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2025年08月18日
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10月30日，十二屆全國人大常委會第十一次會議分組審議了全國人大常委會執法檢查組關于檢查大氣污染防治法實施情況的報告(以下簡稱“報告”)。
今年5月至9月，由全國人大常委會3位副委員長帶隊，全國人大環境資源委員會組成人員和全國人大代表共41人組成5個檢查組分赴10省(市)進行了檢查。
“這次檢查的重點是，各地各部門在落實大氣污染防治法主要法律制度、依法加強大氣污染防治監管、推動大氣污染綜合治理、改善大氣環境質量等方面采取的措施和存在的主要問題，以及對修改完善大氣污染防治法的意見和建議。”全國人大常委會副委員長沈躍躍表示。
報告對目前國內大氣污染防治現狀給予了全面評價，對當前所存在的問題并未諱言，直陳“形勢依然嚴峻”。
“從檢查情況看，大氣環境質量不容樂觀，形勢依然嚴峻，大氣污染防治法的貫徹實施中還存在不少問題，需要引起高度重視。”沈躍躍在報告中直陳問題。
本次執法檢查組奔赴京津冀、長三角、珠三角等區域，均為目前大氣環境質量較差的區域。“當前大氣污染防治工作的效果還不是很明顯，今年10月，北京連續4次較長時間的重度污染，表明情況依然十分嚴重。”參與分組審議的侯義斌委員表示。
報告指出，2013年，環境保護部接到的舉報案件中，大氣污染類占73%，但在全年查處的案件中，大氣污染類僅占12%。
參與了此次執法檢查的袁駟委員說：“大家都說違法成本低、守法成本高，要求修改法律。其實法律對違法行為有明確的處罰規定，而且有的規定的處罰力度還很大。但正如報告中所說，舉報的案件很多，但真正查處的才10%多一點。這實際上是有法不依、執法不到位的問題。”
閆小培委員認為，大氣污染防控的關鍵在于抓落實。有了法律法規，有了節能減排的方案，關鍵是如何落實到位。
袁駟建議，應當建立更加嚴厲嚴密的監管體系，更加公正有效的監察取證手段。“否則，再大的整治力度都會打折扣”。
朱靜芝委員提出，必須加強部門之間的協調，明確部門之間的權責界限，落實責任。“現在關鍵問題是責任不落實，而責任不落實的最根本原因是權責邊界不清，執法不到位。只要把各部門的責任劃分清楚、落實到位，我們的空氣質量肯定會有很大的改觀”。
執法檢查報告指出，2014年上半年，74個重點城市細顆粒物(PM2.5)濃度同比下降7.9%，可吸入顆粒物(PM10)濃度下降6.5%，達標天數比例提高1.6個百分點。
不過，報告也同時指出，在科技方面，對污染來源、成因和傳輸機理研究不夠，對PM2.5的形成機理認識不清，對氣象過程對污染的影響機理不明。
“污染物濃度在下降，但老百姓感覺環境還在繼續惡劣。是不是還有其他很重要的污染物遺漏了，這需要深入地研究。”閆小培表示。
馬志武委員也認為，大氣污染的成因有很多，但目前對來源的分析不夠清楚。因此，對于大氣污染來源和傳輸問題的解析，必須進一步加大科技研究的投入，盡快從成因上找出問題來，才能使治理更有針對性，更有效果。
“現在各地都很重視大氣污染的防治工作，并且采取了很多措施，但很多地方對大氣污染源并不清楚，如工業污染、機動車尾氣污染、揚塵污染、生活污染等在城市的大氣污染中究竟各占多大的比重？周邊污染對本地污染究竟有多大影響？這些問題不研究清楚，怎么能保證解決大氣污染決策的科學性和正確性？”劉政奎委員指出。
很多委員都表示，大氣污染防治法的執法檢查工作不應只是一次性的任務，而要成為一段時間內的任務，連續幾年都在同一區域進行執法檢查，這樣可以倒逼地方探索防治大氣污染的新路徑。
報告中梳理了造成大氣污染的諸多因素，其中能源結構不合理是重要一項，國內燃煤污染的問題很突出。
統計數據顯示，2013年，全國煤炭消費總量達36.1億噸，占能源消費總量的65.7%。特別是在北方冬季采暖期，燃煤量大面廣、管理粗放，城郊和農村散煤燃燒后直接排放，導致空氣質量季節性下降尤為明顯。
以大氣污染情況較為嚴重的京津冀地區為例，北京目前年均燃煤量為2100萬噸，天津將近7000萬噸，而河北省則有近3億噸。
顯然，燃煤污染問題亟待解決。報告中進一步稱，目前有的地方政府和部門對改善能源結構、積極發展清潔能源重視不夠，煤炭消費量增長較快，棄風、棄光現象嚴重。
針對上述問題，報告建議要積極推進能源結構調整。
“根據我國能源資源稟賦和以煤為主的能源結構的實際，建立和實施煤炭消費總量控制制度，推動煤炭的清潔高效利用。”沈躍躍表示。
與此同時，應大力發展清潔能源，積極推廣風能、太陽能、核能等新能源和可再生能源的應用，加強電網建設，落實全額保障性收購制度。
“我國的煤炭還有一個特點，就是優質煤炭的比例不高，這就要求我們在大力度調整能源結構、發展清潔能源的同時，還要采取兩條腿走路的辦法。”閆小培委員建議。在他看來，煤炭的清潔利用技術的改進和提升非常重要。
閆小培還建議，制定政策者應高度重視中小企業的節能減排。
在他看來，目前節能減排方案主要針對萬家重點企業，這些重點企業能耗占全社會能耗總量的60%以上，但沒有具體的排污比例數字；而中小企業的數量非常多，有些中小企業用的很多都是劣質煤，劣質煤的燃燒是不充分的，排污很嚴重。
“我相信如果有統計的話，大量的中小企業排污的量也是比較大的，所占比例可能也是比較高的。”閆小培表示。
因此，他建議，加大中小企業節能減排的力度，不要僅僅局限在抓重點企業、重點領域和重點地區，還要把中小企業的節能減排放在非常重要的位置。
治理大氣污染問題，如何落實政府部門監管職責，也成為分組審議時委員們所關注的一個重點話題。
“有的地方政府及部門執法監管責任落實不到位，尤其是地方政府改善大氣環境質量的責任尚未完全落實。”沈躍躍在報告中坦承。
報告中披露，對于環保執法，有的地方執法不嚴、違法不究，存在人情執法、以罰代管等問題，違法排污行為得不到有效遏制。一些地方排污費收取不規范，存在少征、漏征現象。
除此之外，地方基層監管能力也的確存在著嚴重不足，“調查難、取證難、查處難問題突出”。
“大氣污染源點多面廣，基層環保執法力量薄弱，監管手段落后，存在‘小馬拉大車’現象。”沈躍躍表示。
據沈躍躍透露，全國人大常委會已將修改大氣污染防治法列入今年立法計劃。在本次檢查中，各方面對現行大氣污染防治法亦提出諸多有針對性的修改意見。
比如，完善大氣環境保護目標責任制和考核評價制度，明確地方政府的環保責任，強化對地方各級政府、有關部門及其負責人的考核；建立和完善煤炭消費總量控制、污染物排放總量控制和排污許可制度，科學制定和修訂大氣污染物排放標準等。
“最近，國務院有關部門已就大氣污染防治法(修訂草案)公開征求意見，下一步要認真研究各方面意見，盡快形成一個較為成熟的大氣污染防治法修改草案，如期提請全國人大常委會審議。”沈躍躍稱。
