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2025年08月19日
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2015年3月，全國人大、全國政協(xié)會議在京舉行。本屆“兩會”，無論李克強總理作的《政府工作報告》，還是與會代表、委員們的提案、建言都成為輿論、媒體關(guān)注的焦點；“有權(quán)不可任性”、“行穩(wěn)致遠”、“精準扶貧”等更是被人們津津樂道，成為眾口相傳的民生熱詞。
“兩會”中提及的城鎮(zhèn)化難點、農(nóng)村宅基地制度改革、生態(tài)環(huán)境保護等問題，正是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中的關(guān)鍵問題。怎樣透過“兩會”看中國的城鎮(zhèn)化建設(shè)？“兩會”代表、委員們眼中的中國城鎮(zhèn)化取得了哪些成就、存在哪些不足，他們又提出了怎樣的思路與建議？本刊梳理出本屆“兩會”中有關(guān)城鎮(zhèn)化的言論與觀點，通過對各方聲音的匯聚與提煉，以期為讀者做一場全方位的呈現(xiàn)。
關(guān)鍵詞一： 新型城鎮(zhèn)化
視角1 《政府工作報告》
2015年國務(wù)院《政府工作報告》提出，要“推進新型城鎮(zhèn)化取得新突破”。《報告》指出，“城鎮(zhèn)化是解決城鄉(xiāng)差距的根本途徑，也是最大的內(nèi)需所在。要堅持以人為核心，以解決三個1億人問題為著力點，發(fā)揮好城鎮(zhèn)化對現(xiàn)代化的支撐作用。”
對于新型城鎮(zhèn)化的推進工作該怎樣實施，《政府工作報告》給出了涉及范圍全面的政策引導(dǎo)：
第一，用改革的辦法解決城鎮(zhèn)化難點問題，包括實施戶籍制度改革、建立健全居住證制度、建立規(guī)范多元可持續(xù)的城市建設(shè)投融資機制、完善和拓展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點、擴大新型城鎮(zhèn)化綜合試點等；
第二，提升城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)水平。比如制定實施城市群規(guī)劃，有序推進基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)同城化；完善設(shè)市標準，實行特大鎮(zhèn)擴權(quán)增能試點，控制超大城市人口規(guī)模，提升地級市、縣城和中心鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)和人口承載能力，方便農(nóng)民就近城鎮(zhèn)化；發(fā)展智慧城市，保護和傳承歷史、地域文化等；
第三，加大城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造力度。政府將堅持分類指導(dǎo)，因地施策，支持居民自住和改善性住房需求，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展；對居住特別困難的低保家庭，將給予住房救助；同時，住房保障將逐步實行實物保障與貨幣補貼并舉的措施，把一些存量房轉(zhuǎn)為公租房和安置房。《報告》提出，2015年將把城市危房改造納入棚改政策范圍，并將統(tǒng)籌推進農(nóng)房抗震改造。
視角2 參會人大代表
政府通過制定合理制度、給予優(yōu)惠政策等方式，引導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展進程，參會人大代表也提出了自己的思考，關(guān)注并參與新型城鎮(zhèn)化的推進。
全國人大代表、四川省廣安市委書記侯曉春指出，“新型城鎮(zhèn)化需要留住農(nóng)民”。在他看來，鼓勵農(nóng)民進城是新型城鎮(zhèn)化的一個最大理念，“如果城鎮(zhèn)化的保障條件、住房條件、城市的生活條件美好，農(nóng)民就會留下來做城市居民。所以，新型城鎮(zhèn)化一定要有生活和美好的理念”。他的觀點是，“宜居、宜游、宜業(yè)，留得住農(nóng)民，這就是新型城鎮(zhèn)化要實現(xiàn)的根本目標，也是人民群眾的需求。”
同為全國人大代表的安徽省阜陽市委書記于勇則有不同看法，他認為，推進新型城鎮(zhèn)化要“破除土地、戶籍、資金等要素制約，促進城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)就地就學、就地就醫(yī)、就地消費、就地享受公共服務(wù)”。他說，“對中西部地區(qū)而言，實現(xiàn)農(nóng)民‘離土不離鄉(xiāng)、就業(yè)不離家、進廠不進城、就地市民化’的就地城鎮(zhèn)化，是新型城鎮(zhèn)化的本質(zhì)要求。”
