以傳播城市化專業(yè)知識為己任
2025年08月18日
星期一
設(shè)為首頁
|
加入收藏
搜索
城市和鄉(xiāng)村是現(xiàn)代中國不可分割的兩個地理單元。與城市化運動的瘋狂擴張相比照，鄉(xiāng)村不斷的碎片化正在撕裂著當下中國的現(xiàn)代化圖景。“城鄉(xiāng)差距”的存在不斷地提醒著人們，所謂經(jīng)濟高速增長下的“中國奇跡”是忽略了“三農(nóng)”指數(shù)的。至于那種“城市超歐美，農(nóng)村似非洲”的說辭，既傷害了“第三世界”的兄弟感情，又把“家丑”示于人前、遭人嘲弄。但是，不可否認，如重慶模式所展示的，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展、邁向城鄉(xiāng)一體化時代已經(jīng)成為了當前中國改革和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的前進方向。
“城鄉(xiāng)分治”的現(xiàn)實與當下農(nóng)村社會的主要矛盾
20世紀50年代以來，中國逐步建立了一套城鄉(xiāng)分割的二元體制。這一體制的理論基礎(chǔ)是所有制的不同：城市以全民所有制為主，農(nóng)村以集體所有制為主。這一體制的運行，在諸多方面是兩套政策：對城市是一套政策，對農(nóng)村是另一套政策。幾十年下來，逐漸固定化，加上有戶籍、身份制作劃分標準，就形成了“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”的格局。眾所周知，“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”是在當時計劃經(jīng)濟體制下逐步形成的，這對于生產(chǎn)力水平低、資源總量不足、人口多、底子薄的情形下集中力量進行國家工業(yè)化建設(shè)具有重大的歷史意義。
然而，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的壁壘式存在不斷地割裂著城市與農(nóng)村的天然聯(lián)系。在“城鄉(xiāng)分治”的政策和思路下，在就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、福利、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障等方面，城市和農(nóng)村、市民和農(nóng)民展現(xiàn)了政策與體制受益上的天壤之別。當城市中的居民較為普遍地享受著便利的醫(yī)療救護、就業(yè)幫助、教育優(yōu)待等國家所提供的公共服務(wù)和福利時，以土地為生存技術(shù)和生活保障的農(nóng)民卻處于無助的自然狀態(tài)。他們在忍受著收入分配不平等狀況的同時，也享受著公共服務(wù)分配不公正的待遇。即便同樣實施的國家義務(wù)教育也顯示了不一樣的思路和結(jié)局，城市中小學(xué)的教育設(shè)施是由政府撥款興建和維護的，而農(nóng)村的中小學(xué)則要通過教育附加費等鄉(xiāng)村籌資形式去建設(shè)。實際上，在城市話語廣為盛行且居于霸權(quán)地位的今天，中國的“三農(nóng)問題”與農(nóng)民的話語權(quán)利往往置于文本的重視與實際的邊緣化之中的尷尬境地：一方面是政府的“減負增收”、“農(nóng)價補貼”等政策傾斜，另一方面卻仍然存在著諸如“戶籍堅冰”、“就業(yè)樊籬”等政策歧視。面對偏執(zhí)效率累進的城市工業(yè)化進程和扭曲的收入分配格局，面對高度分散且剩余太少的自身傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟時，轉(zhuǎn)型中國的農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民卻在市場經(jīng)濟語境中表現(xiàn)出長時間的“集體失語”。
隨著市場經(jīng)濟發(fā)展和中國改革開放的不斷推進，隨著城市化運動的迅猛發(fā)展和城鄉(xiāng)差距的進一步加大，處于“市場失靈+政府失靈”雙重困境下的“三農(nóng)”問題愈發(fā)顯現(xiàn)，中國農(nóng)村社會日益增長的公共服務(wù)需求與公共服務(wù)供給不充分、不均等、不便利之間的矛盾日益突出。我們知道，共和國成立60年來，農(nóng)民的物質(zhì)條件和生活水平正在不斷地改善，農(nóng)村生產(chǎn)力水平也不斷地提高，農(nóng)民過去基本的溫飽訴求已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)閷卜?wù)的訴求。從表面上看，城市與農(nóng)村之間的差距表現(xiàn)為居民收入、居民消費、生產(chǎn)能力等要素的差異，但實質(zhì)上主要是公共服務(wù)能力和水平的差異。農(nóng)村公共服務(wù)供給的不充分和城鄉(xiāng)公共服務(wù)的非均衡狀態(tài)依然沒有得到根本性的改變，公共服務(wù)供給短缺、公共服務(wù)質(zhì)量不高、公共服務(wù)供給不便的現(xiàn)象普遍，這些已經(jīng)成為了農(nóng)村生產(chǎn)發(fā)展、消費水平提高和消費結(jié)構(gòu)升級面臨的重要瓶頸，成為了制約中國現(xiàn)代化建設(shè)和實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重大障礙。
黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》認為，我國總體上已進入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段，進入加快改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的關(guān)鍵時刻，進入著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局的重要時期。因此，在新農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展的政策語境下，在推動城市化進程中，加強農(nóng)村公共服務(wù)的充分供給與體系建設(shè)已經(jīng)沒有退路。從1978年的“大包干”、2006年的“零賦稅”到今天，中國農(nóng)村確實需要一場新的改革和革命——新農(nóng)村建設(shè)中的“新公共服務(wù)運動”。
新生代農(nóng)民工的憧憬與“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”的實踐邏輯
幾十年來，農(nóng)民和農(nóng)民工的勞動創(chuàng)造為“中國制造”貢獻著不可替代的主體性力量，也為“中國奇跡”的誕生添磚加瓦。同時，農(nóng)民大量進入非農(nóng)領(lǐng)域和城鎮(zhèn)就業(yè)，增加了農(nóng)民的收入，帶動了農(nóng)民生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)營管理水平的提高、生產(chǎn)生活方式的變化和農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。多年來，我們從上海、浙江、江蘇和廣東沿海發(fā)達地區(qū)的農(nóng)村調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在發(fā)達的“長三角”和“珠三角”地帶，伴隨著工業(yè)化和城市化運動的城鄉(xiāng)一體化趨勢沒有任何停滯的跡象，這是令人欣喜的場景。近日，我們又對湘西農(nóng)村進行了走訪調(diào)查，進城務(wù)工所引發(fā)的湘西農(nóng)村“空殼化”現(xiàn)象和特色村寨建設(shè)則讓我們既驚又喜。不管是在沿海城市的工廠廠房里，還是在偏僻的湘西農(nóng)村，“80后”、“90后”新生代農(nóng)民工的生活意愿和對城市生活的向往總是那樣令我們牽腸掛肚和深深思考：他們埋怨自己的父輩把他們生在農(nóng)村，他們后悔自己的教育水平和工作能力，他們憎恨資本家的盤剝、工錢的拖欠和城市的刻薄……他們最大的理想是把自己變成城里人，希望能夠過上體面而有尊嚴的生活，可他們又感受到他們自己親手興建的城市鋼筋水泥叢林卻在不斷地擠壓和排斥著他們，生活成本的高昂和微薄的打工收入永遠將他們置于無奈的境地。他們當中有人已經(jīng)在老家的縣城買房置業(yè)，他們當中有人開始返鄉(xiāng)辦廠，他們當中也有人夢想著把自己的出生地變成繁華大都市，可大多數(shù)人只能“認命”。我們感受到了農(nóng)民身份的擺脫和城鄉(xiāng)一體化的愿景在新生代農(nóng)民工那里變得尤為強烈，展現(xiàn)了他們與父輩、祖輩不同層次的利益訴求。
實際上，時代的進步和社會的發(fā)展賜予了新生代農(nóng)民工的想象空間和現(xiàn)實安排。雖然吃苦耐勞、任勞任怨的精神不及祖輩、父輩，但是他們給我們城市移民描繪了新農(nóng)村建設(shè)的美好藍圖，表達了新農(nóng)村發(fā)展中的政治建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)等方面的時代訴求。不管新生代農(nóng)民工最終是否成為“新市民”，還是成為專家們設(shè)想的“職業(yè)農(nóng)民”，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必然成為當下中國農(nóng)村改革重要的政策手段。要逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀、不斷推進城鄉(xiāng)一體化的進程，就必須統(tǒng)籌做好如下制度和體制方面的改革工作：
