(shè)的支持不足，小城鎮(zhèn)建設(shè)的資金缺口較大。2009年末，14個(gè)示范鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)投向小城鎮(zhèn)建設(shè)的信貸余額只占全部貸款余額的9.5%；金融機(jī)構(gòu)的存貸比明顯偏低，2009年末存貸比只有44%。

    二是金融組織體系偏弱。目前，全省14個(gè)示范鎮(zhèn)中有銀行類金融機(jī)構(gòu)58家，平均每個(gè)鎮(zhèn)4家，主要是農(nóng)信社、郵儲(chǔ)銀行、農(nóng)業(yè)銀行，其他行很少在小城鎮(zhèn)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)。另還有5個(gè)示范鎮(zhèn)沒有保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，12個(gè)鎮(zhèn)沒有證券機(jī)構(gòu)。同時(shí)，部分建制鎮(zhèn)的金融網(wǎng)點(diǎn)呈收縮趨勢，與2000年相比，14個(gè)示范鎮(zhèn)中只有1個(gè)鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)是增加的，有8個(gè)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)沒變化，5個(gè)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)是減少的。目前湖南還存在金融服務(wù)空白鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

    三是金融產(chǎn)品缺乏創(chuàng)新。目前小城鎮(zhèn)金融服務(wù)產(chǎn)品只限于存款、貸款和一般匯兌，新興的中間業(yè)務(wù)、代發(fā)代繳、基金業(yè)務(wù)等在小城鎮(zhèn)還未普及。在信貸產(chǎn)品上，除農(nóng)村信用社農(nóng)戶小額信用貸款、農(nóng)行的小額惠農(nóng)貸款外，沒有更多的適合農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)的信用貸款方式。由于金融服務(wù)產(chǎn)品較少，導(dǎo)致大量的金融服務(wù)需求外流，進(jìn)一步加劇了小城鎮(zhèn)建設(shè)融資渠道不暢的局面。

    四是金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有待完善。ATM機(jī)、POS機(jī)等覆蓋不均衡，14個(gè)示范鎮(zhèn)中，最多的有63臺(tái)ATM機(jī)、785臺(tái)POS機(jī)，最少的分別只有1臺(tái)和2臺(tái)。人民銀行的大、小額支付系統(tǒng)也沒有完全覆蓋到縣域及以下的金融機(jī)構(gòu)。

    （四）金融對小城鎮(zhèn)建設(shè)支持不足的原因

    一是缺乏合格的承貸主體。農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)以城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)為主，承辦單位主要是地方政府相關(guān)主管部門，這些部門一般不具備承貸主體資格。即使是以政府融資平臺(tái)方式進(jìn)行融資，由于缺少足夠的財(cái)力擔(dān)保而存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。對樣本鎮(zhèn)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，52個(gè)鎮(zhèn)平均每個(gè)鎮(zhèn)的財(cái)政收入只有1318萬元，而支出為1727.6萬元，明顯入不敷出。

    二是小城鎮(zhèn)金融機(jī)構(gòu)放貸權(quán)限不足。出于風(fēng)險(xiǎn)控制和投資回報(bào)的考慮，各金融機(jī)構(gòu)紛紛提高了對縣級(jí)支行的貸款授權(quán)門檻，資金上劃、權(quán)限上收。如有的縣聯(lián)社將基層信用社1萬元以上的貸款審批權(quán)上收，由于經(jīng)濟(jì)主體對1萬元以下貸款需求不大，造成基層信用社無“權(quán)”可用，而且貸款審批環(huán)節(jié)多，效率低。

    三是缺乏金融投入的激勵(lì)機(jī)制。雖然國家已把小城鎮(zhèn)建設(shè)作為解決“三農(nóng)”問題、擴(kuò)大就業(yè)、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、拉動(dòng)國內(nèi)需求的戰(zhàn)略舉措，但目前還沒有支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的貸款優(yōu)惠政策，也缺乏對商業(yè)銀行開拓小城鎮(zhèn)信貸市場的激勵(lì)機(jī)制，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)缺乏支持小城鎮(zhèn)建設(shè)的主動(dòng)性和積極性。