作為本屆“兩會”的熱門話題，“新型城鎮(zhèn)化”不僅引起全國人大代表的熱議，各省、市等地區(qū)的人大代表也紛紛在地區(qū)“兩會”上發(fā)表觀點。
河南省鶴壁市淇濱區(qū)人大代表李杰表示，“《政府工作報告》中提出，要科學推進新型城鎮(zhèn)化，就要重點提升單元組合型城市建設(shè)水平”，這十分必要。他以自己生活的淇濱區(qū)為例，指出“提升建成區(qū)功能，提高商務(wù)中心區(qū)和中心城區(qū)輻射帶動能力”，“加強城市精細化管理，切實發(fā)揮數(shù)字城管平臺作用”等都可以提升城市管理水平。
福建省泉州市人大代表甘木林則以縣級市晉江為例，將目光聚焦在城鎮(zhèn)化中的“人”。他希望通過完善“相關(guān)的經(jīng)濟社會制度，進一步保障和實現(xiàn)公共衛(wèi)生、義務(wù)教育、社會保障等基本公共服務(wù)均等化，實現(xiàn)外來人口在居住和生活方式上的轉(zhuǎn)變”。他說，“要打造‘以人為本’的新型城鎮(zhèn)化，人口市民化是核心關(guān)鍵，加快外來人口融入晉江更是不可回避的問題。”
視角3 領(lǐng)域?qū)W者、專家
全國政協(xié)委員、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文曾說，“城鎮(zhèn)化的前提是孩子幸福成長”。無論《政府工作報告》還是人大代表言論，都突出了新型城鎮(zhèn)化以“人”為核心的基本原則。戶籍制度改革、建立健全居住證制度、推進城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改造棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房等，目的也都在于提高老百姓的生活水平。
3月3日，全國人大財經(jīng)委員會副主任委員、民建中央副主席辜勝阻發(fā)表觀點，指出“新型城鎮(zhèn)化最關(guān)鍵的是人的城鎮(zhèn)化”。他說，“新型城鎮(zhèn)化有一個很重要的特點，是強調(diào)人的城鎮(zhèn)化，人的城鎮(zhèn)化就是要解決如何使城市的轉(zhuǎn)移人口，也就是我們通常說的農(nóng)民工實現(xiàn)市民化。”
辜勝阻有多年的城鎮(zhèn)化調(diào)研經(jīng)驗，他指出，目前城鎮(zhèn)化、市民化面臨五大難題：“就業(yè)保障不穩(wěn)定”、“公共服務(wù)缺錢”、“農(nóng)地改革滯后”、“安居夢想難圓”、“過客心態(tài)嚴重”。辜勝阻說，“現(xiàn)在的戶籍制度對大量民眾而言并不適用，特別是農(nóng)村戶籍的含金量很高，像宅基地、承包地、林地，以及各種補貼，若讓其放棄農(nóng)村戶籍、獲取城市戶籍，農(nóng)民工或面臨糾結(jié)。”針對這些難題，他提出了“二維路徑”的概念，即一方面讓一部分有穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定住房的人，在自愿的基礎(chǔ)上落戶城市；另一方面為大量不能落戶和不想落戶的外來人口提供公共服務(wù)。
不同于對戶籍持“寬容”態(tài)度的“二維路徑”，中國（海南）改革發(fā)展研究院院長遲福林表示，“從今年開始戶籍制度改革需要加快，人口城鎮(zhèn)化要提升”，應(yīng)當“以戶籍制度為重點來推動人口城鎮(zhèn)化進展”。他說，“去年我國城鎮(zhèn)化率達到54%，但戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有36%”，“如今我國城鄉(xiāng)兩級戶籍制度還沒改變，農(nóng)民工的稱號也沒有取消，戶籍制度改革有利于實現(xiàn)公平發(fā)展。”
關(guān)鍵詞二：宅基地制度
視角1 兩會提案議案
2015年2月25日，第十二屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十三次會議審議通過了《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時調(diào)整實施有關(guān)法律規(guī)定的決定（草案）》的議案。
會議決定，授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)、天津市薊縣等33個試點縣級行政區(qū)域，暫時調(diào)整實施《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》中，關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度的有關(guān)規(guī)定。集體建設(shè)用地使用權(quán)將可被出讓，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市被允許，被征地農(nóng)民分享土地增值收益的比例也得到了提高，試點地區(qū)將對宅基地實行自愿有償?shù)耐顺觥⑥D(zhuǎn)讓機制。