第一，改革二元戶籍制度。二元結(jié)構(gòu)的戶籍制度是根據(jù)地域和家庭成員關(guān)系將戶籍屬性劃分為農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，因而戶籍呈現(xiàn)出明顯的地域性、身份性、福利性的特點。毫無疑問，現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍制度削弱了市場經(jīng)濟要素的自由流動，阻礙了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，加劇了城鄉(xiāng)割裂和社會分化。因此，改革現(xiàn)行戶籍制度就必須實行全國統(tǒng)一的戶籍制度，推行城鄉(xiāng)戶口登記管理一體化，從而剝離戶口的附加功能和利益差別，體現(xiàn)統(tǒng)一的社會身份與“國民待遇”，堅決反對任何形式的對農(nóng)民和農(nóng)民工子女在就業(yè)、入學(xué)、勞動保護、社會保障等方面的戶籍歧視和身份歧視。
第二，加強農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)勞動力和實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的必然選擇，是人口就業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)化過程和城鄉(xiāng)空間社區(qū)結(jié)構(gòu)的變遷過程，是實現(xiàn)農(nóng)村人口空間轉(zhuǎn)換、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)城鎮(zhèn)聚集、農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)變的過程。在工業(yè)化和城市化過程中，新生代農(nóng)民工購房置業(yè)和城市“圈地運動”不斷提升了城市化和城鎮(zhèn)化水平，但是中國的城鎮(zhèn)化水平還只有46%，遠遠低于西方國家70%的水平。按照70%的標準測算，中國還有4億農(nóng)民需要進城。然而，農(nóng)村城鎮(zhèn)化需要通過新型工業(yè)化和信息化為牽引，引導(dǎo)農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)有序轉(zhuǎn)移，逐步消除農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的體制性障礙，促進城鄉(xiāng)資源要素合理流動，最終形成科學(xué)有序的人口城鎮(zhèn)化機制。同時，必須堅決反對“廉價圈地”和侵犯農(nóng)民利益的現(xiàn)象，堅持資源節(jié)約和環(huán)境友好的“兩型”標準，科學(xué)、合理地規(guī)劃和實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。
第三，實現(xiàn)農(nóng)村資源的市場化。讓市場經(jīng)濟深入農(nóng)村，讓農(nóng)民共享市場化的紅利，因而在農(nóng)村地區(qū)有必要繼續(xù)推進生產(chǎn)要素市場及其體系建設(shè)，逐步實現(xiàn)農(nóng)村與城市的市場經(jīng)濟銜接。有必要改革現(xiàn)行農(nóng)村土地管理制度，讓土地自由流轉(zhuǎn)起來，還農(nóng)民以“地權(quán)”，農(nóng)民可以將承包的土地置換成進城務(wù)工、經(jīng)商、創(chuàng)業(yè)的準備金。進一步把農(nóng)民從計劃經(jīng)濟體制的束縛中解放出來，促進第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使更多的農(nóng)業(yè)剩余勞力能到城鎮(zhèn)就業(yè)，從而使農(nóng)民更加富裕起來。把農(nóng)民納入市場機制，融入現(xiàn)代社會，是農(nóng)民擺脫邊緣化和結(jié)構(gòu)性貧困的最終出路，也是農(nóng)民維護自身權(quán)益的合理性選擇。
第四，轉(zhuǎn)變現(xiàn)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能。加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革，形成有利于農(nóng)村公共服務(wù)和社會事業(yè)發(fā)展的體制和機制。我們知道，政府職能的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)為經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會管理四個方面。然而，作為一級政權(quán)的實質(zhì)存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)真正需要切實抓好的應(yīng)該是社會管理和公共服務(wù)。