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2025年07月18日
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2015年3月1日，新任環(huán)保部長陳吉寧第一次以環(huán)保部長的身份向媒體和公眾發(fā)出聲音，闡述了從現(xiàn)在開始，環(huán)保工作的新方向。無論是新的環(huán)保法和新的執(zhí)法思路，還是新的環(huán)保規(guī)劃與環(huán)保改革的號角，都傳遞出了從此將與以往截然不同的信息。
與此同時(shí)，“環(huán)保擴(kuò)權(quán)”的形勢也逐漸明朗，包括近期來自民間的一些聲音，也在呼吁擴(kuò)大環(huán)保部門的力量，似乎這樣就是對抗“要發(fā)展不要環(huán)?！钡睦婕瘓F(tuán)，解決污染問題的根本手段。
環(huán)保部門的一些官員向南都記者表達(dá)他們的擔(dān)憂———在理順發(fā)展思路、管理制度設(shè)置和法理關(guān)系之前，“擴(kuò)權(quán)”會不會反而變成一個(gè)“坑”，讓原本就經(jīng)常“左右為難”和“怎么也討不到好”的環(huán)保干部更加尷尬？
“最優(yōu)秀”環(huán)執(zhí)隊(duì)長因“差評”被免職
鐘偉民沒有想到自己會以這樣的方式“離崗”。這個(gè)被領(lǐng)導(dǎo)評價(jià)為“業(yè)務(wù)能力非常強(qiáng)”的環(huán)保局監(jiān)察執(zhí)法大隊(duì)長，因?yàn)槿ツ甑椎囊淮蚊裰鳒y評位列倒數(shù)而被“免職”。
免職以后，他甚至被干脆調(diào)離了環(huán)保系統(tǒng)，新的一年到來之際，鐘偉民的人事關(guān)系轉(zhuǎn)到了縣政務(wù)中心，成為政務(wù)中心的一名普通職員，并被抽調(diào)到縣委的一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，為創(chuàng)建國家衛(wèi)生城市而成立的“創(chuàng)衛(wèi)辦”上班。
這場“免職”一度引發(fā)了不小的爭議。
2014年10月，湖南祁陽縣紀(jì)委牽頭組織縣直有關(guān)部門進(jìn)行了一次調(diào)研。調(diào)研結(jié)果顯示，超過3成的受訪者對縣直中層干部的履職情況表示不滿。11月，祁陽縣召開縣直機(jī)關(guān)“滿意不滿意”股室民主測評活動(dòng)動(dòng)員大會，與以往的民主測評不同的是，這次民主測評有500多人參與投票，包括人大代表、政協(xié)委員、工商界人士、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和100名網(wǎng)友代表等等。
規(guī)則也比以往更殘酷：對排在最后5名的股室負(fù)責(zé)人進(jìn)行免職處理并調(diào)離原單位，一個(gè)單位有兩個(gè)股室在倒數(shù)5名中的，單位一把手也需接受免職處理。
此次測評的結(jié)果是，該縣環(huán)保局監(jiān)察執(zhí)法大隊(duì)長鐘偉民得分倒數(shù)第三，環(huán)保局還有一名位列其中的干部是環(huán)境污染防治股股長張旭。按照規(guī)定，不僅他們二人要被免職和調(diào)離環(huán)保局，環(huán)保局長李曉華也將不再擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。
結(jié)果一公布以后，引發(fā)了環(huán)保系統(tǒng)的一片嘩然。不僅是環(huán)保局的干部們表示不服氣，湖南省環(huán)保廳一位官員也發(fā)微博稱，之所以出現(xiàn)這樣的情況，是因祁陽縣環(huán)保局在2014年關(guān)停了近40家企業(yè)，得罪了企業(yè)主。