土地問題是城鎮(zhèn)化建設(shè)中的核心問題，宅基地制度又是土地制度中的重要組成部分。伴隨著33個區(qū)域試點的推行，“兩會”代表委員就新型城鎮(zhèn)化將帶來的土地新機遇展開了熱議，其中，民革中央提交了編號為0301“深化土地制度改革，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化”，主題為“允許城市居民購買農(nóng)村宅基地”的提案——這份提案也成為今年“兩會”國土資源部督辦的兩個重點提案之一。
民革中央認為，農(nóng)村閑置的住房和土地既是巨大的發(fā)展資源，又可提高土地利用效率、增加農(nóng)民收入，所以，要探索建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場體系，為構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場提供方法和途徑。提案建議，可考慮以推進農(nóng)村建設(shè)用地上市改革為重點，在不違背土地規(guī)劃的前提下，允許城市居民購買農(nóng)村宅基地，通過吸引社會各界的廣泛參與，達到既令農(nóng)民獲益，又能促進城市建設(shè)發(fā)展，提高土地利用效率的效果。
視角2 部委（基于實踐經(jīng)驗的）協(xié)商
在3月6日召開的政協(xié)“積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”提案辦理協(xié)商會上，國土資源部副部長胡存智透露了當前土地改革實踐探索的新進展：目前，大概有10個省已經(jīng)出臺或正在制定集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的規(guī)章制度，國土部也正在研究制訂關(guān)于深入開展農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點工作的指導(dǎo)意見，這個意見已經(jīng)幾易其稿，希望能盡快出臺，形成在國家層面可以操作執(zhí)行的政策意見，以促進農(nóng)村集體建設(shè)用地進入土地市場，公開出讓。
不僅國土資源部，國家發(fā)改委、公安部、民政部等部委均有高層前來參加此次提案辦理協(xié)商會。與會的國家發(fā)改委副主任徐憲平表示，國家發(fā)改委正在調(diào)研的基礎(chǔ)上抓緊編制《城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃》和《促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的政策意見》。這些發(fā)展規(guī)劃和政策意見，將框定城鎮(zhèn)化進程中新的土地發(fā)展格局。
事實上，在33個試點區(qū)域議案通過、民革中央提案公布以前，就已經(jīng)有多地在規(guī)劃政策上，對農(nóng)村集體建設(shè)用地的入市做出了不同探索，比如：農(nóng)業(yè)大省河南于2015年1月出臺措施，探索農(nóng)村宅基地有償退出機制，要求各地市建立農(nóng)村宅基地退出“資金庫”，對自愿退出宅基地且不再申請新宅基地的農(nóng)民，給予一次性經(jīng)濟補助；河北省委、省政府出臺的《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革的若干意見》，提出要堅持分類指導(dǎo)、有序推進農(nóng)村土地制度改革，通過試點探索農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，最大限度地激活農(nóng)村土地資源等。
此外，經(jīng)國務(wù)院、國土資源部批準，安徽蕪湖、江蘇蘇州、廣東深圳等地也都相繼開展了農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點。國土資源部政策法規(guī)司和其他相關(guān)部門，正在就地方試點形成的模式、經(jīng)驗進行總結(jié)。
視角3 學者、專家觀點
“兩會”期間，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長陳錫文接受訪談稱，如今正在進行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，使農(nóng)民“敢于流轉(zhuǎn)，也敢于規(guī)模經(jīng)營了”，國家的制度設(shè)計中對土地利用有非常明確的規(guī)定，僅靠宅基地入市很難直接改善農(nóng)民生活，“縣城一個房子值多少錢，農(nóng)民賣一個房子又值多少錢？賣完了你叫農(nóng)民怎么去城里安家，缺的錢誰給？”他指出，“城鎮(zhèn)化是一個自然過程，農(nóng)民家庭真正挪到城里，沒三四代做不到。”
