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2025年08月24日
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編者按：
因版面所限，第9期城市化雜志對第十二屆中國城市化論壇——“十二五城市化形勢分析與政策建議”中的專家發(fā)言均以概要形式予以報道。由于議題契合當前我國城市化發(fā)展的熱點問題，廣大讀者紛紛致電希望全文刊發(fā)。為此，本期熱點欄目對部分專家發(fā)言全文刊發(fā)。
農房是農民從事生產與生活最基本的固定資產，也是農民最主要的財產。解決“三農”問題，縮小城鄉(xiāng)差距的一個重要任務就是努力實現(xiàn)全面小康社會的農村“住有所居”目標。推進中國農村住房制度的改革與發(fā)展，鼓勵和支持農民依靠自身的力量建設改造自用住房以及逐步改善村莊人居生態(tài)環(huán)境，通過政府和社會的幫扶解決農村貧困群眾安全住房建設，構建安居樂業(yè)和諧的城鄉(xiāng)社會，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建設的重要內容，是近一個時期極其艱巨、繁重的工作任務。
近些年農村住房建設發(fā)展成績
改革開放以來，我國農民住房條件有了極大的改善，農村人居環(huán)境有了極大的改觀。農民住房建設已經(jīng)從簡單的遮風擋雨發(fā)展到了建設安全居住建筑，從解決住房困難發(fā)展到建設適居宜居功能完善的新式農房，從單純地擁有住屋進步到追求住房所表達的財富程度與擁有的財產權益。鄉(xiāng)村建設也從房屋建設為主發(fā)展到各類基本公共設施建設與村莊人居環(huán)境的持續(xù)改善。一些地方統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，大膽改革創(chuàng)新，科學引導農戶相對集中建設公寓式住房。各地農村出現(xiàn)了一大批規(guī)劃布局合理、建筑樣式新穎、設施基本配套、村容整潔優(yōu)美的農村新型住區(qū)。
農村住房建設快速發(fā)展。1990年-2008年，是中國經(jīng)濟快速發(fā)展國民財富迅速增加的時期，全國村鎮(zhèn)居民住房建設投資累計達到33815億元，新建了113.4億平方米的住宅，有一半左右的農戶新建了住房。到2008年底，全國村鎮(zhèn)住房擁有量達到277.9億平方米，其中村莊實有住房建筑面積236.56億平方米，比上年增加了1.8%。
農房建設質量穩(wěn)步提高。農村住房保有的建筑面積，2005年磚混及以上結構的房屋是41.17%，2008年上升到61.03%，短短的4年時間提高了近20個百分點。其中在2008年新建竣工的住房，東部和中部地區(qū)的磚混及以上結構的比例已經(jīng)達到90%左右，西部地區(qū)也已經(jīng)超過80%。農戶新建住宅內部設施日益配套，功能趨于合理，住宅建筑形式多樣豐富，一批適合農村特點和社會經(jīng)濟發(fā)展需求的新式住宅在各地不斷涌現(xiàn)。
政府加大了對農房建設的支持力度。本世紀以來，中央和各級政府加大了對各類因災受損農房恢復建設的幫扶力度，除對各地因自然災害倒損農房重建的直接補貼外，還陸續(xù)實施了五保戶集中供養(yǎng)、異地扶貧搬遷試點工程、少數(shù)民族地區(qū)游牧民定居工程、農村貧困殘疾人危房改造工程、生態(tài)移民工程、農村抗震安居工程等，以提高農房抵御自然災害的能力。尤其是2008年啟動農村危房改造試點（中央政府支出2億元試點經(jīng)費），2009年擴大農村危房改造試點工程（中央政府支出40億元），二年來，已經(jīng)使100多萬農戶在各級政府資金補貼幫助下住進了安全的房屋。2010年中央政府投入75億元，繼續(xù)加大對農村危房改造的資金支持，各級政府也加大了資金支持的力度。