具體而言，強化社會管理主要表現(xiàn)為加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)落實國家法律法規(guī)和方針政策、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定、管理公共事務(wù)、促進基層組織建設(shè)、保障公民合法權(quán)益等方面，如糾紛調(diào)解、安全生產(chǎn)、計劃生育、民政優(yōu)扶等；強化公共服務(wù)主要表現(xiàn)為圍繞發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟和為“三農(nóng)”服務(wù)，搞好農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改進農(nóng)民生產(chǎn)生活環(huán)境、健全農(nóng)業(yè)社會服務(wù)體系、發(fā)展農(nóng)村文化教育等社會公益事業(yè)，如興修農(nóng)田水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)實用技術(shù)推廣應(yīng)用、培育和引導(dǎo)農(nóng)村市場的專業(yè)化合作組織等。要在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)上，大力發(fā)展農(nóng)民的合作經(jīng)濟組織，大力完善農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系，為家庭經(jīng)營向農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化邁進不斷完善外部環(huán)境和條件。
第五，提升農(nóng)村民主化水平。按照《中華人民共和國村民委員會組織法》的要求，進一步完善村民自治組織和民主議事制度，逐步建立和完善民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的村莊民主制度，讓農(nóng)村真正享有知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)，引導(dǎo)農(nóng)村自主開展農(nóng)村公共設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)。通過建立與完善村民自治組織，使村民自治組織真正對村民負責，反映村民呼聲，維護村民利益；通過召開村民大會，由全體村民或村民代表對本地區(qū)的公共設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)進行投票表決，使每一個農(nóng)村居民自由地行使自己的權(quán)力，充分發(fā)表自己的意見，真正讓農(nóng)村居民當家做主，增強農(nóng)民群眾的主人翁意識，讓村莊中多數(shù)人的需求意愿得以體現(xiàn)，確保農(nóng)村公共服務(wù)供給決策程序由“自上而下”向“自下而上”的轉(zhuǎn)變，從而增強農(nóng)村公共服務(wù)自主供給的主體性和有效性。
城鄉(xiāng)一體化的愿景與農(nóng)村公共服務(wù)的再生產(chǎn)
從一定程度上說，“城鄉(xiāng)一體化”在許多地方還只是一個美好的愿景，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)仍將長時間存在。表面看來，無論是“形”還是“神”，“城仍然是城，鄉(xiāng)仍然是鄉(xiāng)”，鄉(xiāng)村不可能與城市沒有區(qū)別。局部的“城鄉(xiāng)一體”在人口密集和富庶的“長三角”、“珠三角”、環(huán)渤海灣地區(qū)以及正在加強“國際旅游島”建設(shè)的海南能夠大面積地實現(xiàn)。而在不發(fā)達的中西部地區(qū)，真正實現(xiàn)“城鄉(xiāng)一體化”則是一個漫長的過程。同時，城市和農(nóng)村的不同經(jīng)濟、生態(tài)功能對于考慮生活成本和理性算計的農(nóng)民來說起著不同的調(diào)節(jié)作用，所謂“農(nóng)村的終結(jié)”、“農(nóng)業(yè)的終結(jié)”、“農(nóng)民的終結(jié)”則是永遠無法實現(xiàn)的。但是，“城鄉(xiāng)一體化”并非一個偽命題，“城中有鄉(xiāng)，鄉(xiāng)中有城”或許能為“城鄉(xiāng)一體化”找到合理的解釋。公共服務(wù)的充分化供給和均等化供給是實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的必然選擇，也是走向城鄉(xiāng)一體化的合理路徑。