針對現(xiàn)行的土地制度，全國人大代表、清華大學教授蔡繼明在“兩會”中提出了修改《憲法》第十條第一款“城市土地屬國家所有”的議案。蔡繼明分析，農(nóng)村集體建設(shè)用地總量大概有16.5萬平方公里，其中至少70%是宅基地，真正屬于經(jīng)營性建設(shè)用地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村辦企業(yè)用地所占比例很小，約占10%。要使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃和用途管制的條件下，在城市建設(shè)中和國有土地同等入市、同權(quán)同價，從而建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，使市場在土地資源配置中起到?jīng)Q定作用，涉及到對相關(guān)法律法規(guī)的修改，其中包括《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等。
蔡繼明說，十七屆三中全會上就曾有關(guān)于“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”的表述，但是數(shù)年來，該項工作進展緩慢，原因在于土地的征收條例、補償條例要以《土地管理法》為依據(jù)。《憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”，其他相關(guān)法律的制定也都以此為基礎(chǔ)，因此必須修改《憲法》中有關(guān)城市土地國有制的條款，“城市土地應(yīng)該由單一的國家所有制改為國家、集體和個人所有的多元所有制”。即使是列入城市規(guī)劃圈的農(nóng)地，只要不是出于公共利益的需要，也不必再采取征收的方式變成國有建設(shè)用地，而應(yīng)該允許農(nóng)民集體所有的農(nóng)地直接轉(zhuǎn)變成經(jīng)營性建設(shè)用地進入市場。“這樣修改之后，其他的一系列跟土地有關(guān)的法律法規(guī)才能夠相應(yīng)修改，十八屆三中全會中建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場這樣一個精神才能夠得到貫徹。”
關(guān)鍵詞三：生態(tài)環(huán)境
視角1 政府態(tài)度
2015年3月4日，十二屆全國人大三次會議大會新聞發(fā)言人傅瑩就新《環(huán)保法》（即：《環(huán)保法修訂案》）實施等問題答記者問，指出我們國家以超快的速度進入工業(yè)化，同時也以超快的速度造成了環(huán)境的透支。環(huán)境問題已經(jīng)成為當前社會普遍關(guān)注的一件大事，2014年4月24日，《環(huán)保法》完成了25年來的首次修訂，并已于2015年1月1日正式施行。
傅瑩表示，這部被稱為“史上最嚴的環(huán)保法”的新《環(huán)保法》，經(jīng)全國人大常委會4次審議而出臺，“是‘有牙齒’的環(huán)保法，對污染‘零容忍’，懲治措施也是非常嚴格的。”比如，依據(jù)新《環(huán)保法》，可以對違法企業(yè)按日計罰，可以查封、扣押，甚至責令其限產(chǎn)停產(chǎn)，可以對違法人員實施移送拘留，并對監(jiān)管失職的行政人員做出行政問責。
傅瑩的發(fā)言代表著政府的決心，李克強總理所作的《政府工作報告》也將對環(huán)境污染的治理擺在重要位置。李克強指出，“環(huán)境污染是民生之患、民心之痛，要鐵腕治理”，“要嚴格環(huán)境執(zhí)法，對偷排偷放者出重拳，讓其付出沉重的代價；對姑息縱容者嚴問責，使其受到應(yīng)有的處罰。”
如何保護現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境？《政府工作報告》提出，“森林草原、江河濕地是大自然賜予人類的綠色財富，必須倍加珍惜”，“要推進重大生態(tài)工程建設(shè)，拓展重點生態(tài)功能區(qū)，辦好生態(tài)文明先行示范區(qū)，開展國土江河綜合整治試點，擴大流域上下游橫向補償機制試點，保護好三江源”，“擴大天然林保護范圍，有序停止天然林商業(yè)性采伐。2015年新增退耕還林還草1000萬畝，造林9000萬畝。”
保護生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展并不相悖，《政府工作報告》在提及產(chǎn)業(yè)發(fā)展時，強調(diào)“要大力發(fā)展風電、光伏發(fā)電、生物質(zhì)能，積極發(fā)展水電，安全發(fā)展核電，開發(fā)利用頁巖氣、煤層氣。控制能源消費總量，加強工業(yè)、交通、建筑等重點領(lǐng)域節(jié)能”，“積極發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，大力推進工業(yè)廢物和生活垃圾資源化利用”。《報告》指出，我國節(jié)能環(huán)保市場潛力巨大，要把節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)打造成新興的支柱產(chǎn)業(yè)。