農村住房存量資產和農戶家庭財產不斷增加。1978年至2009年，農民年人均純收入由134元增加到5150元，農民自建房的能力顯著增強。2008年，中國農民住房建設投入2745.3億元，占到農村房屋建設總投資的71.5%。農民人均住房建筑面積達到32.42平方米，比2007年提高了2.7%。
農民建房在改善農戶居住條件的同時，活躍了農村建設市場，拉動了農村經(jīng)濟持續(xù)向好發(fā)展。據(jù)一些地方和部門測算，農房建設對GDP有1:8—1:10的經(jīng)濟拉動作用，按照2008年農房建設投入推算，約帶動了2萬億元的GDP產值。
農村住房建設發(fā)展任務艱巨
隨著改革深入和社會進步，中國農民住房制度建設日益受到政府重視，農民住房建設得到各級政府更多的服務與幫助，但是也遇到了亟待解決的發(fā)展改革中的深層次問題。主要表現(xiàn)在農民建房的基本權益受到不同層面沖擊，動搖農民自籌資金、自行建設、自己擁有、自我管理、自家使用為特點的農房建設基本制度；拆遷農民住房隨意性加大、缺乏著眼長期生存發(fā)展的拆遷合理補償；農村建房規(guī)劃管理與技術服務薄弱，相當部分的農房缺乏抵御自然災害的基本能力；村莊基礎設施建設和人居環(huán)境改善滯后；農村宅基地的退出機制尚不明晰，農民房屋財產權益保護缺乏制度性安排；等等。解決這些制度性難題的改革任務十分艱巨。
“十二五”時期是促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，落實城鎮(zhèn)化和新農村建設的關鍵時期，要按照完善農村住房基本制度的要求，始終把實現(xiàn)全面小康社會的農村“住有所居”目標作為“十二五”時期農村民生的重大任務；以制度建設為先導，堅持政府幫扶、社會資助、農民自力更生相結合的方針，積極支持農民主要依靠自己的力量不斷改善自身居住條件；堅持穩(wěn)定的農民建房宅基地供給政策，統(tǒng)籌合理安排農民住房建設用地需求；健全農民建房的社會服務體系，落實政府農村建設公共服務職能，加強農民住房建設質量安全的服務與監(jiān)管；探索建立農村貧困農戶住房基本保障制度，加大并穩(wěn)定各級政府對農村困難群眾住房安全的幫扶力度（農村危房改造）；推動農村住房建設產業(yè)政策引領，形成有效推進節(jié)能省地減排農房建設的政策支撐；配套推動農村公共設施建設維護管理資金稅費改革，持續(xù)改善農村的人居生態(tài)環(huán)境。
“十二五”期間大約會有1500萬農戶建設新房， 總建筑面積達到18-22億平方米。農民建設的住房更加具有地域特色、鄉(xiāng)土特色、民族特色，住房功能不斷完善，建設質量穩(wěn)步提升。
與此同時，繼續(xù)推進農村1000萬貧困農戶的危房改造，其中中央和地方政府重點支持中西部地區(qū)600萬左右農戶，其余地區(qū)和農戶主要依靠農民自己的力量逐步改善住房條件。經(jīng)過一段時期持續(xù)努力加快農村危房改造步伐，我國農村居民居住危房的現(xiàn)狀，尤其是農村貧困農戶居住危房狀況將會得到較為明顯改觀，邊境一線地區(qū)農村危房狀況徹底解決。
在農村住房建設和危房改造中，要同步推動農房建筑節(jié)能改造，持續(xù)改善農村生態(tài)人居環(huán)境，讓農村地區(qū)更加全面地承擔起保證國家糧食安全、生態(tài)安全、環(huán)境安全和能源安全的重要責任，為城鎮(zhèn)化和城市健康發(fā)展提供穩(wěn)固基礎。
研究農村住房建設制度的改革
進一步明確農村“住有所居”的政府責任。要充分認識當前穩(wěn)定農村住房制度的必要性和重要性，依法保障農民的居住權利。逐步建立農村困難群眾住房保障機制，建立農村危房改造長效工作機制。根據(jù)國家公共財政實力不斷加強的實際狀況，增加中央資金對農村危房改造和人居環(huán)境改善的支持力度。劃分中央政府和地方政府的事權范圍與責任，界定政府與農民的各自責任，明確為在村莊生活的農民提供的基本公共服務與社會管理形式，通過間接管理模式推進城鄉(xiāng)居民基本公共服務均等化。充分發(fā)揮公共財政對農村公益事業(yè)“一事一議”獎補的政策支持，加大對農村水、電、路、氣等基礎設施建設投入，與農村住房建設同步改善農村居住環(huán)境。開展建筑材料下鄉(xiāng)，對采用規(guī)定建材品種，建房質量符合質量安全和建筑節(jié)能要求的農戶給予補助。鼓勵金融機構支持農民自建房。
