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2025年08月26日
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工業向園區集中，農民向社區集中，耕地向規模集中，是我省城鄉一體化發展的著力點。然而，這一切，都和城鄉建設用地增減掛鉤政策密不可分。
城鄉建設用地增減掛鉤，是指對農村的宅基地和其他建設用地進行重新規劃和綜合利用，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設的地塊，等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現增加耕地有效面積，提高耕地質量，節約集約利用建設用地，城鄉用地布局更合理的目標。
2005 年以來，國土資源部在全國推行城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點，山東是5個試點?。ㄊ校┲弧?/p>
增減掛鉤的實質是“占補平衡”政策的延伸
對萊蕪市高新區鵬泉街道郭家溝村的朱海燕來講，變化似乎來得太快了：不再下地干農活，每天到企業上班拿工資，住上了干凈的樓房，醫療保險、養老保險由村里統一交納。 8年前，她嫁到郭家溝村時，從未想到有一天能過上這樣的日子。
郭家溝村是萊蕪市第一批城鄉建設用地增減掛鉤試點村，原來全村宅基地總面積300 畝，2008 年通過村莊整體搬遷，讓村民住上了樓房，節省出的150畝建設用地指標，60 畝村里自己用，辦起了花生油廠、鄉村游賓館、飯店等，另外 90畝變為市里招商引資的建設項目用地。
在郭家溝村，三分之一的村民在離家門口不遠的工廠上班，特別是年輕人，幾乎沒有務農的了，耕地大都流轉到村里的合作社，有專人經營種植。萊蕪高新區這幾年招來不少企業，較充足的土地供應是優勢之一。正是有了這些離家較近的企業，朱海燕們才在家門口就業，每天騎著電動車上下班。
萊蕪市委書記于建成說，城鄉建設用地增減掛鉤的實質是“占補平衡”政策的延伸，也是目前破解保障發展和保護資源難題的有效途徑。實施城鄉建設用地增減掛鉤，能夠引導農村集中建設和村民有序轉移，促進自然村向中心村和集鎮聚集，農村村民向住宅小區、新型社區和小城鎮集中，加快推進小城鎮綜合改革建設和城鎮化進程。同時，又為工業化提供了建設用地，工業化反過來又為農民提供了大量就業崗位，一舉多得。
多年從事城市化研究的省城市化領導小組辦公室副主任陳巖松博士說，現代社會發展的動力模式，正從傳統工業化轉變為城鎮化、新型工業化、現代農業和服務業相互促進、共同發展。工業化和城鎮化是相互促進、相互影響的。城鄉建設用地增減掛鉤政策，促進了農村居民的集中居住，客觀上也使農民的就業出現分工，并創造出新的就業機會。根據“門檻理論”，大約一個社區的居民人數在3000到7000人，一個小城鎮的居民在1萬到3萬人，才能使餐飲、零售網點等服務業生存下來。 節余土地再次流轉增值紅利理應由農民分享。
在齊河縣晏城鎮南北社區的一戶二層別墅樓房里，女主人劉霞坐在桌旁算著搬進新居后的收支賬：新房是沿街的商住兩用二層樓，總面積 200多平方米，成本價11 萬元左右，市場價約 50 萬元，自己凈付款8萬元；原來的5間平房和200多平方米的院子，除地上建筑物作價 4000元外，其余都無償歸村集體所有；搬進新樓后經營地板磚生意，5 個月銷售額 40萬元；承包地流轉給社區，一畝每年 800元。
“用平房換樓房，很值?！眲⑾颊f。
劉霞之所以能以低于成本價購買新樓房，是因為當地政府給的建設用地指標流轉補償和復墾費。
記者在采訪中發現，不同縣市間、同一縣不同鄉鎮間，搬遷補償政策不同。齊河經濟開發區開泰社區的搬遷補償政策是：按宅基地面積和房屋新舊程度，每戶補償款分 14 萬元、 15萬元和16 萬元三個等級；新樓分 80 平方米和120平方米兩種戶型，村民可按成本價每平方米 800 元每人購買 40 平方米的面積，一個三口之家，如果只要一套120平方米的樓房，除去付房款，還能剩下5萬元。由于靠近縣城，這兒的商品房價格在3000 到 4000 元之間。很多村民要了 80平方米和 120平方米各一套，住一套，賣一套，一轉手就是二三十萬元。
這樣，農民的宅基地就可以“變現”，置換成進城所需本錢。以前，農民的宅基地不能流轉變現，從農村進城的農民，需花很高代價在城里買房租房，雖然在農村有房，卻不能以合理價格出售。經濟學家厲以寧就曾呼吁：解決中國農民的城市化問題，必須在宅基地出售和置換上有突破。
節余建設用地指標的流轉補償標準，由于各地經濟發展水平、財政能力和商用土地市場價格不同，數額有高有低。齊河縣一畝補償統一規定為5萬元，濟南市的補償標準是每畝20萬元。
政府給農民補償，是因為這些節余的指標拿到城里后，再次流轉會有很高的增值。這部分增值的紅利，理應由農民分享。
政府不能把農民節余建設用地指標全部拿走
城鄉建設用地增減掛鉤，不是通過農村社區建設單純追求節地率，政府不能把農民節余的建設用地指標全部拿走，而應該留下一部分，為農民的生活、生產留下發展空間。
在這方面，萊蕪市作了有益探索。萊蕪市國土資源局副局長劉慕平介紹說，對農村節省出來的土地指標，萊蕪市政府使用 55% ，45% 留給村里用。這些建設用地，可以在農村社區搞商業開發，可以招拍掛流轉，也可以拿到其他地方的工業園區，搞“飛地經濟”。大王莊鎮地處萊蕪最西北，屬生態保護區和農業區，不能發展工業，于是就把土地指標拿到位于口鎮的萊城工業區，合辦工業園，產生的稅收70% 歸大王莊鎮，30% 歸口鎮。
“飛地經濟”，其實也是農村集體建設用地另一種形式的流轉。為提高使用效益，萊蕪早在 2007 年就將顏莊鎮顏莊村的兩宗集體土地以掛牌方式流轉供地，增加了村集體收入。在流轉范圍方面，也實行較寬松政策，允許興辦各類工商企業，包括國有、集體、私營企業，個體工商戶，外資投資企業、股份制企業，聯營企業等用地者，都可以通過流轉獲得集體建設用地使用權。據統計，萊蕪市從 2002 年到2009年共辦理集體建設用地使用權流轉200 多宗近 800畝。通過流轉，農村集體取得了比土地征用多幾倍甚至幾十倍的收益。
農民異地購房也是目前面臨的一大問題。農民集中居住和流動加速的大趨勢，都對農民宅基地跨村甚至跨鎮、跨縣市流轉提出了新要求，這種流轉由于缺乏政策支持，在用地審批方式、協調村民與集體、跨村利益調整等方面缺乏相應的操作依據，受到很大制約。
不過，萊蕪已允許農民在確?！耙粦粢徽鼻疤嵯庐惖刭彿?，即本鄉鎮范圍內的村民到掛鉤試點安置區購買安置本村村民后剩余房屋，吸引社會投資，一方面促進了人口集中，另一方面也增加了村集體收入。
在城鄉建設用地增減掛鉤試點進程中，會有越來越多的新問題出現，這就需要更多政策、法規方面的適應和調整。