旋即，也有媒體和相關(guān)學(xué)者站出來質(zhì)疑，這樣的民主測評是否合理，依據(jù)這樣的投票結(jié)果就對干部進(jìn)行免職是否涉嫌違法？
負(fù)責(zé)組織工商人士、企業(yè)主參與投票的祁陽縣經(jīng)信委副主任魏翠云在回應(yīng)質(zhì)疑時(shí)提出，該縣經(jīng)信委此次共組織了40名企業(yè)代表參與測評活動(dòng)，是從全縣103家規(guī)模企業(yè)中臨時(shí)抽簽選出的。而其他職能部門也都會對企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督執(zhí)法，而且平時(shí)跟企業(yè)打交道的部門中，稅務(wù)、質(zhì)監(jiān)、安監(jiān)等單位的股室都不比環(huán)保部門的少。
同時(shí)表達(dá)反駁意見的還有負(fù)責(zé)組織此次測評活動(dòng)的祁陽縣監(jiān)察局副局長文鍵，他向《中國青年報(bào)》解釋說，被測評對象，是從全縣37家重點(diǎn)縣直單位中，選出的具有行政審批、執(zhí)法、收費(fèi)、管理和服務(wù)職能的158個(gè)重點(diǎn)股室，它們都是縣里的實(shí)權(quán)部門，都是在第一線跟老百姓接觸的，不能說誰的工作崗位會更加得罪人。
雖然已經(jīng)在新崗位上開始了工作，對于這次“離崗”，鐘偉民依然覺得并不服氣。他告訴南都記者，隨著環(huán)境大形勢的越發(fā)嚴(yán)峻，國家的要求和民眾的期待都和以往大不同。有些企業(yè)以前可以存在的，根據(jù)現(xiàn)在的法律和政策，就不能再存在，環(huán)保尤其是環(huán)境執(zhí)法的“得罪人”，是不可避免的。
“民主測評未必就是有人有意報(bào)復(fù)，但是你罰了人家的款，拆了人家的房子，人家怎么可能對你滿意，在這種情況下，各人根據(jù)自己的喜好打分，五百多個(gè)人里面只需要有幾十個(gè)人對你印象特別不好，給你打低分，你的總分就會拉下去了?！痹阽妭ッ窨磥恚约旱墓ぷ鞅緛砭褪亲龅米锶说氖虑椋拔乙廊挥X得民主測評這個(gè)事情本身是好事，只是因?yàn)榈谝淮芜@樣搞，所以肯定有很多不太合理的地方需要完善。”
鐘偉民的一位上級領(lǐng)導(dǎo)也為他打抱不平，對于這個(gè)曾經(jīng)拿過祁陽縣優(yōu)秀公務(wù)員稱號的下屬的遭遇，他語帶憤懣：“我們這個(gè)大隊(duì)長，業(yè)務(wù)能力非常強(qiáng)，是全省最好的執(zhí)法大隊(duì)長?！?/p>
事實(shí)上，為了將鐘偉民和張旭留在環(huán)保局，在2014年年底和2015年年初，祁陽縣環(huán)保局還多次向永州市環(huán)保局和湖南省環(huán)保廳打了報(bào)告，解釋相關(guān)情況，并提出希望———就算是將二人撤職，也不要讓他們調(diào)離。否則這將是環(huán)保系統(tǒng)的損失。
然而，“縣委政府要做這個(gè)事，要展現(xiàn)威望。既然已經(jīng)搞成這樣了也就這樣了?！碑?dāng)?shù)匾晃还賳T對南都記者說。
“寧可降級也不當(dāng)環(huán)保干部”
作為執(zhí)法一線人員，鐘偉民告訴南都記者，自己長久以來一直在反思———環(huán)境執(zhí)法存在太多沒有理清楚的障礙。
在鐘偉民看來，祁陽縣在去年湖南省環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大排查中被關(guān)停的近40家企業(yè)，都是按照國家的產(chǎn)業(yè)政策，應(yīng)該被淘汰掉的企業(yè)。理論上，淘汰落后產(chǎn)能的事，不應(yīng)該是環(huán)保部門的事，應(yīng)該由經(jīng)濟(jì)主管部門比如發(fā)改委、經(jīng)信委來做。但現(xiàn)實(shí)情況是，這些部門不可能來做這件事。