發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃指導建設的作用。各級政府安排專項資金編制縣域鎮(zhèn)村體系規(guī)劃和農村居民點調整規(guī)劃，支持村集體編制村莊整治或建設規(guī)劃。通過規(guī)劃科學引導各方資金進入農村建設，促進農民就業(yè)、繁榮農村經(jīng)濟、富裕農民。加強村鎮(zhèn)建設管理，為農民建房提供全方位的公共服務和社會管理，通過規(guī)劃許可、質量安全監(jiān)管與技術服務等，引導農民建設節(jié)地節(jié)能、美觀適用，富有地方特色、民族特色、鄉(xiāng)村特色和傳統(tǒng)風貌的農房。規(guī)范農房規(guī)劃設計引導與服務，延長農房使用壽命，提高農房抗震抗災能力，努力減輕因拆除舊房和災害損毀給農戶帶來財產損失。
完善農民建房的宅基地供給政策。宅基地供應制度改革涉及到農村住房建設制度和農村建設規(guī)劃許可制度，應該從土地管理制度和城鄉(xiāng)規(guī)劃制度兩個制度層面共同推動。要在穩(wěn)定農村宅基地供給制度基礎上，明確規(guī)定農村村民享有一戶一處宅基地的政策邊界，以及農戶利用自身宅基地拆舊房建新農房的政策要求。從嚴掌控城鄉(xiāng)建設用地指標增減掛鉤，從制度上設計關閉農村宅基地供應的總閘門，讓現(xiàn)有農村宅基地在一定封閉條件下運行，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化過程中宅基地總量只減少不增加。在肯定農民宅基地及其房屋所有人依照法律規(guī)定享有占有、使用、收益和處分的權利基礎上，推動農村舊村改造、空心村治理、城中村改造的政策引導與利益協(xié)調機制建設。
從實踐中總結農民住房財產權益的實現(xiàn)形式。探索農村住房財產保全形式。按照“同一平臺、分類實施，獨立編碼、封閉運作，預留接口、逐步過渡”的原則推進農村房屋登記工作。按照“同地同權、同地同價、同房同補”的原則逐步完善農民住房拆遷補償政策，依法保護農民住房財產權益。近幾年，浙江、福建和湖南郴州市等地探索對災害易發(fā)地區(qū)農民住宅保險，通過政府組織、農戶參與、金融支持，幫助解決災害發(fā)生時倒塌農房重建工作，已經(jīng)取得積極成效，可以認真總結、實施推廣。
落實縣級政府鄉(xiāng)村建設管理職能。農民建房在農村，鄉(xiāng)村建設管理的政府職能在縣級人民政府。通過國家和集體經(jīng)濟組織建設農村公屋等過渡性措施，實現(xiàn)多種形式梯次解決農村困難群眾住房問題。縣級人民政府應有專門政府機構負責統(tǒng)籌協(xié)調鄉(xiāng)村建設管理，鎮(zhèn)一級管理機構要從各地的實際出發(fā)，采取下派制、聯(lián)建制、巡回檢查制等方法解決農村建設管理的缺位與失位。結合各地實際推動農村建筑工匠制度，加大對農村建設施工隊伍的管理與培訓。
充分保障農民建房的相關權益。農民有參與農房建設和改善居住環(huán)境的知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權。對農戶建房宅基地分配與選址、村莊整治實施方案、村內公共設施建設 “一事一議”對象、農村集體建設用地使用權轉讓及其收益分配等重大事項，必須堅持公開、公平、公正和資金收益透明的原則，按照“四議兩公開”的要求，由村民代表大會討論同意并履行公示程序。充分發(fā)揮農民主體作用，公共財政可以通過以獎代補、以獎促治、以獎保投，多層面調動農民建設美好家園的積極性。