    此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)信用環(huán)境較差，特別是許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過去拖欠當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)較多貸款，也影響金融機(jī)構(gòu)投放新的貸款。

    三、加大金融支持小城鎮(zhèn)建設(shè)力度的對策建議

    一是完善多層次金融組織體系。大力完善小城鎮(zhèn)建設(shè)的金融服務(wù)體系，國有控股大銀行與股份制銀行應(yīng)向小城鎮(zhèn)下擺機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)，農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村網(wǎng)點(diǎn)建設(shè)，積極引入村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，推動(dòng)保險(xiǎn)、信托等在農(nóng)村開展業(yè)務(wù)，形成政策性金融、商業(yè)性金融、民營金融機(jī)構(gòu)等多種形式并存的金融組織體系。

    二是完善政策支持體系。一是完善財(cái)政支持政策。提高中央和省級(jí)財(cái)政在公用設(shè)施建設(shè)中的投入比例，擴(kuò)大重點(diǎn)中心鎮(zhèn)財(cái)政留成的范圍和比例，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)支付能力。二是完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。出臺(tái)政策促進(jìn)城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚，依托各地自然稟賦，加快小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)調(diào)整的步伐，扶持特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是完善土地支持政策。優(yōu)先保證重點(diǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)用地。

    三是加大信貸支持力度。首先，發(fā)揮政策性金融的先導(dǎo)作用。政策性金融要先期介入社會(huì)性、公益性強(qiáng)、建設(shè)周期長、沉淀成本高的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，同時(shí)，要拓寬對小城鎮(zhèn)建設(shè)的支持領(lǐng)域，向公共綠地、環(huán)境衛(wèi)生等非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目提供低息貸款。其次，鼓勵(lì)商業(yè)銀行加大對小城鎮(zhèn)建設(shè)的信貸投入。加大對小城鎮(zhèn)供水、供電等項(xiàng)目的信貸支持力度以及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)和新農(nóng)村建設(shè)等支持。第三，擴(kuò)大基層網(wǎng)點(diǎn)信貸權(quán)限，減少審批環(huán)節(jié)，簡化審批流程。

    四是探索多元化的投融資模式。一是加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)公共事業(yè)的市場化改革。轉(zhuǎn)變公共服務(wù)由政府包辦的思路，引入市場機(jī)制，加大服務(wù)外包力度。二是出臺(tái)措施吸納民間資本投入基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)。允許通過拍賣、租賃、轉(zhuǎn)讓、重組、股份合作等形式，鼓勵(lì)民間資本參與小城鎮(zhèn)的投資經(jīng)營。三是探索多渠道融資方式。支持小城鎮(zhèn)符合條件的企業(yè)以IPO方式融資；創(chuàng)造條件發(fā)行城鎮(zhèn)化建設(shè)債券；探索對能產(chǎn)生現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)進(jìn)行證券化。

    五是建立金融支持的正向配套機(jī)制。一是出臺(tái)財(cái)稅激勵(lì)措施。對小城鎮(zhèn)建設(shè)中的商業(yè)信貸出臺(tái)補(bǔ)償政策，如專項(xiàng)貸款貼息政策、專項(xiàng)貸款稅收減讓政策等，鼓勵(lì)和引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大信貸投入。二是規(guī)范政府投融資平臺(tái)發(fā)展。嚴(yán)格按照國家有關(guān)通知的要求，做實(shí)融資平臺(tái)資本金，健全擔(dān)保制度，降低風(fēng)險(xiǎn)。三是優(yōu)化信用環(huán)境。加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)信用環(huán)境建設(shè)，形成誠實(shí)守信的良好氛圍。

    （作者系人民銀行長沙中心支行行長）