這就造成了，環(huán)保執(zhí)法原本無權(quán)直接關(guān)停企業(yè)，但卻“越俎代庖”地以“不符合產(chǎn)業(yè)政策”為由，將這些污染企業(yè)認(rèn)定為非法，并進(jìn)行取締。雖然在2014年湖南省的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)大排查中，祁陽縣環(huán)保局被湖南省環(huán)保廳樹立為優(yōu)秀典型，但鐘偉民自己卻認(rèn)為，做了事，卻未必能起到效果，讓老百姓也不滿，甚至還覺得“你們(環(huán)保干部)是不是和企業(yè)是一伙兒的。”
在新《環(huán)保法》正式實(shí)施之前，環(huán)保執(zhí)法沒有查封、扣押、按日記罰的權(quán)力。行政執(zhí)法的流程非常漫長。接到舉報(bào)后先去查實(shí)，下發(fā)“事先告知書”，這之后7天，再去下發(fā)“處罰決定書”，再過30天，才去申請“強(qiáng)制執(zhí)行”。這類事情經(jīng)常引起矛盾，需要各種協(xié)調(diào)。在這個(gè)過程中，公眾會認(rèn)為，舉報(bào)后很長時(shí)間，工廠依然在冒黑煙，排污水。
執(zhí)法大隊(duì)遇到過這樣的例子———所有程序走完了之后，突然發(fā)現(xiàn)企業(yè)已經(jīng)換了人，搖身一變成了另一家企業(yè)，于是，整套程序又得再走一次。
“新的《環(huán)保法》開始實(shí)施之后，環(huán)保執(zhí)法的程序簡化一些了，可以查封、扣押，起到立竿見影的效果。權(quán)力更大了，但同時(shí)，責(zé)任也更大了?！辩妭ッ裼行?dān)心：“可能更會將環(huán)保執(zhí)法人員置于風(fēng)口浪尖。嚴(yán)格執(zhí)法的話，勢必有人對你不滿，但這時(shí)候如果縱容，自己就要進(jìn)去了。”
這種糾結(jié)的心態(tài)，反映到現(xiàn)實(shí)中，使得環(huán)保干部往往成為得罪人、出力不討好的代名詞。今年初《中國青年報(bào)》的一個(gè)采訪中，有官員就表示，寧愿降級，也不肯擔(dān)任環(huán)保干部。
根據(jù)環(huán)保部主管的《中國環(huán)境報(bào)》去年年底的文章統(tǒng)計(jì)，近20年來，全國有99位環(huán)保廳局長先后卸任，其中真正意義官升一級、由正廳到副省的只有1位，僅相當(dāng)于1%；26位轉(zhuǎn)任其他部門或交流到地市，占26%；其余70%以上或到人大、政協(xié)、非政府組織等崗位繼續(xù)工作，直至退休。文章并由此得出結(jié)論——— 環(huán)保干部幾無上升空間。
環(huán)保部一位官員告訴南都記者，在長期以來簡單粗暴的發(fā)展模式和官員考評機(jī)制影響下，“發(fā)展”和“環(huán)?！苯?jīng)常被很“現(xiàn)實(shí)”地列為一對反義詞。但其實(shí)，環(huán)保和發(fā)展本身并不矛盾，只是當(dāng)應(yīng)試教育只以數(shù)理化分?jǐn)?shù)來決定學(xué)生前途的時(shí)候，你再怎么去跟家長談素質(zhì)教育也只是美麗的神話了。
環(huán)評受阻就給“不及格”
如果說鐘偉民在民主測評中的倒數(shù)和免職，部分被環(huán)保官員認(rèn)為折射出一線環(huán)境執(zhí)法領(lǐng)域的困境。身份尷尬的另一個(gè)層面，則在于不少地方的環(huán)保官員，甚至需要承擔(dān)“對立面”的工作。
多位地方環(huán)保部門官員告訴南都記者，現(xiàn)實(shí)的問題，不僅是在鐘偉民這樣環(huán)境執(zhí)法一線得罪人的層面。事實(shí)上，環(huán)保干部，尤其是地方上的環(huán)保官員，經(jīng)常會處于“兩難”的境地。仕途上升緩慢，只是這種尷尬的一個(gè)結(jié)果，身為環(huán)保官員在地方政府中的尷尬“角色”，是更大現(xiàn)實(shí)困境。