我們知道，構(gòu)建科學(xué)合理的農(nóng)村公共服務(wù)體系是建設(shè)社會主義新農(nóng)村的應(yīng)有之義和實現(xiàn)社會主義和諧社會的必然要求。按照“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的目標和原則，新農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展必然要求實現(xiàn)公共服務(wù)的充分供給和均等供給。比如，加大資金投入力度，加強鄉(xiāng)村道路、潔凈能源、飲水安全、環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)、改善生活創(chuàng)造良好的硬件條件；加大政策傾斜力度，發(fā)展農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化、科技、社保等社會事業(yè)，加快建立和完善農(nóng)村公共服務(wù)體系；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的義務(wù)教育體制，加快建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，在全國范圍內(nèi)初步建立農(nóng)村最低生活保障制度以及符合農(nóng)村特點的養(yǎng)老保障制度；通過義務(wù)教育、職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)以及科技推廣、文化下鄉(xiāng)等方面措施培育社會主義建設(shè)中的有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營、能管理的新型農(nóng)民。
長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)存在著體制性弊端，縣市下派部門(包括“七站八所”)的“條條”與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“塊塊”共同治理著鄉(xiāng)村。而“七站八所”式的“條條”均是按鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃組建和運作的，在機構(gòu)設(shè)置上強調(diào)上下對口、層層節(jié)制、分片而治，其結(jié)果使各部門的業(yè)務(wù)工作被行政區(qū)劃割裂開來，機構(gòu)設(shè)置“小而全”，不僅造成政府公共服務(wù)資源分割，難以實現(xiàn)公共資源的優(yōu)化配置，大多數(shù)單位的人、財、物這些最重要的權(quán)限仍掌握在縣有關(guān)部門手里，并由此出現(xiàn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“塊塊”職能交叉、權(quán)責不清和利益矛盾，農(nóng)村的公共服務(wù)供給也就難以落到實處。另一方面，基層干部隊伍建設(shè)滯后、村莊人力資源的流失導(dǎo)致在公共服務(wù)供給過程中的自我能動性變差，很難根據(jù)自身的狀況創(chuàng)新公共服務(wù)體系和內(nèi)容，農(nóng)民的服務(wù)需求也不能及時得到滿足。這是鄉(xiāng)村治理必須關(guān)注的政治層面問題。
因此，應(yīng)對農(nóng)村所出現(xiàn)的新形勢、新情況和新問題，再造農(nóng)村公共服務(wù)供給機制顯得勢所必然。首先，理順農(nóng)村公共服務(wù)的政府供給體制，把“條條”、“塊塊”疏通，避免職能交叉和資源浪費，對于像義務(wù)教育、衛(wèi)生防疫等純公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給，政府要擔負起百分之百的責任，“衛(wèi)生下鄉(xiāng)”、“科技下鄉(xiāng)”、“文化下鄉(xiāng)”不能只是流于形式；其次，創(chuàng)新農(nóng)村公共服務(wù)的市場供給模式，通過補貼和稅收杠桿引導(dǎo)更多的企業(yè)直接參與到農(nóng)村公共服務(wù)當中去，讓農(nóng)民有更多的市場選擇，讓農(nóng)民能夠獲得更便利、更優(yōu)質(zhì)、更高效的公共服務(wù)，“家電下鄉(xiāng)”、“建材下鄉(xiāng)”、“汽車下鄉(xiāng)”不應(yīng)該是行政推動，而應(yīng)該更多地讓位于市場規(guī)律和企業(yè)的行為邏輯；再次，構(gòu)建農(nóng)村公共服務(wù)的社會供給體系，農(nóng)村公共服務(wù)供給不只是政府的直接行為，而是包括非政府組織在內(nèi)的全社會的行動，政府要動員和引導(dǎo)社會組織和公眾對農(nóng)村公共服務(wù)事業(yè)實行援建和援助；最后，強化農(nóng)村公共服務(wù)的自主供給機制，要讓強有力的農(nóng)村各類組織有效運轉(zhuǎn)，要讓農(nóng)村當家人和農(nóng)村能人發(fā)揮積極的干勁和熱情，堅持村務(wù)公開制度，完善“一事一議”制度，同時反對黑惡勢力在村莊的滲透和腐敗現(xiàn)象的滋生。