視角2 全民關(guān)注
有與會人員做了現(xiàn)場統(tǒng)計，在3月4日的新聞發(fā)布會上，獲得提問機會的記者，每5個中至少有1個想提與新《環(huán)保法》有關(guān)的問題。記者們不僅關(guān)注政府對環(huán)境保護的態(tài)度，而且希望采訪到新上任的環(huán)境保護部部長陳吉寧，甚至陳吉寧以何種方式進入人民大會堂北大廳會場，都成為記者關(guān)注的焦點。
參與“兩會”的記者對環(huán)境問題發(fā)出了一系列追問，“兩會”期間，百姓對生態(tài)環(huán)境的關(guān)注也居高不下。以關(guān)鍵詞“法律＋有牙齒”在百度網(wǎng)頁搜索，結(jié)果達到近74萬條。來自淘寶網(wǎng)的數(shù)據(jù)：2月底至“兩會”開幕初期，環(huán)保相關(guān)產(chǎn)品的搜索量驟升，“兩會”開幕前一周，以“霧霾”為關(guān)鍵字搜索產(chǎn)品的指數(shù)環(huán)比增長10223.5%，“口罩”的搜索指數(shù)環(huán)比增長272.7%，“空氣凈化器”的搜索指數(shù)環(huán)比增長684.2%。
“兩會”委員、代表多來自不同地區(qū)、從事不同職業(yè)，在本屆“兩會”中，他們不約而同地對環(huán)保保持了較高的關(guān)注度——究其根源，正在于社會各界對環(huán)保工作的關(guān)注。全國人大代表、湖北經(jīng)濟學院院長呂忠梅說，“‘牙齒’要有力，還得‘張開嘴’，需要制定配套的法律法規(guī)。‘長牙齒’就是要讓污染者付出代價，讓重度污染者的責任受到追究。”
有一些人大代表來自縣、地級市政府，他們一方面承載著所在地區(qū)民眾希望改善環(huán)境的期待，另一方面承受著經(jīng)濟發(fā)展的壓力。很多地方的環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展之間并沒有形成良性互動的關(guān)系，這些縣、市的政府領(lǐng)導(dǎo)人員在其代表身份和工作職責之間難以找到平衡點，為了GDP和就業(yè)，對于環(huán)保部門可處罰、關(guān)停污染企業(yè)的權(quán)責心態(tài)矛盾。
3月5日下午，人大常委會委員長張德江參加浙江代表團審議，第一個發(fā)言的省委書記夏寶龍開場即提到了水污染防治工作。張德江詳細詢問浙江省的有關(guān)情況后，反復(fù)強調(diào)保持山清水秀的價值和意義。同一天，在人民大會堂上海廳參加上海代表團審議的習近平總書記也對環(huán)境保護表示了格外的關(guān)注，他說，改善空氣質(zhì)量“不能只靠借東風啊！事在人為。”
視角3 專家解讀
新就任的環(huán)保部長陳吉寧同時也是環(huán)保領(lǐng)域的專家，3月7日，十二屆全國人大三次會議新聞中心邀請陳吉寧就“全面加強環(huán)境保護”的相關(guān)問題回答中外記者的提問。
陳吉寧指出，當前我國的環(huán)境形勢仍然十分嚴峻，“表現(xiàn)在三個方面：一是環(huán)境質(zhì)量差。霧霾的問題、水體富營養(yǎng)化的問題、地下水污染的問題、城市黑臭水體的問題等；二是生態(tài)損失比較嚴重，特別是水體的生態(tài)損失；三是由于產(chǎn)業(yè)布局不合理，大量的重化工企業(yè)沿河、沿湖、沿江的布局仍然帶來比較高的環(huán)境風險”，“環(huán)境問題已經(jīng)成為我們實現(xiàn)全面小康的瓶頸問題”。
對于城鎮(zhèn)化進程中的城市生態(tài)環(huán)境問題，全國人大代表、全國人大財經(jīng)委員會副主任委員、民建中央副主席辜勝阻以京津冀為例發(fā)表了觀點，他表示，“我們寄希望于京津冀協(xié)同發(fā)展”，“在大氣污染方面必須要有聯(lián)防聯(lián)動的機制，在產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展問題上亦需要共同努力。需要整個京津冀，乃至全國人民一道，來應(yīng)對大氣污染。”
空氣無國界，環(huán)境無地域。正如陳吉寧在答記者問時所說，“治理霧霾，改善空氣情況，需要政府、企業(yè)和公眾形成合力，需要大家共同努力完成這樣一個艱巨的任務(wù)”，“環(huán)境污染治理是我們每個人的責任，我們應(yīng)該從我做起、從現(xiàn)在做起、從身邊的小事做起，轉(zhuǎn)變那些對環(huán)境不友好的生活方式”，“每個人的貢獻就是對治理霧霾的貢獻。只有通過全社會共同的不懈努力，不做旁觀者，我們才能加快實現(xiàn)藍天常在這樣一個夢想”。