環(huán)保部常年參與大項(xiàng)目環(huán)評的一位官員告訴南都記者，現(xiàn)實(shí)的情況是，環(huán)評無法從決策的前端介入，往往是一個(gè)項(xiàng)目已經(jīng)定了要建在一個(gè)地方再來做環(huán)評。即便是這個(gè)地方不適合建工廠，環(huán)評的作用卻反倒是部分成了要讓該項(xiàng)目獲得理論上的“環(huán)境可行性”。小項(xiàng)目如此，大項(xiàng)目更是如此，環(huán)保部經(jīng)常有各地的環(huán)保廳長、局長，帶著“軍令狀”來跑項(xiàng)目，只為一個(gè)當(dāng)?shù)卣募被鹆且像R的重大項(xiàng)目盡快獲得環(huán)保審批。
西南某市環(huán)保局官員告訴南都記者，該市環(huán)保局長曾經(jīng)領(lǐng)著當(dāng)?shù)匾粋€(gè)重要的“政治任務(wù)”，在一年時(shí)間內(nèi)連續(xù)“跑北京”，將一個(gè)環(huán)保部很不情愿批復(fù)的高污染、高能耗且爭議巨大的化工項(xiàng)目給成功地“跑了下來”。
而當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)審批該項(xiàng)目的環(huán)保部官員告訴南都記者，這個(gè)項(xiàng)目之所以能夠獲批，是因?yàn)榈胤胶推髽I(yè)都做出了很多承諾。沒有水，就修建水利工程并且跨流域調(diào)水；沒有排污條件，就修幾十公里長的排污管道；沒有環(huán)境容量了，就關(guān)停幾十家其他的企業(yè)來給該項(xiàng)目騰容量，在保證水和空氣都“限期達(dá)標(biāo)”的情況下，環(huán)保部再沒有合法的道理不給他批。
南都記者獲得的一次江蘇某市的政府會議記錄顯示，該市主要領(lǐng)導(dǎo)在會上提到兩個(gè)煤化工項(xiàng)目名字，并批評環(huán)保局，“拖了這么長時(shí)間還沒有批，環(huán)保局左一個(gè)報(bào)告，右一個(gè)報(bào)告，今年風(fēng)行評議，要打你們不及格！”
這位當(dāng)時(shí)該市的主政官員在批評中還提出，“環(huán)評要正確處理環(huán)保與發(fā)展的關(guān)系，不能只考慮環(huán)保，不考慮發(fā)展，過分強(qiáng)調(diào)環(huán)?！话l(fā)展你環(huán)保局長的工資從哪里來？……××牛奶項(xiàng)目，兩年了，八字還沒一撇。三公里之內(nèi)不能有污染企業(yè)，不就是一句話嗎，要這么長時(shí)間！”由于兩個(gè)煤化工項(xiàng)目不符合產(chǎn)業(yè)政策，環(huán)保部門遲遲未批相關(guān)項(xiàng)目，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)甚至被質(zhì)疑存在“玩忽職守”，導(dǎo)致監(jiān)察部門介入約環(huán)保局領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行了談話。
新環(huán)保法能否突圍？
在調(diào)離之前，2015年1月的一天，一位與環(huán)保局打了十年交道的污染受害者李某來到鐘偉民的辦公室，說了一句：“像你這樣盡職盡責(zé)為我們說話的人，怎么能夠調(diào)離呢？”鐘偉民頓時(shí)就被感動(dòng)了。
李某的果園在10年前被旁邊一個(gè)環(huán)保設(shè)施不完善的磚廠污染，已經(jīng)絕收。而訴訟的過程也并不順利。法院一直未進(jìn)行判決，這樣的背景下，環(huán)保局介入進(jìn)行調(diào)解，并且從環(huán)保角度對企業(yè)施加壓力，同時(shí)對受害者進(jìn)行指導(dǎo)。幾番博弈之后，磚廠已經(jīng)更換了法人，并且改建，成了“另外一家企業(yè)”，受害人的賠償問題依然沒有得到解決。對此，鐘偉民也抱有歉意，說：“雖然我們做了一些工作，卻也沒有幫上你什么忙。”能得到李某“盡職盡責(zé)”的評價(jià)，他很欣慰。
2015年1月1日，新的《環(huán)保法》開始實(shí)施，根據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，新環(huán)保法生效以來，各地實(shí)施按日計(jì)罰案共15件，個(gè)案最高罰款數(shù)額為190萬元人民幣(6.2627, 0.0007, 0.01%)，罰款數(shù)額達(dá)723萬元。
在3月4日召開的十二屆全國人大三次會議的新聞發(fā)布會上，人大新聞發(fā)言人傅瑩在回應(yīng)環(huán)保問題時(shí)也提到，新環(huán)保法被稱為“史上最嚴(yán)的環(huán)保法”，是“有牙齒”的環(huán)保法，對污染“零容忍”，而且懲治措施也非常嚴(yán)格。
她同時(shí)也提到，《環(huán)境保護(hù)法》是一部綜合的法律，但僅有這部法是不夠的，現(xiàn)在我們正在對大氣污染防治法進(jìn)行修改，一系列相關(guān)的法律也都要“動(dòng)大手術(shù)”。
環(huán)保部一位官員告訴南都記者，不僅是與法律相關(guān)的解釋、細(xì)則和配套的制度、標(biāo)準(zhǔn)，還有我們環(huán)保執(zhí)法的隊(duì)伍建設(shè)都很重要。這樣才能在執(zhí)法過程中，有理有據(jù)，不會“自己給自己挖坑”。
除了對執(zhí)法者提出了更高的要求，新的《環(huán)保法》也有很多實(shí)際操作問題亟待進(jìn)一步厘清。比如說很核心的第二十五條：企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，“造成或者可能造成嚴(yán)重污染的”，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備。
“具體執(zhí)法過程中，怎么來判定和解釋‘嚴(yán)重污染’呢？”該官員說：“如果沒有量化的定義，隨意裁量權(quán)交給了執(zhí)法人員，這個(gè)彈性就大了。執(zhí)法人員被反告‘濫用職權(quán)’和‘侵犯私有財(cái)產(chǎn)’的可能性也是有的。到時(shí)候又如何來認(rèn)定誰是誰非呢？”可見，新的法律盡管賦予了執(zhí)法者“牙齒”，但依然需要再進(jìn)一步完善。而更重要的，是“頂層設(shè)計(jì)”的一些改變。
從環(huán)保官員的尷尬角色和環(huán)?！皥?zhí)法難”的現(xiàn)實(shí)里可以窺見另一層含義———地方政府對于G D P的依賴以及一定程度上對企業(yè)的保護(hù)與妥協(xié)?！耙鉀Q這個(gè)問題，除非官員考評不考G D P，而是考核民生和環(huán)保。”環(huán)保部一位官員對南都記者說。
中科院生態(tài)環(huán)境研究中心副主任歐陽志云告訴南都記者：“但如果說不考核GDP，又考核什么呢？所以我們需要把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價(jià)體系，建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。”
作為全國“生態(tài)功能區(qū)劃”框架的提出者，歐陽志云已經(jīng)潛心研究了多年生態(tài)系統(tǒng)價(jià)值化的核算指標(biāo)。實(shí)際上，中國也有一些地方早已展開了先期的試點(diǎn)工作。“這依賴于一把手的開明，整體的GDP可以不要?！彼e例說，早在2007年之前，浙江省就已經(jīng)開始這一嘗試，將生態(tài)功能區(qū)劃做到每個(gè)縣，有的地方考核GDP，有的地方就不考核。
